2022年11月7日， 中国社会科学院生态文明研究所与社会科学文献出版社共同发布了《城市蓝皮书：中国城市发展报告No.15——大国治城之城市群高质量发展：迈向人与自然和谐共生的现代化》。

　　《中国城市发展报告No.15》（以下简称《报告》）以“大国治城之城市群高质量发展”为主题，以推动构建人与自然和谐共生的现代化为方向，聚焦生态文明视角下的城市群高质量发展，共设计了总报告、空间优化篇、经济转型篇、生态保护篇、现代治理篇、社会文化篇、国际经验篇、大事记8个篇章，分专题深入分析了我国城市群发展沿革、治理现状、问题挑战、制度建设、实践工作等，并结合国内外典型经验和有效做法，研究提出了我国城市群高质量发展的总体思路、优化路径及对策建议。

　　推动城市群高质量发展的六个发力点

　　当前，我国已进入全面建设社会主义现代化国家、向着第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段。从国内看，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾；从国际看，当今世界正经历百年未有之大变局，国际政治、经济、科技、安全等格局发生深刻调整，世界之变、时代之变、历史之变的特征更加明显。新发展阶段要求贯彻新发展理念、构建新发展格局、实现高质量发展，而城市群是引领高质量发展的战略龙头，在贯彻新发展理念、构建新发展格局和全面建设社会主义现代化国家的新征程中担负着重要的历史使命。蓝皮书基于生态文明视角，从我国城市群发展的现状与问题出发，面向新发展阶段的新形势和新要求，以推动人与自然和谐共生的现代化为目标，分析研判新阶段新形势下我国城市群的发展趋势，并在借鉴国内外经验基础上，研究提出进一步推动城市群高质量发展的政策建议。

　　（一）以科技创新培育新动能，构建更具竞争力的现代产业体系

　　创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑，也是提升城市群核心竞争力的重要源泉。目前，与发达国家相比，我国城市群的整体创新能力仍然存在较大差距，特别是中西部地区城市群的创新产出效率相对较低。未来应以提升城市群科技创新能力为重要方向，着重解决部分城市群发展动力不足、产业层级较低、竞争力不强等问题，以创新驱动城市群高质量发展。其着力点包括：一要结合国家战略需求和城市群自身特点优化创新资源配置；二要以构建开放型区域创新共同体为抓手推动城市群协同创新；三要促进创新链产业链深度融合、加快构建现代产业体系。

　　（二）以优势互补塑造新格局，推动城乡区域协调发展

　　我国幅员辽阔，各地区自然资源禀赋差别极大，城市群发展存在空间差异现象。从区域角度看，近年来我国城市群经济发展水平分化明显，南北城市群经济发展差距呈显著扩大趋势，其中东北地区、西北地区的城市群发展尤其滞后。从城市群内部看，部分城市群内各城市发展定位不清晰，产业同构化现象突出，城市间和城乡间发展不平衡不充分现象依然较为普遍。亟须发挥各地区比较优势，推动形成优势互补、高质量发展新格局，在发展中促进相对平衡，实现城乡区域协调发展。其关键点包括：一要以城市群为核心平衡南北方、协调东中西、统筹国内外；二要发挥各地区优势因地制宜推动大中小城市和小城镇协调发展；三要以塑造新型城乡关系推动工农互促、城乡互补和融合发展。

　　（三）以空间一体激发新活力，显著提升资源要素配置能力

　　世界银行发布的《2009年世界发展报告：重塑世界经济地理》从理论与实践的角度，阐述了空间一体化对于促进区域高质量发展的重要意义，并在总结大量国际实践经验的基础上提出了以一体化视角重塑经济地理的三个重要维度，即提升密度、压缩距离和打破分割，这对于我国推进城市群一体化发展、激发城市群发展活力、提高资源要素配置效率具有重要的启示意义。推动空间一体化的重点包括：一要以集约高效为方向推动国土空间一体化发展；二要以压缩距离为重点加强基础设施互联互通；三要以打破分割为目标构建区域一体化市场。

