中国经济发展和城镇化进入新阶段，农民工回流呈现新特征，更倾向于永久返乡而不是暂时回乡，劳动力从生产率较高的城市部门回流到生产率较低的农村部门，这种“逆库兹涅茨化”现象给城乡融合发展带来挑战......

　　农民工回流：一种“逆库兹涅茨化”现象

　　农民工回流是中国城乡二元经济结构的特征表现。农民工作为劳动力市场中重要的组成部分，在中国经济发展和城镇化进程中扮演重要角色。当前中国人口流动和城镇化进入新阶段，近年来农民工总量趋于稳定，增速明显放缓，国家统计局数据显示，2005～2010年全国外出农民工总量年均增长4%，到2015年增速下降到0.40%，2020年末全国农民工总量28560万人，较上一年减少517万人，下降1.8%。农民工总量趋于稳定，既有人口结构转变的影响，新进入城镇劳动力市场的农村青年规模缩小，也有城镇存量农民工返乡的影响，返乡农民工以大龄劳动力为主。

　　长期以来，户籍制度是城乡二元经济结构中影响深远的制度安排。中国城镇化进程中的典型特征之一就是常住人口的城镇化水平与户籍人口的城镇化水平之间存在显著差距。“十三五”时期户籍人口城镇化目标基本达到，但仍然滞后于常住人口城镇化步伐。十八届五中全会将户籍人口城镇化率加快提高列入全面建成小康社会新的目标要求。到2020年，要实现约1亿农业转移人口落户城镇目标，户籍人口城镇化率提高到45%，户籍人口与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点以上。截至2018年底，户籍人口城镇化率提高到43.4%，较2013年提高了7.7个百分点，约1亿农业转移人口已经落户城镇，2020年户籍人口城镇化率的目标已经完成，户籍人口与常住人口城镇化率的差距从2013年的18个百分点缩小到16个百分点左右。但是，进入“十三五”时期，大城市户籍政策改革力度不够，相关领域配套改革举措没有跟上，常住人口城镇化步伐较快，2019年末城镇化率提高到60.6%，提前1年完成了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的到2020年城镇化率达到60%的目标，但户籍人口城镇化率徘徊不前，两者差距未能进一步缩小（见图1）。

　　图1 城镇化水平与农民工数量增长：2010～2019年

　　农民工回流从“民工潮”开始以来就一直存在，但长期以来表现为短期行为或临时性返乡。农民工流动呈现“候鸟式”特征，大多数农民工不以定居城市为预期目标，农业农村承担着“就业蓄水池”功能，农民工通常在农忙或节假日时期临时返乡，当遭遇经济冲击面临失业风险时选择返乡从事农业生产，当经济恢复之后再次进城务工。2008年全球金融危机期间，沿海地区经济遭受冲击，全国将近2000万农民工返乡，这种返乡行为只是暂时现象，随着经济逐步复苏农民工再次进城。我国人口老龄化加深，农民工也呈现老龄化趋势，2019年全国农民工平均年龄达到43岁，大龄农民工逐渐难以适应城市经济和产业结构转型要求，就业难度加大，社会保障缺失，他们更倾向于永久返乡，未来不打算再次外出。

