2021年12月30日，中国社会科学院人口与劳动经济研究所及社会科学文献出版社共同发布了《人口与劳动绿皮书:中国人口与劳动问题报告No.22》。

　　推进城镇化是实现现代化的必由之路，对于构建新发展格局、建设生态文明和促进共同富裕都具有重要意义。党的十八大以来，城镇化建设取得积极成效，在推进农业转移人口市民化、优化城镇化空间格局、提升城市可持续发展能力和促进城乡融合发展上取得实质性进展。但也应看到城镇化领域的一些问题还没有根本解决，例如部分城市落户门槛较高、城乡公共服务差距较大、城镇节点人口变动两极分化等，这些问题制约了城镇化的高质量发展。当前，我国已经进入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，在迈向现代化的过程中，如何将新型城镇化推向深入，提升城镇化发展质量，是一个需要研究的重大问题。党的十九届五中全会建议提出推进以人为核心的新型城镇化，其中“人”在数量上就体现为人口，以人为核心就要将人口作为基本参照对象。本书以人的城镇化为主线，通过国际比较和历史回顾，对中国城镇化进程进行了定位，总结分析了城镇化的经验和问题，多角度预测了城镇化的趋势，在此基础上探讨了推进城镇化高质量发展的重要领域、总体思路和改革重点。具体内容包括以下几个方面。

　　一是预测分析了城镇化的未来趋势。预测结果显示，中国将在“十四五”期间出现城镇化由高速推进向逐步放缓的“拐点”，“十四五”期间直至2035年，城镇化推进速度将不断放缓；2035年后进入一个相对稳定发展阶段，城镇化率的峰值大概率会出现在75%~80%。尽管城镇化推进速度会放缓，但到2035年还将有约1.6亿农村人口转移到城镇，这些人口将会对城镇人口分布格局产生显著影响，需要谋划好产业、基础设施和公共服务的布局与供给。

　　二是考察了人口流动的新形势、新问题，提出了应对策略。从整体城乡人口流动看，近年来农民工永久返乡现象逐步凸显，可能会对城乡发展带来一些挑战。农民工回流是中国经济发展阶段转变和城乡制度约束共同作用的结果，通过户籍制度和土地制度协同改革，能够有效降低农民工回流比例，稳定城镇劳动力供给。城市中的流动人口特征也出现新的变化，“城-乡”人口流动仍占主导，但比重呈下降趋势，“城-城”人口流动比重逐步上升；“城-乡”流动人口留居意愿显著小于“城-城”流动人口。为促进城乡人口均衡流动，应逐步完善就业优先的政策体系，畅通城乡要素流动通道，加快建立覆盖流动人口的统一的城乡社会保障体系。

　　三是研究了公共服务与新型城镇化的关系。随着城市建设和居民收入水平的提高，流动人口越来越看重城市的公共服务水平，教育、医疗和住房等对于吸引和留住流动人口具有越来越重要的作用。为促进城市发展成果共享，应构建以人为核心的新型城镇化质量评价指标体系，将常住人口特别是流动人口实际享受到的城市公共服务作为评价城镇化质量的重要标准，以“城市公共服务覆盖率”作为现有城镇化评价的关键核心指标。

　　四是探讨了城镇化空间格局变动和优化方向。分区域看，城镇化水平存在明显梯度差异，呈现自东向西逐步降低态势；分城市规模看，城市人口扩张呈现明显的规模正相关特征，即人口规模越大的城市扩张越快，规模越小的城市扩张越缓慢。就大城市而言，虽然其人口规模扩张较快，但其辐射带动作用还有待提升，同时一些超大特大城市的“城市病”问题也比较突出，需要在都市圈和城市群范围内统一规划加以解决。

　　“十四五”时期我国城镇化将进入减速阶段，2022年前后或将出现放缓“拐点”

　　绿皮书指出，城镇化本质是人口的城乡分布的变化，而这主要取决于城镇和乡村人口自身的发展变化，其中主要包括人口自然增长与人口城乡流动。从这个角度看，人口自身发展是城镇化变动的约束条件，决定了城镇化可能达到水平的现实可能性。