　　（四）以绿色低碳开辟新路径，促进人与自然和谐共生

　　当前我国正在由高速发展转向高质量发展、由工业文明迈向生态文明，其关键是要将发展理念由强调人类中心主义和物质财富增长的工业文明思维，转变为追求人与自然和谐发展的生态文明思维。党的十八大以来，我国生态文明建设取得历史性成就，但局部地区的生态环境状况依然不容乐观，特别是城市群地区由于人口和产业集中，人地矛盾更加尖锐，环境问题更加突出，生态环境保护和治理面临着更大的压力与挑战，亟须改变工业文明范式下高投入、高排放、高污染的传统发展模式，探索生态文明视野下城市群绿色低碳发展新路径。其重点包括：一要细化主体功能分区构建绿色韧性国土空间；二要立足“双碳”目标推动生产生活方式绿色转型；三要聚焦重点领域提升区域生态环境共治共保能力。

　　（五）以高水平开放拓展新空间，进一步打造国际竞合新优势

　　构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是我国在新发展阶段审时度势做出的重大战略决策。当前全球经济竞争已进入更高层次、更加激烈的深度调整阶段——从产业要素之争更多转向制度、规则、标准之争，而我国也从经济全球化的积极参与者转为重要推动者。国内外形势的变化要求作为经济发展核心载体的城市群加快从商品要素开放向制度型开放深化拓展：一要以城市群为载体打造一批对外开放高地；二要以建设高水平开放平台深化国际经贸合作；三要积极参与国际规则和标准制定推进制度型开放。

　　（六）以共建共享营造高品质，促进全体人民共同富裕

　　以共建共享营造高品质、促进全体人民共同富裕，是推动实现城市群高质量发展的重要内容，也是建设人与自然和谐共生之现代化的重要途径。推进城市群共建共享首先要把发展的“蛋糕”做大、然后再把“蛋糕”分好，让发展成果更多更公平地惠及全体人民，充分体现“以人民为中心”这一中国特色社会主义现代化的本质属性。一要加快推进农业转移人口市民化、让发展成果惠及全体人民；二要促进优质公共资源共建共享，显著提高人民群众获得感。

　　京津冀城市群协同发展及绿色转型成效显著

　　（一）市场主体数量明显增加，区域绿色转型效果显著

　　随着京津冀协同发展的稳步推进，市场主体获得了比以往更加广阔和有利的发展空间，近年来，京津冀三地新增的注册企业数量明显增多，并且从2017年开始，天津市年新增注册企业的数量开始超过北京市，2020年河北省新增注册企业数量更是突破了130万家，在政策的引导下，各地的新增企业数量快速增加。

　　京津冀协同发展从战略制定到部署实施，通过推动交通、生态、产业和公共服务的协同发展，促进区域绿色转型进程进一步加快，绿色发展成效显著。国家统计局数据显示，2020年京津冀区域绿色发展指数达到140.81，与2014年相比，年均提高6.8点，在节能减排和空气质量改善等方面效果显著。区域能源消耗持续下降，2020年京津冀三地单位GDP按可比价格计算能耗对比2014年分别下降了28.7%、25.0%与26.1%。空气质量显著改善，2020年区域PM2.5年均浓度对比2012年下降51%，降至44微克每立方米，区域内13个城市空气质量二级以上天数占全年的72.4%。

　　（二）北京非首都核心功能持续疏解，空间布局和经济结构逐步优化

　　京津冀城市群协同发展的最核心需求是疏解北京非首都核心功能，力求解决因城市人口过度密集和承载过多功能所带来的资源过载、交通拥堵、环境污染严重等问题。为此，严格控制和审批北京市域范围内的投资项目，按照“能不增则不增、能少增则少增”的要求，实行更加严格的产业准入标准，将一定的企业投资项目引流至北京以外的地区。在严格把控增量的同时，推动如区域性批发市场、学校、一般制造业、医院等非首都核心功能向京外疏解，或由市中心转移至京郊区域。

　　北京非首都核心功能疏解成效主要体现在以下几个方面。第一，企业、学校、医院的大规模外迁。自2014年以来，北京城区已有20多所学校和医院，约3000家一般制造企业和1000个物流中心、批发市场将业务转移至京郊，有效缓解了北京城区因人员和企业过多等引起的一系列“大城市病”的问题。第二，北京城市副中心的建设进程加快。累计有市级机关35个部门1.2万人搬入北京城市副中心进行工作和办公，北京非首都核心功能疏解正在有序推进。第三，“腾笼换鸟”预留发展空间。为了优化北京市人口规模和经济结构，北京非首都核心功能疏解为“高精尖”产业，如科技、信息等技术产业创造了合理有效的发展空间。通过多重措施开展疏解工作，2020年北京市常住人口为2189.3万人，圆满达成控制常住人口规模在2300万人以下的目标。