　　农民工回流本质上是劳动力从高效率部门向低效率部门逆向转移，是一种中国特有的“逆库兹涅茨化”现象。“库兹涅茨化”是指资源从生产率较低的部门向生产率更高的部门转移，从而经济整体的资源配置效率得以提高，农村劳动力从生产率较低的传统农业部门向生产率较高的现代经济部门流动，就是一个典型的“库兹涅茨化”现象。改革开放以来，中国产业结构的调整基本上是按照生产率提高的规律进行，产业间资源效率重新配置构成全要素生产率增长的重要部分，1978～2013年，劳动生产率从劳均0.04万元提高到劳均2.92万元，主要原因是大量成本低廉的农村剩余劳动力向城镇转移，劳动力从传统农业部门向现代部门转移，实现了经济快速增长和城乡居民收入提高，这一过程可以理解为“库兹涅茨”过程。如果产业结构和演化顺序导致资源从生产率较高的部门逆向转移到生产率较低的部门，从而使得整体经济的全要素生产率降低，那么就可以将其视为“逆库兹涅茨化”。农民工回流直接表现为劳动力从城镇部门转移到农村部门，从工业、服务业等非农业部门转移到农业部门，这与“库兹涅茨化”进程相悖，虽然农民工返乡后他们仍然处于就业状态，但从非农产业回归到务农状态，从沿海地区的城市经济回到中西部地区的农村经济就业，导致生产率与资源配置效率的降低。这种典型的“逆库兹涅茨化”现象将加剧劳动力供给短缺，降低资源配置效率，不利于中国城镇化高质量发展，对经济可持续发展产生深远影响。分析新时期农民工回流现象对于理解中国新型城镇化发展道路具有重要意义，应该将其作为中国特色新型城镇化道路中的一个新现象和新议题。

　　农民工回流的典型特征

　　原国家卫生与健康委员会于2015年开展了流动人口卫生计生服务监测调查，该专项调查选择流动人口输出大省安徽、四川、河南、湖南、江西、贵州六省为调查区域，调查对象为典型村或村民小组的所有家庭户，对户内符合条件的返乡流动人口进行普查。按照分层随机抽样原则，在每个省内选取流出人口规模排名前12位的县，按照GDP排序后分为三组，结合所处地形情况等多项指标，每组选择一个县作为监测县。在每个县内根据距离县城远近程度选择3个村委会作为监测点进行调查。调查样本每省约为4000户，六省合计24000户，主要了解流出地人口流动迁移情况，流动人口公共卫生和计划生育服务管理情况，返乡流动人口健康、参保和就医情况。通过对家庭每个人的返乡情况进行分析，获得24322个有流动信息的农民工样本，其中回流农民工样本为1515个，据此分析农民工回流特征。

　　回流农民工被界定为有外出经验且已经回流到农村，未来6个月内不再外出的农民工，相应地，未回流农民工被界定为有外出经验，没有回流到农村，或者已经回流到农村，但未来6个月内还会外出的农民工。调查样本统计分析显示，农民工回流比例均值为6%，以当年全国农民工总量进行估算，全国回流农民工达到1500万人左右，这一规模对城市劳动力供给将产生一定影响。

　　回流农民工的群体特征明显。女性回流的比例大于男性，女性回流农民工占比为7.21%，高于男性农民工1.63个百分点（见表1）。相对于省内流动的农民工，跨省流动的农民工回流的比例更大，跨省流动农民工回流比例达到7.44%，大约是省内流动农民工回流比例的两倍。教育水平越高，农民工回流的比例越小，未上过学的农民工回流比例达到14%，而拥有本科学历的农民工回流比例只有0.4%（见图2）。随着年龄的增大，农民工回流比例明显提高，20～29岁农民工回流比例仅为4.7%，40～49岁农民工回流比例达到6.6%，50～59岁农民工回流比例提高到11.5%（见图3）。不同地区回流农民工比例存在差异，贵州省农民工回流比例达到27.17%，四川省农民工回流比例仅有4.23%。

　　农民工回流的牵引力：土地制度还是户籍制度

　　经典的“推拉理论”解释了城乡二元经济中的农村劳动力向城镇转移的机制，将影响人口迁移的因素分为“推力”和“拉力”两个方面，“推力”促使移民离开原来居住地，“拉力”吸引移民迁入新的居住地，人口迁移的动力由迁出地的“推力”与迁入地的“拉力”共同构成。按照这一理论逻辑，同样可以尝试解释农民工回流行为和“逆库兹涅茨化”现象。城乡制度的力量都可以体现为“推力”或“拉力”，其中，城市户籍制度对于农民工回流形成“推力”，而农村土地制度对于农民工回流则形成了“拉力”。

