本文摘自《残疾人事业蓝皮书：中国残疾人事业发展报告（2023）》——《盲人按摩业发展报告（2022）》，作者：李学会

　　党的十八大以来，我国残疾人事业迅速发展，取得瞩目成绩。到目前为止，按摩依然是盲人实现就业的主要渠道。支持盲人按摩业的发展成为我国残疾人事业发展政策和规划中的重要内容。我国盲人医疗按摩和保健按摩遵循了不同的发展道路，进入新时期，盲人按摩也获得了新的发展机遇。

盲人按摩业发展现状

　　作为集中就业形式的盲人按摩发展现状

　　盲人按摩是一种残疾人集中就业的形式，是集中就业与分散就业相结合方针的体现。1990年通过的《残疾人保障法》第二十九条“集中安排”指出，“国家和社会举办残疾人福利企业、工疗机构、按摩医疗机构和其他福利性企业事业组织，集中安排残疾人就业”。2008年修订后的《残疾人保障法》，第三十二条同样规定“政府和社会举办残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位，集中安排残疾人就业”。2007年颁布并实行的《残疾人就业条例》，针对集中就业的规定是“政府和社会依法兴办的残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位，应当集中安排残疾人就业”。

　　盲人按摩工作具有保留就业（Reserved Employment）的性质，但仅限于一定范围内，因而是一种准保留性就业（Semi-Reserved Employment），是针对盲人就业的特别扶助措施。联合国残疾人权利委员会于2012年9月通过中国履行《残疾人权利公约》初次报告的结论性意见，将盲人按摩视为“保留聘用”并表示关切。实际上，我国针对盲人按摩的政策，既没有盲人“只可以做按摩”的倾向，也没有“盲人按摩只可以盲人做”的规定。不同于其他国家和地区的实践，我国仅在盲人按摩机构资质以及内部人员构成方面有所限制。例如，开办盲人医疗按摩所应当至少符合“开办人应当为盲人医疗按摩人员、至少有1名从事盲人医疗按摩活动5年以上的盲人医疗按摩人员”的条件。而对于盲人保健按摩机构，目前多数省份均有盲人按摩师最低比例或户籍的相关规定。

　　作为特别扶助措施的盲人按摩发展现状

　　盲人就业的困难在残疾人具体的就业政策中得到体现，也成为政策力图改变的状况。在《残疾人保障法》正式实施之前，国务院要求各级政府将残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划，并要求依据《残疾人保障法》的原则和本地实际情况，制定规定、决定、办法等地方性规章。此后各个省（区、市）开始制定《残疾人保障法》的实施办法。

　　在《残疾人保障法》第四章“劳动就业”第三十条关于分散就业做出如下规定“国家推动各单位吸收残疾人就业，各级人民政府和有关部门应当做好组织、指导工作。机关、团体、企业事业组织、城乡集体经济组织，应当按一定比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位。省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际情况规定具体比例”。此规定指出了按比例安排残疾人就业的主体，也给地方政府设定比例留下了自由裁量权。在国务院出台《残疾人就业条例》之前，多数省份已经以分散就业或按比例就业办法的形式出台了关于残疾人就业的地方规章。

　　“用人单位安排一名盲人就业的，按照安置两名残疾人就业计算”的规定，出现在多个省（区、市）的《实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》或更为具体的《残疾人就业办法》中。在早期的实施办法中并未有细致的规定，多数类似规定出现在各省（区、市）的就业办法之中。在1990年《残疾人保障法》通过之后，各省（区、市）制定的《残疾人保障法》实施办法中，仅有青海省和吉林省在按比例就业方面涉及“安排1名盲人就业的，按安排2名残疾人就业计算”。

　　由此可见，盲人按摩业既是集中安置盲人就业的途径，也是我国按比例就业制度的一部分。也就是说，盲人按摩机构（保健按摩店以及医疗按摩医院）是集中安置盲人就业的场所，但在其他场所以及机构中，盲人同样是按比例就业的安置对象。因此，盲人按摩业的发展路径包含两个，一个是集中就业形态的深化发展，另一个是按比例就业单位安置盲人就业。

