耕地是粮食生产的最基本要素

　　近年来，耕地“非粮化”对粮食生产造成了直接影响。导致耕地“非粮化”的原因是多方面的，主要是政府决策主体、耕地承包主体、新型经营主体以及工商资本主体等的行为。

　　适度合理的耕地“非粮化”可以提供粮食之外的农产品，满足人民日益增长的多元化消费需求。但过度的“非粮化”会对粮食安全产生严重影响，特别是粮食主产区的“非粮化”。

　　近期出版的《中国农村经济形势分析与预测（2021～2022）》指出，应严格耕地用途管控，加强部门之间的协同，完善耕地保护补偿制度等，切实防止耕地“非粮化”。

　　导致耕地“非粮化”的原因

　　事实上，除了耕地用于非农建设之外，导致耕地“非粮化”最根本的原因是经济效益问题，当前粮食价格低，而农资及劳动力价格较高，粮食生产成本提高，影响了农民种粮积极性。本部分从主体行为视角，剖析导致耕地“非粮化”的原因。

　　一、政府决策主体行为导致耕地“非粮化”

　　新发展阶段，基于区域社会经济全面发展的战略需求，基层政府决策主体所谋划的发展重点、发展模式等，可能会导致区域耕地“非粮化”。

1. 源于对国家相关政策的片面理解

　　乡村产业振兴是乡村振兴的首要任务。在推动乡村产业振兴进程中，设施农业、乡村旅游业成为各地青睐的重点产业。特别是在国家相关政策扶持下，基层政府热衷于引进企业，推动设施农业的发展，在用于粮食生产的良田之上建设大棚，发展果蔬生产。无可否认，与粮食生产相比，设施农业可以实现较高的经济效益，但也由此导致耕地“非粮化”，影响区域自身粮食生产及供应能力。国家发展和改革委员会提出全域旅游发展理念之后，全国范围内乡村旅游呈现“井喷式”的发展态势，数量增长之快令人惊叹！相关数据表明，2016年休闲农业与乡村旅游接待人数为21亿人次，2017年为28亿人次，到2018年则达到30亿人次，2019年为30.9亿人次。事实上，基层政府在推动乡村旅游发展时，对乡村旅游发展内容、发展方式、发展的可行性等并没有进行系统的考虑、科学的判断，即前期准备明显不足。很多地方没有编制科学规划，更没有可行性分析报告，一些地方往往采用良田之上建采摘园的发展模式，一方面导致乡村旅游的高度同质化，另一方面导致耕地的“非粮化”。

2. 基于对农业专业化经营模式的选择

　　发展特色农业是提升区域农产品市场竞争力的有效路径，对推动乡村产业振兴、增加农民收入、推动农业经济发展都具有重要意义。一般而言，区域特色农业的形成与发展，一定是基于资源、市场、技术等方面的区域比较优势，提升了农业生产的规模化、专业化水平，逐步形成具有区域特色的农业主导产品和支柱产品，进而形成农业专业化格局。发展非粮食生产的特色农业，走农业专业化之路，可以实现区域资源的高效利用，提升区域农业竞争力，但导致区域耕地“非粮化”，影响区域粮食生产能力。例如，山东省寿光市作为中国蔬菜之乡，20世纪90年代形成了专业化蔬菜生产基地，极大地丰富了中国居民的菜篮子，引领了中国农业现代化进程。全国范围内还存在无数其他类型的种植基地，确实对乡村产业发展、农民增收特别是实现脱贫攻坚目标任务发挥了很大作用，但从粮食生产视角来看，这些基地都是农业专业化生产引发耕地“非粮化”的典型。

3. 出于对政绩平台打造的目标决策

　　改革开放以来，特别是党的十八大以来，生态文明建设全面推动，生态保护、生态建设、生态恢复成为时代主题。在此背景下，一些地方出于打造政绩平台的考虑，违规占用耕地绿化造林、超标准建设绿色通道、违规占用耕地挖湖造景、占用永久基本农田扩大自然保护地，这种过度生态化导致耕地“非粮化”。同时，为快速推进城镇化，一些地方肆意扩大村庄拆迁范围，迫使农民进城上楼，建设集中住宅区、道路等基础设施导致耕地极端“非粮化”。