　　户籍制度名义上是人口登记管理制度，但本质上是一种公共服务和福利管理制度，户口背后依附着居民就业、教育、住房、医疗、社会保障、公共服务等方面的权益。户籍制度的制约越强，农民工落户城市越困难，与城镇居民相比，农民工不能均等地享受城市公共服务与社会福利，农民工在城市的生活成本增加，返回农村的意愿增强。另外，农村土地制度明确了“三权分立”原则，土地所有权归集体，农户拥有土地承包权和经营权，农民户口迁移到城镇往往意味着放弃土地承包权以及潜在的土地财富。农村土地制度保障农民工的土地财富，土地财富高，农民工会获得较高的相对收入，农村的“黏附力”增强，其对农民工回流产生“拉力”。在城市户籍制度“推力”与农村土地制度“拉力”共同作用下，农民工回流的驱动力或牵引力增强，“逆库兹涅茨化”现象成为城镇化发展新阶段的典型特征。

　　经验研究中，可以通过构建户籍价值来衡量城市部门户籍制度对农民工回流的“推力”，以土地价值来衡量农村部门土地制度对农民工回流的“拉力”。理论上，土地价值对农民工回流决策有显著的正向影响，拥有土地价值越高，农民工回流的概率越大，农村土地制度保障农民工拥有土地价值，农民工放弃土地而落户城市的机会成本提高，农村土地制度对农民工回流有显著的“拉力”作用。实证模型估计结果表明，户籍价值对农民工回流有显著的正向影响，城市户籍价值越高，农民工落户城市越受到“阻碍”，农民工没有城市户籍，不能享受或只能部分享受到城市公共服务与社会福利，户籍制度“推”动农民工回流，与张吉鹏等研究结论一致。

　　年龄对农民工回流有显著的正向影响，年龄越大，农民工越倾向于回流，随着年龄的增加，身体机能以及技能水平不符合现在岗位的需求，面临较大的失业压力，回流到农村可以获得家庭的照顾，相对生活压力与经济成本下降，农民工回流的概率会增加，一般在年轻时候选择外出打工，年老之后选择回家务农。女性农民工相对于男性农民工更加倾向于回流，农村家庭结构中，大部分是女性照顾家庭，男性出去打工挣钱，为了照顾家庭，女性回流的概率较大。受教育水平高的农民工回流的概率下降，其在城市能够获得较多的就业机会，人力资本回报率较高，留在城市的概率提高，人力资本较低的农民工会受到较大的就业与失业压力，选择回流的概率较大。16岁以下少儿抚养比越高的农民工回流的概率越大，农民工为了照顾子女而选择返乡。家庭中非农业收入越多，农民工回乡的概率下降，非农业收入越多，农业收入越少，土地财富的相对价值越低，农民工更倾向于留在城市。

　　城乡制度改革联动，破解“逆库兹涅茨化”现象

　　农业剩余劳动力从低生产率农业中退出，在城乡之间、地区之间、产业之间流动，进而进入高生产率的城市部门，构成了中国特色城市化的过程和内涵[5]。中国经济进入高质量发展阶段，人口老龄化持续加深，新时期农民工回流更趋向于永久回流，农民工从高效率城镇部门回流到低效率农村部门，这种“逆库兹涅茨化”现象将加剧城镇部门的劳动供给不足，不利于中国高质量城镇化发展和城乡融合发展。同时，农民工从非农业部门转移到农业部门，收入水平下降，进一步扩大城乡收入差距，与推进实现共同富裕的战略目标相悖。