　　（三）创新驱动战略深入推进，城市群创新能力持续增强

　　随着创新驱动战略的逐步实施，京津冀在创新领域不断涌现新的研发成果，质量也逐渐提升。国家统计局数据显示，京津冀地区创新发展指数2020年为131.87，与2014年相比，年均提高5.31点。在与创新相关的产业的投入方面，2020年京津冀三地的研发经费投入强度为3.68∶1.97∶1（以河北省为1），对比2014年的4.46∶3.52∶1，能够看出随着时间的推移，政策逐步完善，河北省在研发经费投入上与北京市和天津市的差距正在逐渐缩小。

　　在“高精尖”产业发展方面，2021年前三季度北京市高技术产业增加值同比增长21.1%，战略性新兴产业同比增长19.1%，工业机器人、智能手机和集成电路等细分领域也出现显著增长，分别上涨67.1%、24.7%和27.8%；天津市则在高技术制造业和战略新兴产业上加大投入，其增长率分别为15.6%和26.3%；河北省在新能源汽车、工业机器人、太阳能电池等方面也实现大幅增长，产量同比分别增长110%、52.6%和70.8%。京津冀三地不断加快协同创新步伐，各自分工发展不同领域的创新产业，逐步形成了创新链、产业链、资金链和政策链有效结合的新布局，优化了京津冀地区的协同创新环境。

　　（四）区域协同能力有所增强，基本公共服务共建共享取得实质进展

　　京津冀协同发展战略实施以来，在教育、医疗、社会保障等公共服务一体化方面取得显著进展。在教育方面，京津优质中小学、幼儿园与河北省开展跨省域合作办学，截至2020年底，三地之间累计开展教育帮扶项目60余项，签署帮扶合作协议13项，建成5个职业教育平台，成立10个跨区域特色职教集团（联盟）。在医疗方面，北京17家医院与河北省20家医院建立合作关系，33项临床检验结果在区域内296家医疗机构实现了互认，20项医学影像检查资料在155家医疗机构进行了共享。在社会保障方面，人力资源地方服务标准基本统一，社会保险转移接续深入推进，跨省异地医疗住院费直接结算覆盖面继续扩大，社会保障服务便利化程度不断提高。

应构建迈向现代化的中国特色城市健康治理

　　人民健康是中国式现代化的应有之义，应构建迈向现代化的中国特色城市健康治理。

　　随着中国特色社会主义进入新时代，中国城市的健康治理应以习近平总书记“以人民为中心，以健康为根本”的健康观为根本遵循，充分发挥国家治理优势，将健康融入所有政策；以健康贫困治理为核心，全面促进健康公平；以韧性治理理念为支撑，有效应对新型复合风险；高度重视气候变化影响，积极参与全球健康治理，推动构建人类卫生健康共同体。

　　（一）充分发挥国家治理优势，将健康融入所有政策

　　新冠肺炎疫情是新中国成立以来发生的一次重大突发公共卫生事件，在新冠肺炎疫情持续衍化的三年多时间里，我国始终将人民健康放在优先发展战略地位，形成了自上而下和自下而上相结合的举国动员体系、人民健康优先的快速救治体系、全民医保的冲击缓解体系，中国特色的健康治理模式最大限度地保护了人民群众的身体健康和生命安全，维护了最广大地区的正常生产生活和经济发展。随着中国特色社会主义进入新时代，各级政府应进一步发挥具有中国特色的健康治理优势，推动把健康融入所有政策，将人民健康作为城市整体发展进程中的优先事项，将人民健康融入城市规划、建设和管理的各项制度和政策中。同时，应逐渐将宏观层面的制度优势与微观层面的健康塑造相结合，加快完善政府、社会、个人共同行动的健康促进机制，形成有利于健康的生活方式、生产方式。

　　（二）以健康贫困治理为核心，全面促进健康公平

　　党的二十大报告明确提出“把保障人民健康放在优先发展的战略位置，完善人民健康促进政策”。以健康贫困治理为核心消除健康不平等、促进健康公平是健康促进政策的重要内容。因此，一方面，要加快健全因病返致贫动态监测机制、重大疾病医疗保险救助机制以及低收入人群常态化精准健康帮扶机制，有效应对贫困人群的健康贫困风险；另一方面，应从源头上防范因病返贫风险的发生，增加对基础教育和职业教育的投入，提高居民文化素养；立足区域资源禀赋，完善产业发展机制，促进地方经济发展和城乡居民增收致富，切实提升城乡居民的可持续生计能力，进而提升健康治理的精准性与有效性，全面促进健康公平。