　　二、耕地承包主体行为导致耕地“非粮化”

　　耕地承包主体，也可以认为是一般的农户，可能会因种植经济作物的传统、农田水利条件改善，或者农业企业的带动，出于增加经营收入的考虑，将会自主调整种植结构，由此导致耕地“非粮化”。

1. 源于增加家庭经营收入的结构调整

　　一些区域农村具有种植蔬菜、瓜果等经济作物的传统，农村改革开放之后，就以家庭为单位开展大面积的种植并一直保持；一些地方政府在推动农业产业化进程中，引进非粮食生产的农业龙头企业，采取“公司+农户”方式，引导农民主动调整种植结构，为龙头企业提供原料。种植结构调整极大地增加了农户家庭经营收入，也由此导致耕地“非粮化”。

2. 源于农田灌溉条件改善的结构调整

　　基于粮食安全的战略考虑，国家实施了一系列政策性措施，如小型农田水利重点县建设、高标准农田建设等，以改善农田生产条件，提高耕地生产能力。特别是，这些措施极大地改善了农田灌溉条件，为农民主动选择结构调整提供了可能，原来用于种植粮食作物的耕地，不再种植收益低的粮食，而调整为种植瓜果、蔬菜等收益高的经济作物。这种源于种植结构调整的耕地“非粮化”若发生在粮食主产省或者粮食生产重点县，就有可能会对粮食生产造成很大的影响。

3. 源于承包主体家庭因素的耕地撂荒

　　自古至今，农民都高度重视农地的社会保障功能，宁愿撂荒也不愿实行流转。对一些农村家庭而言，由于家庭成员年龄或者健康因素导致劳动能力丧失，或者家庭劳动力外出务工，从而使得耕地承包主体家庭劳作能力不足，无法实施耕地的经营，导致耕地的撂荒，形成耕地“非粮化”。特别是在山区丘陵地区，耕地离村庄较远也是导致耕地撂荒及“非粮化”的一个重要因素。

　　三、新型经营主体行为导致耕地“非粮化”

　　实现农业现代化，规模化经营是有效途径之一，由此催生了种植大户、农场主、农民经济合作组织等新型经营主体，出于对经济效益的追求，它们的行为往往会导致耕地“非粮化”。

1. 源于追逐种植收益的目标定位

　　国家鼓励承包耕地的流转，以推动农业现代化。传统种植大户通过耕地流转获得更多的耕地，以从事农业生产活动，其目的是通过农业生产实现较好的经济效益，种植粮食显然无法实现其预期的经济收益目标。为此，将种植作物调整为可以实现较高收益的瓜果、蔬菜等经济作物。新发展阶段，结构调整导致的耕地“非粮化”将会在更大范围内蔓延。

2. 基于土地流转租金上涨的现实

　　当前，由于土地流转市场不健全，没有一个科学有效的标准，国家征地补偿标准为农户提供了一个流转耕地的心理参考价位。同时，为了引导农业实现适度规模化经营，许多地方出台了强有力的财政支持政策。一旦对农业经营主体进行补贴，随之就转化为更高的地租，即使财政补贴停止，土地流转租金却不会同步下降。此外，粮食价格较低、农资产品价格持续上涨等因素，在一定程度上加重了农业经营主体的负担，经营者不得不放弃粮食生产而种植收益较高的经济作物，导致耕地“非粮化”。

　　四、工商资本主体行为导致耕地“非粮化”

　　党的十九大报告提出乡村振兴战略以来，工商资本下乡参与乡村振兴引起了全社会的广泛关注，对其作用也存在不同的看法。与其他新型经营主体一样，工商资本主体追求经济效益的初衷，也导致耕地“非粮化”。

