2022年7月3日，首都师范大学、中国社会科学院民族学与人类学研究所、社会科学文献出版社联合举办“民生保障与数字治理”学术研讨会，发布《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2022）》。

　　《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2022）》一书以新冠疫情防控中的卫生与医保为主题，全书由1个总报告、4个分报告、8个专题报告和3个案例报告组成。内容上覆盖公共卫生服务体系建设、基层医疗卫生服务体系建设、医疗保险制度建设、医疗保障决策体制、医疗保险基金运行、医疗保险支付方式改革、大病保险制度、公立医疗改革、医疗救助制度改革、商业健康保险等多个方面，并结合目前全球新冠肺炎疫情形势，对我国医疗卫生与医疗保险的改革与发展进行了综合分析。

　　《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2022）》指出，新冠肺炎疫情作为近百年来全球发生的最严重的传染病和最大的重大突发公共卫生事件，对各国卫生系统乃至经济社会文化系统的冲击是巨大的，其直接后果则是推动了公共卫生体制乃至医疗保障系统的转型。面对疫情，各国公共卫生系统、医疗卫生服务系统、疫苗及药品研发制造体系、经济社会运行系统乃至整个社会治理体系都不得不进行改革和调整，以适应疫情防控的需要。显然，在应对这场病毒源头不明、病毒变异与扩散速度极快、疫情延续时间长、感染确诊病例规模巨大、病死人数持续增加的疫情防卫战中，各国情况千差万别，应对理念、策略、政策、措施也各不相同，相应的结果也是大相径庭。

　　在百年未遇的重大疫情冲击下，中国公共卫生和医疗保障体系表现出了极强的韧性，但是也暴露出了一些问题和风险，新发展阶段深化卫生与医疗保障改革的任务仍然艰巨，报告提出如下几点建议：一是提高公共卫生突发事件应急处理能力为重点，深化公共卫生服务体系改革；二是以完善制度机制为重点，深化医疗保障制度改革；三是以建立现代医院管理制度为重点，深化公立医院综合改革；四是以强化基层医疗卫生服务体系为重点，促进卫生服务体系合理分工；四是探索适应中国国情的卫生服务与医疗保障管理体制。

　　一、提出深化卫生与医疗保障改革的五项建议

　　在百年未遇的重大疫情冲击下，中国公共卫生和医疗保障体系表现出了极强的韧性，但是也暴露出了一些问题和风险，新发展阶段深化卫生与医疗保障改革的任务仍然艰巨，该报告提出了深化卫生与医疗保障改革的五项政策建议。

　　建议一

　　以提高公共卫生突发事件应急处理能力为重点，深化公共卫生服务体系改革

　　我国发展进入新阶段，各类突发公共卫生事件等可以预料及难以预料的风险挑战将日益增多，必须进一步强化公共卫生服务体系建设，提高应对突发公共卫生事件能力。各级政府应切实改变“重医轻防”的观念，强化公共卫生财政支出责任，积极发挥医疗保障的常态化保障与应急保障功能，建立多渠道筹资途径，形成稳定长效投资机制。要围绕防范和应对重大疫情，完善应急指挥与决策系统，打破部门和区域的界限。在突发疫情等紧急情况时，要坚持三医联动、协同应对，统筹各类医疗资源、人力资源和物资准备，强化区域协作，完善医疗救治费用保障机制。要坚持预防为主、关口前移，进一步优化各级疾病预防控制机构职能设置，着力加强县级及以下基层医疗卫生机构能力建设，重点加强基础设施建设，完善分工协作机制。

　　建议二

　　以完善制度机制为重点，深化医疗保障制度改革

　　要围绕法定医疗保障制度更加成熟定型的目标，进一步优化各类医保制度模式。改革城乡居民医保定额缴费制度，积极推进个人账户改革，探索个人账户的家庭共享机制，继续做小个人账户甚至取消个人账户。完善医保准入谈判制度、医保目录动态调整制度、医保协议管理制度。深化医疗保险支付方式改革，健全以按病种付费为主的多元复合式医保支付体系。完善基本医保管理体制和运行机制，要围绕推进医疗保障决策科学化、制度法定化，加快医疗保障法制建设；建立医保跨区域管理协作机制，完善异地就医即时结算制度。