　　农民工回流带来的“逆库兹涅茨化”现象，既有人口、经济结构转型的影响，又很大程度上受到城乡制度因素约束。人口老龄化加剧农民工就业难度，经济结构转型也给农民工带来就业冲击，人口与经济结构转型加速农民工回流的步伐，制度因素在其中扮演重要推动作用。在城市层面，户籍制度是影响最为深远的制度，落户门槛高、难度大对农民工回流形成“推力”，预期随着户籍制度改革全面深化，公共服务均等化加快推进，户籍制度的“推力”效应趋于减弱。在农村层面，土地制度是影响最为深刻的制度，土地要素市场尚不成熟，农民工不能通过市场交易充分兑现户籍地的土地权益，阻碍了他们迁移落户城镇的意愿，土地制度对农民工回流形成“拉力”，预期随着农村土地制度改革全面深化，农民土地财产更加充分自由地流转，土地制度的“拉力”效应将趋于减弱。

　　在当前户籍制度和土地制度尚未彻底改革情况下，人口老龄化持续加深，经济结构和产业结构加快调整，预期未来一段时期农民工回流规模将逐渐扩大，“逆库兹涅茨化”现象短期不会消失，并且不利于中国高质量城镇化进程，影响中国长期经济发展。破解“逆库兹涅茨化”现象，需要协调推动城乡制度改革，城镇层面要进一步深化户籍制度改革，逐步消除农民工的落户门槛，使农民工能够享受到城镇户籍福利与公共服务，农村层面需要推进土地制度的改革，使得农民摆脱土地的牵绊。农业政策需要与城镇化战略协调，农业补贴政策一定程度上提高了土地附加福利价值，增加了农民工进城落户的机会成本。“逆库兹涅茨化”现象要同步推进户籍制度与土地制度的改革，加快城乡融合发展，推动以人为核心的城镇化发展。

　　户籍政策仍然是制约城乡人力资源合理流动和有效配置的重要制度性约束。户籍制度改革的关键症结在于地方政府推动改革的成本与收益不匹配。在土地制度未能实现重大调整情况下，未来较长时期内户籍人口城镇化水平大幅提高的难度很大，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距将持续扩大。国民经济社会“十四五”规划已经不再设立“户籍人口城镇化率”预期目标，未来改革重点应该加强常住人口基本公共服务均等化，着力提高常住人口城镇化质量。

　　户籍制度改革全面实施既需要中央顶层设计的有力推动，也需要地方经济发展的内生动力。十八届三中全会以来，户籍制度改革进入全面实施阶段，改革力度不断加大。农业转移人口市民化是推进中国特色新型城镇化的关键，中央要求全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，全面实施居住证制度，完善大城市积分落户政策。目前，城区常住人口300万人以下的城市已经全面取消落户限制，300万～500万人的大城市要求全面放宽落户条件、全面取消重点群体落户限制，500万人以上的超大特大城市要求调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。党的十九大提出，从促进区域协调发展的国家战略层面推动新型城镇化战略，以城市群为主体构建大中小城市与小城镇协调发展的城镇格局，落实“三挂钩”激励机制，建立农业转移人口市民化成本分担机制。地方政府转变观念、创新社会治理，一些城市加快取消和放宽落户限制，期望在“人口争夺战”中抢占先机。中央顶层设计与地方内在激励相协调是户籍制度改革深入推进的关键。

　　户籍政策主要制约超大、特大城市的户籍城镇化率步伐，土地制度主要牵制中小城市和小城镇的户籍城镇化步伐。目前户籍人口城镇化率提高主要来自县改市、乡改镇、村改居等行政区划调整，农民工进城落户的贡献较小，户籍人口城镇化的质量不高。四川省实地调研显示，“十三五”以来全省“农转非”每年120万～150万人，以拆迁或易地搬迁为主，其中只有14万～18万人主动迁移到城镇购房居住，农民转移城镇落户的意愿不高。四川省绵阳市落户已经实现“零门槛”，但即便如此，2019年户籍人口城镇化率只有35.8%，2014年户籍城镇化率约为30%，而常住人口城镇化率已经接近54%。户籍人口城镇化率目标任务主要通过调整城郊农业户口性质完成，这一举措导致城镇化质量不高，同时也带来一些新问题，一些地方出现“农转非”后继续从事农业生产、享受农业补贴、城乡区域代码没有同步调整等现象。