1. 工商资本的本质是实现利润

　　国家鼓励土地流转，鼓励适度规模经营，鼓励工商资本下乡承包土地、参与乡村产业振兴。工商资本下乡的根本目的是实现利润，粮食种植成本高、收益低的现实倒逼工商资本进入农村之后，选择种植收益较高的药材、特色水果等经济作物，甚至种植苗木、花草，或者发展乡村旅游产业。工商资本流转的土地多是用于粮食生产的良田，而基于经济效益选择的种植作物导致耕地“非粮化”。

2. 工商资本对农村要素的虹吸

　　从实践来看，工商资本下乡参与乡村产业振兴，为了实现规模化经营，抬升了土地流转租金，传统种植大户难以与工商资本相抗衡，一方面导致农民将土地流向工商资本，成为工商资本的雇员；另一方面依据工商资本的市场要求，种植经济效益更高的经济作物，为工商资本提供原料，成为工商资本的原料供应者，由此导致越发严重的耕地“非粮化”。

　　防止耕地“非粮化”的对策建议

　　加强耕地保护，保障国家粮食安全任何时候都不能放松。2022年中央一号文件提出，落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。各级政府在实施乡村振兴战略中，应牢固树立粮食安全的底线思维。新发展阶段，城乡居民膳食结构在逐渐发生变化，食物结构呈现多样化、个性化等特征，需要适宜的结构调整，以满足人民日益增长的美好生活需要。但基于经济因素考虑所导致的耕地“非粮化”，在一定程度上会对粮食安全造成影响。防止耕地“非粮化”是一个系统工程，需要不同部门之间的协同推进，并以有效的制度作保障，更好地实现耕地保护，确保国家粮食安全。

　　一、严格耕地用途的管控

　　按照中央农村工作会议的决策部署，应采取耕地保护建设的硬措施，严格耕地保护的主体责任，加强耕地用途管制，实现耕地的可持续利用，以确保国家粮食安全。

1. 严禁耕地用于非农建设的“非粮化”

　　耕地用于非农建设的“非粮化”，导致耕地农业生产性功能的彻底转变，必须严格禁止。针对上述导致耕地“非粮化”的行为，应采取有效措施。对基层决策主体而言，应承担起保护耕地的主体责任，站在保障国家粮食安全的战略高度，严格禁止区域内耕地用于非农建设的“非粮化”，特别是严控工业化、城镇化、生态化进程对良田的占用，从数量与质量两个方面实现耕地的“占补平衡”，为保障国家粮食安全提供资源基础。

2. 加强耕地“非粮化”生产的监管

　　在推动乡村产业振兴中，基于农业增收、农民致富的考虑，从农业生产决策主体到经营主体，都将增加农业生产的经济效益作为首要目标，实施农业种植结构的调整。当然，应实事求是、因地制宜地分析种植结构导致耕地“非粮化”的合理性，以满足人民群众对农产品多元化的需求。为此，基层政府及职能部门应承担起相应的监管责任，对结构调整导致的耕地“非粮化”进行有效监管，特别是对种植结构调整对耕地土壤的理化特性影响的监管和预警，确保对良田耕作层的保护。

3. 加大对耕地“良田粮用”的监管

　　根据习近平总书记的重要指示精神，确保“良田粮用”。应严格落实耕地利用优先序，建立耕地“良田粮用”的监管机制，确保主产区、主销区、产销平衡区都要保粮食播种面积、保粮食产量，特别是13个粮食主产省，以及粮食生产重点县，必须确保“良田粮用”，始终坚持耕地的粮食生产主体功能不动摇、不改变，从而为国家粮食安全提供稳定的保障。将良田他用的耕地“非粮化”问题作为中央生态环境保护督察的重要内容，实行常态化督察；必要时开展专项督察，对良田他用的耕地“非粮化”问题的决策主体、经营主体及监管主体等进行追责及处罚。

　　二、加强部门之间的协同

　　实践中，要解决决策主体行为导致的耕地“非粮化”，需要建立部门之间的协同工作机制，并采取协调一致的行为。

1. 建立相互协调的工作机制

　　当前，耕地保护与利用涉及自然资源部、农业农村部以及国家林业和草原局等部门，需要建立具有实质性意义的协调工作机制，定期召开部长联席工作会议，围绕耕地保护制定有效政策制度，共同解决耕地“非粮化”问题。需要指出的是，在耕地保护方面，各部委之间不能仅仅作为相互征求意见的对象，彼此应该是一个利益共同体。