　　建议三

　　以建立现代医院管理制度为重点，深化公立医院综合改革

　　公立医院是卫生服务体系的主干，也是应对重大疫情、保障国民健康的压舱石。政府要按照政事分开、管办分离原则，合理区分医疗机构举办和医疗行业管理职能。减少对公立医院不必要的行政干预，落实和扩大公立医院在机构设置、人员聘用、内部收入分配等方面的自主权。坚持和完善党委领导下的院长负责制，健全议事规则与决策程序，完善内部约束和监管机制，扩大职工参与。加快公立医院薪酬制度改革，按照“两个允许”要求，切实提高医务人员薪酬水平。进一步改革薪酬支付方式，参照国际经验，提高固定工资在薪酬构成中的比例，建立完备的生活补贴和工作补贴制度，切断医生个人收入与业务收入之间的利益联系。

　　建议四

　　以强化基层医疗卫生服务体系为重点，促进卫生服务体系合理分工

　　我国医疗服务供给能力总体适应人民群众就医需求，但是卫生服务体系内部分工不合理、基层医疗服务能力弱的问题十分突出，对应对重大疫情挑战造成隐患。进入新发展阶段，必须下大力气加强基层医疗卫生服务体系，多管齐下推进优质医疗资源有序下沉。根据人口数量和结构、疾病谱变化、城镇化发展水平等情况，科学、动态制定区域卫生规划，强化规划的约束力，促进有限医疗卫生资源的合理布局，既保证医疗卫生服务的可及性，又抑制超标准建设的不合理需求。通过标准化建设和底部攻坚等措施，尽快解决基层医疗卫生机构的基础设施短板。坚决落实基层首诊、双向转诊制度，完善基层签约服务制度和全科医生制度，强化医保的限制性和差异化支付政策的约束作用，有效引导医疗卫生资源下沉基层。积极探索医疗联合体的有效实现形式，统筹推进医保支付方式改革与医联体建设。

　　建议五

　　探索适应中国国情的卫生服务与医疗保障管理体制

　　我国医改已经进入到系统集成、协同高效的阶段，必须抓紧研究适宜的卫生服务与医疗保障管理体制，确保各项改革形成整体合力，才能真正有效应对各种风险挑战。报告认为，应建立医防融合的公共卫生体制，尽快实现医疗卫生资源的全行业管理。打破因行政隶属关系、投资主体、经营性质、所有制不同造成的体制分割，按照属地原则，下决心将所有医疗机构统一纳入当地卫生行政部门的全行业管理，统一准入、统一规划、统一监管。进一步完善医保决策体制。进一步提高制度、政策的科学性以及增强统一性为目标，提高医保决策的重心，对地方政府决策权限进行有效约束兼顾需要和可能，在尽可能大的范围内实现医保制度、政策的统一。

　　二、完善的公共卫生服务体系，其建设成效显著

　　建国以来，我国公共卫生事业经历了起步、改革和SARS疫情、新医改等多个阶段的发展，建立起了一套较为完善的公共卫生服务体系，取得了天花等传染病基本消灭、地方病得到显著控制、妇幼死亡率极大降低等诸多举世瞩目的公共卫生事业成就。

　　成效一

　　机构建设稳步增长

　　1949年我国仅有11个专科防治所和9个妇幼保健院，公共卫生事业形势严峻。到2020年专业公共卫生服务机构数发展到15958个，增长迅速。目前，我国已经建立起了覆盖城乡居民的公共卫生体系，近年来主要是不断发展和整合，在机构组成上有较大的调整。在2005-2020年间，疾病预防控制中心由3585所减至3384所，卫生监督所由1702所增至2934所（见表1）。

　　成效二

　　人力资源队伍不断壮大

　　我国专业公共卫生服务机构人力资源队伍建设也取得了长足的发展。在2005-2020年间，专业公共卫生服务机构卫生人员由52.55万人增至92.50万人（见表2）。

　　成效三

　　疾病预防控制成就显著

　　建国七十多年以来，我国在传染病防治领域不断取得重大突破。1979年消灭了天花；2000年实现无脊髓灰质炎目标；2006年后连续13年实现了白喉无报告病例，麻疹、乙脑和流脑发病率降幅达99%，风疹发病较最高年份下降96%，百日咳下降95%，5岁以下儿童乙型肝炎病毒感染率下降至1%以下，摘掉了乙肝大国的帽子。2008年，在全球率先消灭丝虫病。2012年，世界卫生组织宣布中国消除孕产妇及新生儿破伤风。2021年6月29日，世界卫生组织宣布中国彻底消灭疟疾，成为我国公共卫生事业发展史上又一座里程碑。