　　户籍制度改革的关键症结在于地方政府推动改革的成本与收益不匹配。改革推进中出现“政策给户口、没人愿意要”“有人想落户、政策不允许”现象，中小城市和小城镇缺乏落户吸引力，大城市的落户门槛偏高，个别超大城市的户籍改革阶段性让位于产业和人口疏解任务。按照城市流动人口规模和本地城镇户口背后附带的教育、医疗、社会保障等福利价值估算，目前户籍改革成本排在前10位的城市累计成本就占到全国总成本的3/4，这意味着改革成本主要由地方政府负担，少数超大、特大城市成为改革最后的“梗塞”。

　　户籍制度改革推进中的主要矛盾不在于部门之间、而在于中央与地方之间关系，归根于中央与地方的财权与事权不匹配问题。户籍制度改革作为一项复杂的系统工程，涉及土地、就业、教育、医疗卫生和社会保障等多个领域，改革自始至终由多个部门共同推进，相关制度碎片化逐渐转向城乡一体化，部门协调问题不再是主要矛盾。关键矛盾在于中央与地方权责关系，地方政府顾虑改革带来的公共财政投入和社会成本主要由自身承担，现行制度下中央转移支付并不足以弥补地方新增成本，消除这一症结的关键在于加快中央与地方财权事权改革，合理分摊成本，强化激励机制。户籍制度改革进入攻坚阶段，要强化顶层设计、全国整体推进，解决中央和地方“激励不相容”问题，有效解决户籍改革力度不断加大、户籍人口城镇化率却停滞不前的矛盾。

　　“十四五”时期改革目标为努力实现户籍人口城镇化率更快提高，大幅缩小与常住人口城镇化率差距。户籍制度改革基本思路是：超大、特大城市要进一步放宽落户限制，持续增加落户数量，取消积分落户年度指标配额，转向“准入申请制”；以省会城市为主的大城市作为吸收新增农业转移人口的主要渠道，全面放开落户限制；中小城市加快特色小镇、小城镇建设，提高公共服务水平，增强落户吸引力。

　　户籍制度仅仅解决“户口供给”问题，并不能缓解“户口需求”矛盾，完全依靠户籍制度改革并不能从根本上解决户籍城镇化率滞后于常住人口城镇化率问题。“户口需求”需要从农村土地制度改革和城镇公共服务水平等相关领域配套改革方面共同推进。尤其在土地制度尚未进行较大调整的情况下，未来较长时期内户籍人口城镇化水平大幅提高的难度很大，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距将持续扩大，“户籍人口城镇化”目标造成各级政府相关工作较大被动局面。

　　加强户籍制度与其他相关制度之间的协调推进。土地是农业转移人口市民化的最大牵绊，继续推进土地制度改革，应允许更大范围、更低交易成本地实现土地流转。加快城乡一体化的劳动力市场体系和社会保障制度建设，鼓励农民工和流动人口在常住地以灵活就业人员身份参加城镇职工社会保险，城乡居民社会保险向非本地户籍的常住人口开放，扩大流动人口在常住地享受廉租房、公租房等覆盖范围，社会救助制度逐渐取消户籍限制，面向常住人口一视同仁，消除流动人口的城市贫困问题。加强相关机构配合联动，建立全国联网的居住证制度，实现人口与户籍、保险账户可同步自由转移。同时，完善农业转移人口市民化的成本分摊机制。基础性公共服务如义务教育、中等职业教育等经费完全由中央财政负担，就业服务、医疗卫生、养老保障、住房保障等统筹层次逐步提高，加大中央财政转移支付力度。对于基础设施、法律援助、文体娱乐等准公共服务项目，中央财政给予支持，鼓励各级政府和社会力量共同推进。

　　本文摘自《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.22》——《2020~2021年中国农民工回流与城乡融合发展》作者：程杰 朱钰凤。有删选。

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