　　（三）以韧性治理理念为支撑，有效应对新型复合风险

　　我国健康治理体系经历了由疾病防控、医疗健康到全民健康的转变历程，健康治理策略也应由传统的防范、抵御策略转向健康韧性治理，以积极应对新型复合健康风险。一是主动增强城市自我调节能力，通过优化城市空间布局、构建绿地和开敞空间系统、优化绿色交通系统，减缓空气污染、热岛效应的消极影响，提升公共健康水平。例如，为有效缓解城市“热岛”效应，纽约市卫生局开发了高温脆弱性指数（HVI）和纽约降温地图，制订了清凉社区计划，确定了19个可大规模整体设置绿色基础设施的社区，在极端高温事件期间为高风险区的居民提供降温服务。二是建立涵盖经济、社会、文化、生态等多领域的韧性治理机制，从增强经济发展韧性、提高社会保障水平、提升文化服务效能、改善环境质量等多维度保障全民健康，以有效应对全球经济下行、极端天气事件和突发公共卫生事件等带来的复合健康风险。

　　（四）高度重视全球气候变化影响，构建人类卫生健康共同体

　　当前，气候变化与影响健康的社会环境因素相互交织，对人类健康构成了前所未有的威胁，提升气候应对能力对保障人民健康尤为关键。一是加强气候变化对疾病和人类健康的影响机制研究，充分考虑气候适应政策和相关技术对人类健康的影响，从科学认知层面提升气候适应能力，保障人体健康。二是城市的气候适应性规划应充分考虑健康风险、科学识别脆弱人群、系统评估公共卫生系统能力，将提升健康韧性作为气候适应性规划的目标之一，积极主动地进行空间规划干预，提升建成环境和公共服务设施的气候变化应对能力。三是加强全球范围内的气候应对与健康共治，以平等互助的主体意识、合作共赢的价值理念、多方参与的规则意识，构建人类健康命运共同体。

　　精彩目录

Ⅰ 总报告

1. 新发展阶段的城市群高质量发展

　　——迈向人与自然和谐共生的现代化

一、 引言

二、 新发展阶段城市群高质量发展的理论分析框架

三、 中国城市群高质量发展现状与成效

四、 中国城市群高质量发展面临的主要问题

五、 城市群高质量发展的国内外经验

六、 新发展阶段的城市群高质量发展：趋势与建议

2. 2021～2022年度中国城市健康发展评价

一、 中国城市健康发展实践进展：从爱国卫生运动到健康中国战略

二、 城市健康发展面临的新挑战：深度不确定性时代健康风险加剧

三、 中国城市健康发展状况评价：基于五维度评价模型的现状评估

四、 中国城市健康治理的策略：迈向现代化的中国特色健康治理

Ⅱ 空间优化篇

3. 生态文明视角下城市群空间格局优化的思路与建议

4. 空间一体化视角下粤港澳大湾区高质量发展研究

5. 长江中游城市群“三生”空间格局演变

Ⅲ 经济转型篇

6. 生态文明视角下城市群经济绿色低碳转型研究

7. 数字经济对经济高质量发展的影响

　　——基于黄河流域城市群的实证分析

8. 黄河流域城市群绿色转型时空演化及动力机制研究

9. 京津冀城市群协同发展与绿色转型研究

Ⅳ 生态保护篇

10. 推动长三角建设全球碳中和科技创新中心

11. 气候宜居性：概念、政策内涵及主要城市群评价

12. 气候变化背景下黄河流域城市群韧性发展研究

13. 环境约束下京津冀建设用地利用效率时空格局演变及对策建议

Ⅴ 现代治理篇

14. 黄河流域城市群综合承载力评价研究

15. 基于人与自然耦合系统的黄河流域城市群高质量发展路径选择

16. 松嫩平原山水林田湖草沙一体化保护和修复

　　——以黑龙江省西部都市区为例

Ⅵ 社会文化篇

17. 以城市群建设为抓手统筹缩小三大差距，扎实推动共同富裕

18. 以公园城市建设引领成渝地区双城经济圈生态文化高质量发展

Ⅶ 国际经验篇

19. 东京首都圈建设对京津冀绿色发展的启示

20. 美国东北部大西洋沿岸城市群生产性服务业绿色转型发展经验与借鉴

Ⅷ 附录

21. 中国城市发展大事记（2021年7月至2022年6月）

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