　　成效四

　　公共卫生监测系统与信息化建设成果丰硕

　　20世纪80年代，计算机开始应用于卫生防疫工作。伴随时代进步和信息技术的发展，中国公共卫生信息化建设从无到有、由弱到强，基本实现了跨越式发展。其中，第一个发展阶段是2003年SARS疫情爆发之后，疾病预防与控制机构启动了以传染病网络直报系统为核心的中国疾病预防控制信息系统，2004年正式运行。目前已经建立国家级疾病预防控制数据中心，采用集中式信息管理方式，辐射全国6万余家医疗卫生单位。第二个发展阶段是新医改后，信息化建设思路从以疾病预防控制自我业务管理向以全民健康保障服务为核心转变。以中国疾病预防控制中心数据中心建设为依托，积极推动三级平台试点应用，在技术上实现了平台互联互通和数据共享交换。第三个发展阶段是促进电子病历与电子健康档案的公共卫生应用。

　　成效五

　　基本公共卫生服务均等化建设不断推进

　　我国从2009年起实施基本公共卫生服务项目，建立了世界上覆盖人口最多的公共卫生干预项目。财政补偿渠道也进一步健全，人均基本公共卫生服务经费补助标准从2009年的15元提高到2020年的74元，服务内容不断扩大、项目逐渐丰富。

　　三、基层卫生服务体系是我国医疗卫生服务体系的网底，需提高其基本医疗能力和公共卫生服务能力，尤其要加强对急救与公共卫生应急体系建设的重视

　　基层医疗卫生服务体系是我国卫生系统中不可或缺的重要部分。《“健康中国2030”规划纲要》提出，要全面建成体系完整、分工明确、功能互补、密切协作、运行高效的整合型医疗卫生服务体系,县和市域内基本医疗卫生资源按常住人口和服务半径合理布局，实现人人享有均等化的基本医疗卫生服务,到2030年，15分钟基本医疗卫生服务圈基本形成。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也指出，要把保障人民健康放在优先发展的战略位置，加强基层医疗卫生队伍建设，以城市社区和农村基层、边境口岸城市、县级医院为重点，完善城乡医疗服务网络，加快建设分级诊疗体系，积极发展医疗联合体。基层医疗卫生机构与县（区）级医院一起组成的三级诊疗网络可优化医疗资源配置，缓解看病难、看病贵的问题，已经成为我国新医改的发展方向之一。

　　面对我国基层卫生服务体系长期存在财政投入不足、补偿机制和运行机制落后、设备设施缺乏和落后、人员数量不足和专业水平低、卫生资源分布不均等诸多问题。该报告对加强基层医疗卫生服务体系建设提出五点建议：

　　建议一

　　加大基层医疗卫生服务体系建设的财政投入

　　1. 增加财政补助，改善硬件条件

　　通过增加财政补助的方式保障基层医疗机构用房问题，促进基础设施设备更新、卫生保障药品供应，引导基层医疗机构加强设备配备。尤其是要加大对偏远地区、经济落后地区的财政倾斜和支持，减小地区间、城乡间差异。同时，设备配备应思考什么样的设备是常用的、必备的，有无会熟练操作设备的专业人才等，避免出现现有设施不能得到充分利用的问题。

　　2. 提高基层医务工作者的薪酬待遇

　　解决卫生人员编制问题，建立起基层卫生院在编人员薪酬福利的保障机制，将乡镇卫生院人员工资列入财政统一支付，为乡镇卫生院吸引和留住人才提供先决条件。此外，财政的投入应该有制度化的安排和保障，从长期来看应随着财力的不断增长同比递增。完善绩效工资制度，使基层卫生人员薪资待遇或劳动报酬得到充分保障。乡村医生也应实行退休制，将其纳入社会劳动保险体系，参照企业职工基本养老保险办法，所需经费由各级财政和乡村医生按一定比例共同分担。此外，所有基层医疗卫生机构人员应依据情况给予相应的岗位生活补助，尤其是农村、条件艰苦的基层医疗卫生工作者。

　　建议二

　　加强基层医疗卫生人才培养和培训

　　1. 培养和引进更多基层卫生人才

　　以地方院校为依托，定向培养面向基层的全科医学人才和医疗设备技术人员。全科医学人才培养应同时注重其基本医疗能力和基本公共卫生服务能力，培养现场急救、重大公共卫生事件应急等综合能力。