盲人按摩业未来发展面临的新机遇与新挑战

　　共同富裕背景下盲人按摩业发展的新机遇

　　2021年是“十四五”规划的开局之年，我国经济社会发展迈入新时期。2021年7月国务院印发的《“十四五”残疾人保障和发展规划》以及2022年3月国务院办公厅印发的《促进残疾人就业三年行动方案》为我国包括盲人按摩事业在内的残疾人事业发展提出了新要求。

　　就业是最大的民生，按摩作为盲人就业方式之一得到各级政策的持续关注。2021年7月，国务院印发《“十四五”残疾人保障和发展规划》，有关盲人按摩业的重点任务是“修订《盲人医疗按摩管理办法》，推动省级盲人按摩医院建设，制定盲人保健按摩有关标准，扶持和规范盲人按摩行业发展。拓宽残疾人特别是盲人在文化艺术、心理卫生和互联网服务等领域就业渠道”，并把盲人按摩提升项目作为残疾人就业服务的重点项目之一。作为实施《“十四五”残疾人保障和发展规划》的一部分，2022年3月，《国务院办公厅关于印发促进残疾人就业三年行动方案（2022—2024年）的通知》提出促进残疾人就业的十项措施，其中专门有一项针对盲人按摩事业的措施，即第八项措施“实施盲人按摩就业促进行动”。

　　此外，在促进共同富裕的具体措施中，《中国残疾人联合会关于支持浙江残疾人事业高质量发展促进残疾人共同富裕的实施意见》发布，该实施意见虽没有专门就盲人按摩业的发展提出具体要求，但在“构建高质量残疾人就业增收机制”以及其他公共服务的要求中，都为盲人按摩业的发展提供了良好的政策空间以及社会氛围。

　　盲人按摩作为集中就业的形式之一，获得政策的认可。此外，医疗按摩得到更多重视。与一段时间内盲人按摩重视保健按摩轻医疗按摩的情况有所不同，随着专业职称评审与管理体系的完善，具有更高社会声望的医疗按摩迎来新的发展机遇。盲人按摩业步入“医疗按摩职业化快速提升，保健按摩高质量、规范化发展”的新阶段。

　　基本公共服务与中医发展下的盲人按摩业

　　按摩是盲人就业的途径，也是社会政策助力残疾人就业、实现共同富裕的手段。盲人按摩业兼具两种性质，即为残疾人提供的服务和残疾人为社会提供的服务。这也就意味着盲人按摩的发展，一方面是国家促进基本公共服务（助残）的责任，发展按摩业是为残疾人服务的；另一方面，盲人按摩也是一种医疗保健服务的输出，因此作为中医疗法的按摩也获得了发展的机遇。

　　盲人按摩业作为一种助残实践，集中体现在“十四五”时期的相关规划和政策中。2021年4月22日，国家发展和改革委员会、民政部、退役军人事务部、中国残疾人联合会发布《“十四五”时期社会服务设施兜底线工程实施方案》（以下简称《实施方案》），提出“实现每个省（区、市）都有一所专业化的残疾人康复设施，每个地市都有1所专业化的残疾人康复或托养设施，建设若干省级盲人按摩医院，残疾人就业服务能力得到提高”的目标。

　　从按摩作为一种中医疗法的角度来看，中医的发展也为盲人按摩业开拓了空间。作为对《实施方案》的细化，2021年11月，中国残疾人联合会、国家发展和改革委员会联合印发《“十四五”省级盲人按摩医院建设方案》（以下简称《建设方案》），为盲人医疗按摩业提出了新的要求。《建设方案》提出“十四五”时期，在全国建设10所左右省级盲人按摩医院，并要求突出中医特色，配备至少100张床位，内设临床、医技科室不低于6个。这将大大提高盲人医疗按摩的布局完整性，也有助于推动盲人按摩业的专业化、规范化发展。这与2022年3月国务院办公厅印发的《“十四五”中医药发展规划》对中医（推拿）的认可是一致的。按摩相关的中医技巧在增强中医健康服务能力中发挥作用，也为盲人群体提供就业岗位和服务市场。