2. 建立相互协调的行为机制

　　在建立协调工作机制的基础上，可以有效地采取协同行为。例如，自然资源部、国家林业和草原局应共同讨论制定年度造林任务及空间分布，依据宜林地的空间分布下达造林任务，而不应采取行政命令的方式层层下达造林任务，从而避免占用良田实施绿化。同时，建议自然资源部、农业农村部共同确定永久基本农田的保护空间，不仅要看到图斑上的，更要看到实实在在的地块，解决耕地保护中存在的“有图斑，无地块”问题。

　　三、完善耕地保护补偿制度

　　耕地保护补偿制度是运用经济手段、制度手段促进耕地保护的有效措施，可以调动粮食主产区抓粮食生产的积极性，保障新型经营主体、农户种粮的合理收益，以激励它们保护耕地的主动性和积极性，坚守耕地生态红线，筑牢粮食安全基础。

1. 国家层面的纵向生态补偿机制

　　中国粮食主产区为保障国家粮食安全作出了巨大贡献，特别是通过加强耕地保护，提升耕地质量，实现了粮食数量与质量安全。与此同时，粮食主产区也失去了一些发展的机会。为此，国家层面应通过增加财政转移支付，加大对粮食主产区耕地保护的补偿力度。补偿标准的确定，应坚持一个基本原则，就是粮食主产区经济发展水平不低于全国平均水平。依据国家相关政策、国内外粮食供需状况、耕地保护成本等诸多因素，设定出几个不同的情景，科学匡算不同情景下补偿的标准，作为在未来不同时期实施生态补偿的依据。具体思路：按照全国县域人均GDP数据，计算出粮食主产区在平均水平下，应实现的GDP，然后核算出单位耕地GDP，从中再将从事粮食生产的单位耕地面积收益去掉，其差值作为单位耕地面积生态补偿的标准。然后在“谁保护、谁受益”的原则下，将补偿资金分配给承担耕地保护任务的农业经营主体，更好地调动它们保护耕地、从事粮食生产的积极性。

2. 省际层面的横向生态补偿机制

　　基于耕地保护的省际横向生态补偿，主要目的是解决区域耕地保护与经济发展不协调、保护主体与受益主体利益不对称等问题，调节不具有行政隶属关系的地区与地区之间的生态环境相关利益关系。相对于东部发达地区而言，粮食主产区不但承担着国家粮食安全的战略任务，而且还承担着粮食主销区的供粮任务。目前，国家层面上并没有统一的指导文件和统一的技术规范，地区之间进行横向生态补偿缺乏科学依据，特别是针对补偿标准、补偿方式、资金管理、效果评估等方面，双方之间难以达成共识。为此，国家应尽快出台一个指导性意见，粮食主产区、主销区的不同省区开展横向生态补偿，依据调拨的粮食数量，以及主产区为粮食生产实施耕地保护的成本等，参考上述核算思路，依据粮食主产区、主销区的相应数据，对横向生态补偿的标准进行核算。

　　本文节选自《中国农村经济形势分析与预测（2021～2022）》中文章《中国耕地“非粮化”：趋势、原因及对策》

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　　中国农村经济形势分析与预测（2021～2022）

　　魏后凯 黄秉信 主编

　　出版日期：2022年04月

　　本书总报告重点分析了2021年中国农业农村经济的运行特点、市场状况和重要进展，对2022年农业农村的发展趋势和主要指标进行了预测，并提出了对策建议；专题篇着重对2021年农业农村经济重要领域的变化和2022年走势进行深入评价分析，其内容涵盖了农村居民收入与消费状况、农业生产与价格运行状况、种植业与林牧渔业经济形势以及农业对外开放形势等；热点篇着重对种业发展、种粮农民合理收益保障、耕地“非粮化”、食物损失与浪费治理、大豆和油料增产潜力、高标准农田建设、智能农机装备应用等重大和热点问题进行深入探讨