　　2. 提升现有基层卫生人员业务水平

　　鼓励资助基层卫生技术人员参加医学本、专科学历教育，改善现有卫生技术人员的学历结构；同时建立在职培训制度，做好乡村医生轮训、选送人员到上级医院进修培训。对取得执业资格的基层卫生技术人员，可进行全科医生转岗培训。此外，可组织国家级、省级、市级继续医学教育项目，通过召开学术会议、培训班、专题讲座和参加网络学习等方式对基层卫生工作人员进行继续医学教育。返聘离退休医务人员到就近基层医疗机构开展临床指导服务。还可开展“乡村名医”的评选和宣传，激励优秀医务人员扎根基层，同时名医工作站可起到示范和引领作用。通过一系列措施提高基层医疗卫生机构的医疗服务能力和技术水平，可以增加群众对基层医疗服务的信任度，积极引导群众到基层医疗卫生机构就医。

　　建议三

　　构建医疗卫生共同体、促进患者和医疗资源下沉

　　构建医疗卫生共同体，促进患者和医疗资源下沉，同时也可实现基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动地分级诊疗模式，建立合理有序的就医秩序。基层医疗卫生机构参与组建医联体后，其服务提供能力将有所改善，门急诊人次也能够增加，从而改善基层医疗卫生机构与上级医院的运行状况。

　　建议四

　　提高基层医疗信息化水平

　　促进基层医疗机构信息化建设，应选择统一标准、集中建设、资源共享、统一运营维护的信息化建设发展模式，建立起服务基层医疗机构的信息化服务平台，可有效降低建设和维护成本、促进信息共享；同时，应加强对基层医疗机构卫生人员的学习和培训，开展计算机操作、系统维护、业务平台等方面的培训工作。同时，人才队伍建设是基层医疗卫生机构信息化建设的关键，一方面要予以政策倾斜和支持，培养基层医疗信息化人才队伍；另一方面要完善卫生信息人才队伍职业和职称体系，稳定专业人才队伍。此外，除了要保障基层业务系统的建设、增强基层能力建设和技术支持外，还应建立政府主导、多方力量参与的可持续发展机制和区域医疗卫生协同机制，并建立健全培训和考核机制。

　　建议五

　　提升基层医疗机构的公共卫生意识

　　基层医疗卫生服务体系在重大公共卫生事件中首当其冲。无论是2003年的“非典”，还是2019年暴发的新冠肺炎疫情，都凸显了卫生应急体系建设积极向乡镇、村和社区的卫生服务机构延伸的必要性。建设基层医疗卫生机构应急体系可以扎牢应急信息网络的网底，实现突发公共卫生事件的基层网络直报和实时动态监控，对突发公共卫生事件发出及时有效的预警，为卫生行政部门第一时间掌握事件信息和动态、及时采取防控措施提供科学依据。应急体系实行以市疾病预防控制中心为指导，以县（市、区）疾病预防控制中心为枢纽，依靠社区卫生服务中心（乡镇卫生院）、村卫生室（社区卫生服务站）为网底的工作模式。社区卫生服务中心是卫生应急处置的中坚力量，应在医务科设置卫生应急办公室，具体工作由医务科负责落实；每个社区卫生服务中心和乡镇卫生院应设公共卫生科，服务人口在10万人以上的业务用房面积不少于200平方米，社区卫生服务站和村卫生室应有兼职公共卫生人员。此外，应在学校、重点企业和村/社区建立应急领导小组和工作小组，设立健康教育点，由社区卫生服务中心负责制定卫生应急健康教育年度计划，在村/社区委员会主持下开展卫生应急健康讲座、应急演练、日常健康教育等工作。医疗救助制度的改革与发展。

　　精彩目录

　　Ⅰ 总报告

　　1. 新发展阶段中国医疗卫生与医疗保障的改革与发展

　　一、 疫情防控背景下的医疗卫生体制改革

　　二、 医疗保障制度的改革与发展

　　三、 新发展阶段深化医疗卫生与医疗保障改革的政策建议

　　Ⅱ 分报告

　　2. 公共卫生服务体系建设的成效、问题与对策

　　3. 医疗保障制度的发展回顾与未来展望

　　4. 医疗保险基金运行的现状、问题与对策

　　Ⅲ 专题报告

　　5. 公共卫生人才队伍建设的现状、问题与对策

　　6. 公立医院改革的进展、问题与对策

　　7. 基层医疗卫生服务体系建设的成效、问题与对策

　　8. 医疗救助制度的改革与发展

　　9. 商业健康保险的发展现状、问题与对策

　　10. 基本医疗保险支付方式改革研究

　　11. 大病保险制度的发展现状与未来展望

　　12. 医疗保障决策体制的演进与展望

　　Ⅳ 案例报告

　　13. 河北省罕见病综合保障机制研究

　　14. 北京市异地就医住院费用即时结算的实践——以北京某三甲医院为例

　　15. 参考文献

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