　　1. 预测方法

　　利用人口自身发展预测城镇化率通常的方法是队列要素模型。队列要素预测模型的基本原理是：基于现有人口性别和年龄结构，假定出生、死亡和迁移模式，逐年递推未来的人口规模与结构。该模型是人口预测中最为重要的方法之一，可进行多区域人口预测，如果假定城镇和乡村为两个区域，就可预测城镇和乡村的常住人口数量，进而计算出城镇化率。城镇和乡村人口变动并非独立，而是受到城乡间人口流动的影响，因此城乡人口预测准确性还取决于对流动人口的设定是否科学。绿皮书以2015年1%人口抽样调查的分城乡分年龄常住人口数据为基础，预测2020~2035年城镇化率变化趋势。

　　2. 预测参数设定

　　生育率参数设定。以历次人口普查和小普查计算的总和生育率为基础，模拟2010~2015年城乡常住人口数据，将模拟值与真实值进行比对反过来对参数不断进行调试，最后推算得到2010~2015年城镇常住人口的总和生育率为1.2～1.4，农村常住人口的总和生育率略高，为1.8～2。我们设定2020~2035年城镇人口变化的高、中、低三个方案，总和生育率分别为1.5、1.2、1，农村人口变化只有一个方案，总和生育率为1.85。

　　出生性别比、死亡和预期寿命参数设定。假定到2035年，全国男性和女性的预期寿命分别为79岁和83岁，初始年份到预测年份间的预期寿命采用线性插值法得到。假定农村出生婴儿男女性别比为118∶100，城镇出生婴儿性别比为104∶100。

　　分城乡人口迁移率参数设定。城乡人口迁移率根据中国社会科学院人口与劳动经济研究所和南京农业大学对全国7个人口流出大省的微观调查数据计算，并通过模拟2010~2015年城乡常住人口数据进行了调整。

　　3. 预测结果

　　根据绿皮书预测，中国将在“十四五”期间出现城镇化由快速推进向逐步放缓的“拐点”，“十四五”期间直至2035年，城镇化推进速度将不断放缓。其中，2020年、2025年、2030年和2035年的城镇化率分别为63.89%（预测值为64.01%）、67.99%、72.13%和75.27%（见图26），在“十四五”期间，城镇化率平均每年提高1.03个百分点，这比“十三五”期间1.35个百分点的年均提高幅度有了较大幅度的下降；这一趋势还将持续，预计“十五五”时期每年提高幅度降至0.83个百分点，“十六五”时期降至0.63个百分点（见表8）。

　　城镇人口增长规模能够更为直接地反映城镇化推进动力的变化，根据现有统计数据和绿皮书的预测结果，1978年以来城镇常住人口年均增量可以很清晰地分为三个阶段，1995年以前，城镇常住人口年均增量在1000万人左右，这一时期是城镇化快速发展阶段；1995年后，城镇常住人口年均增量跃升至2000万人以上，此后20多年时间一直维持在年增量2000万人以上的水平，这一阶段是城镇化高速推进阶段；2020年以后，城镇常住人口年均增量将逐步下降，从“十四五”期间的1718万人降至“十五五”时期的1174万人，再降至“十六五”时期的731万人，从“十四五”时期开始，城镇化将进入减速阶段，特别是2022年前后将可能出现中国城镇化由高速推进向逐步放缓转变的“拐点”（见图27）。

　　“十四五”是我国城镇化建设提质增效的关键时期，城市发展将实现从功能服务需求向质量需求的转变

　　绿皮书指出，“十四五”是我国城镇化建设提质增效的关键时期，城市发展将实现从功能服务需求向质量需求的转变。

　　2025年之后，农村常住人口降幅将超过城镇人口增量，全国人口总量出现负增长。国家统计局数据显示，“十三五”时期，我国城镇人口增量出现转折。2016年城镇人口较2015年增加2622万人，而到了2020年，城镇人口增量仅为1773万人。“十四五”时期，城镇人口增量预计将从2020年的1773万人下降到2025年的125013万人2025年城镇人口增量预测值系三种人口仿真模拟方案的平均值。。2030年及以后，城镇人口年增量的均值将不足1000万人。中、低方案下，农村人口减少的规模自2025年以后将明显超过城镇化人口增量。这意味着“十五五”时期我国人口总量进入负增长是近在咫尺。即使在高方案下提高城市生育率和农村转移规模，全国人口总量缩减出现延迟，但是在2030年之后，我国人口总量依然会出现负增长。