　　盲人按摩业发展面临的挑战

　　目前，我国已建立起覆盖面广的盲人按摩培训、学历教育、指导组织体系，经过多年发展，盲人按摩从业人员也具备一定的规模，并成为盲人就业的主要渠道之一。这为盲人按摩业的发展奠定了坚实的基础，但盲人按摩业也面临以下几个方面的挑战。

　　首先，盲人按摩从培训到就业的转化效率还有待提升，盲人按摩从业者的继续教育以及职业培训工作有待加强。我国每年针对盲人按摩，尤其是保健按摩的培训力度较大，但很大一部分盲人在接受短期培训之后仍难以实现就业。例如，2021年参加保健按摩人员培训的有13483人，当年保健按摩就业人数为4128人，即便考虑到有部分参与培训者是继续教育的情形，从培训人数到就业人数的转化依然有提升空间。

　　其次，盲人按摩从业人员的学历教育体系还有待优化和完善。从盲人按摩业的发展历程来看，我国早期的盲人按摩业侧重于医疗按摩，由于受到市场经济发展以及医疗相关政策的双重影响，保健按摩一度成为盲人按摩的主流。进入21世纪以来，盲人医疗按摩重新得到重视，尤其在近几年的相关政策中医疗按摩得到更大关注。但无论是保健按摩还是医疗按摩，在学历教育、继续教育等方面还不完善。保健按摩主要以短期培训为主，对专业发展以及服务过程的规范不利；医疗按摩的学历教育规模较小，限制了盲人按摩业的专业化发展，也不利于盲人按摩机构与其他市场主体之间的竞争。

　　最后，互联网等科技平台的搭建以及新生代盲人就业观念的变化为盲人按摩从业者的职业选择以及持续发展带来挑战。盲人按摩政策具有一定的“保留性就业”的性质，为保障盲人就业权利做出了贡献。在新时代，年轻盲人群体的多元就业既是群体的需求也是政策鼓励的方向，给盲人按摩从业者的构成以及盲人按摩业的可持续发展带来挑战。这也要求政策制定者以及现有的从业者加快按摩业的专业化与规范化发展，提升行业的服务水平和社会影响力，增强按摩业对年轻盲人的吸引力。

　　未来盲人按摩业的发展重点

　　进入“十四五”时期，自党的二十大胜利召开以来，我国残疾人事业迈入新时代，盲人按摩业也迎来新机遇。盲人按摩机构和从业人员应抓住机遇，促成盲人就业的特色安置方式。我国盲人按摩政策的侧重点在医疗按摩和保健按摩中有过波动和转换，从早期的以医疗按摩为主的自我发展阶段到以保健按摩为主的市场经济阶段，目前已进入医疗按摩和保健按摩同步发展并重新重视医疗按摩专业发展的阶段。这为盲人建构医疗、医生职业体系，开拓职业声望较高的就业渠道带来新的机遇。

　　搭建科技平台助力残疾人就业创业，促进盲人按摩从业者实现共同富裕。盲人按摩是面对面的劳动，受疫情冲击较大。但在创新市场开拓方式、提升消费者的知晓度等方面，科技平台的搭建有助于盲人按摩机构拓宽市场渠道和实现创新经营。尤其是盲人保健按摩，以及保健按摩继续教育、从业者社会支持网络的建构等，都可以在新时期获得互联网科技的助力。

　　盲人按摩是一种集中就业的安置方式，但盲人也是所有就业单位按比例安置的义务对象。这对于拓宽盲人按摩的就业渠道意义重大，也是促进残疾人与普通人融合发展的契机与途径。相信在不久的将来，盲人按摩也会在更多的场所中扎根，这有助于推动盲人按摩业的高质量发展。

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