　　城镇人口增量来自农村转移人口增量、城镇新生儿增量以及城镇死亡人口的减少。为更好地测度农村转移人口规模减小对城镇化进程的影响，我们使用农村转移人口增量对城镇常住人口增量的贡献率这一指标进行估算。结果表明，农村转移人口增量对城镇常住人口增量的贡献率将下降到一个相对平稳的水平（见图2）。“十四五”时期，农村转移人口增量对城镇常住人口增量贡献率的均值为31%~38%（去除2021年极值数据），而该贡献率的均值在“十三五”时期为80%，可见城镇化率提高的动力已经出现转变。“十四五”是推进新型城镇化的重要时期，在处理好存量农民工市民化所需的基本公共服务和社会保障的同时，还需扩大城市功能服务范围，毕竟人们对城市发展质量的要求会随着收入水平的提高而提升。

　　我国人口流动进入饱和分化期

　　绿皮书指出，我国人口流动进入饱和分化期。

　　我国流动人口依照增长历程和增速变化，大约可以分为流动开始期、流动加速期、流动转折期、流动饱和期。1978~1990年是人口流动开始期。1984年，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》（国发〔1984〕141号）发布，被认为是政策松动释放农业剩余劳动力转入非农部门的标志，由此带来了流动人口的快速增长。1987年全国1%人口抽样调查显示，流动人口规模猛增到1810万人。这一阶段，流动人口利用农闲季节外出务工，以短距离流动为主，大多数流动人口单身外出，农忙季节依然回家，没有脱离农业家庭生活。1990~2000年是人口流动加速期。2000年的流动人口规模超过1亿人，比1990年增长了4倍多，年均增长率高达17%。随着流动范围扩大，流动人口基本脱离农业生产，不少家庭中夫妻双方共同外出务工经商，大多数人把子女留给家里的祖父母或其他亲属照顾，这是流动人口的资本积累阶段，流动人口迁移网络逐渐形成。2000~2010年是人口流动转折期。2000年后，流动人口规模的增长开始减速，但绝对增量依旧较大，流动人口在外地站稳脚跟后，并且在经济条件许可的情况下，流动人口家庭决定安排子女随迁，在流入地生活、就学。大约从2003年开始，沿海地区出现了“民工荒”现象，由局部性、行业性的“招工难”现象，逐渐发展成为全局性、多行业的“用工荒”。流动劳动力的供给速度下降打破了劳动力市场的平衡。

　　从2010年至今是人口流动饱和期。流动人口增速不断下降，但由于总量庞大，每年新增流动人口仍然达到800万人，2020年达到了前所未有的规模。从宏观方面来说，人口老龄化和少子化并存，使得劳动力供给下降，新增劳动力减少，经济周期进入“新常态”，产业结构升级使得劳动力市场供需结构发生变化，流动人口就业提升和收入增长出现分化，流动人口家庭在流入地的社会融合始终面临较大体制机制障碍。从微观方面来说，流动人口群体本身是严重分化的群体，既有亿万资产的企业家，也有收入仅略高于法定最低收入标准的工人。一方面，部分流动人口完成物质资本（如住房、职业发展、稳定收入来源等）的积累和非物质资本（如思想观念、人际关系网等）的积累，稳定居留下来，甚至通过积分落户、人才引进等方式转变为户籍人口；另一方面，人口和经济环境发生变动，产业结构调整和流动人口老龄化使得一些流动劳动力失业风险加大，收入增长预期下降，产生回流或返乡的念头，中西部地区社会经济的快速发展推动了流动人口的回流潮，省内流动人口比例的上升就是流动人口回流潮的体现。

　　精彩目录

　　Ⅰ总报告

　　1. 中国迈向现代化的城镇化趋势分析与预测

　　一、 在新发展阶段推进城镇化的重大意义

　　二、 城镇化进程的国际比较与分析

　　三、 中国城镇化的历程分析

　　四、 城镇化的中国经验

　　五、 2035年中国城镇化预测

　　六推进新型城镇化的建议

　　Ⅱ趋势预测篇

　　2. 人口发展与城镇化水平预测

　　——“十三五”回顾暨2035年远景展望

　　3. 城乡融合发展目标下的城镇化水平预测

　　Ⅲ人口流动篇

　　4. 基于“七普”数据探讨中国人口流动的趋势

　　5. 农民工回流与城乡融合发展

　　6. 中国超大城市、特大城市流动人口的劳动力特征

　　Ⅳ公共服务篇

　　7. 以人为核心的新型城镇化质量评价指标体系研究

　　8. 城市公共服务与流动人口融入

　　Ⅴ空间格局篇

　　9. 中国城镇化空间格局演变趋势及优化方向

　　10. 对城市人口疏解政策的国际经验反思

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