《巴黎协定》是2015年12月12日在巴黎气候变化大会上通过、2016年4月22日在纽约签署的气候变化协定，该协定为2020年后全球应对气候变化行动做出的安排。巴黎协定在减排的长期目标上重申2℃的全球温升控制目标，同时提出要努力实现1.5℃的目标，并且提出在21世纪下半叶实现温室气体人为排放与清除之间的平衡。多个国家和地区先后公布了实现净零排放的目标。目前已有超过100多个国家和地区提出了“零碳”或“碳中和”的气候目标。中国高度重视气候问题，并积极参与全球气候环境治理。习近平总书记在主持召开中央财经委员会第九次会议上强调实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。在国际和国内气候治理不断推进的大背景下，我国中小城市实现脱碳发展面临诸多挑战。

　　我国中小城市建设与发展的特点

　　一、中小城市的规模划分

　　中国有建制市655个，其中地级以上287个，县级建制市368个。我国中小城市数目已达2634个，56%的地级以上城市为中小城市。依据2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号）以城区常住人口为统计口径，中国的城市一般可以划分为五类七档。“五类”分别为小城市、中等城市、大城市、特大城市以及超大城市。其中小城市可以进一步划分为Ⅰ型小城市和Ⅱ型小城市，城区常住人口50万以下的为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万～100万的为中等城市，即中小城市指的是城区常住人口100万以下的城市。

　　二、中小城市建设与发展特点

1. 中小城市的城市化进程呈现东稳西快的形势

　　近年来国家积极推进西部大开发、中部崛起和东北振兴的区域发展战略。但是，不同区域中小城市的城市化发展进展并不相同。中小城市城市化进程在区域格局上发生了显著变化，呈现“东稳西快”的现状。东部地区经济基础较好，在经历了改革开放以后的高速增长期后，其城市化速度开始渐趋平稳。中西部地区中小城市在近些年城市化发展非常迅速，成为我国城市化发展的快速增长区域。

2. 中小城市已成为拉动国民经济发展的重要增长点

　　中小城市及其直接影响和辐射的区域，在经济总量上约占全国经济总量的55%，地方财政收入约占全国财政收入的40%。中小城市在空间上星罗棋布、连轴结网，成为国家城市群发展战略在空间格局的重要支点，从而成为城市群和全国经济发展的带动基点和有力支撑。相对于其他城市类型，经济增长速度最快的还是中小城市，也是当前拉动国民经济发展的重要“增长点”。

3. 中小城市是国家实施乡村振兴战略的关键支点

　　国家乡村振兴战略是个系统工程，包括了农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展等多个维度。党和政府也要求各地区各部门要充分认识实施乡村振兴的重大意义，把实施乡村振兴战略摆在优先位置。中小城市是国家实施乡村振兴战略的重要载体和关键支点，具有重要作用。一方面，从中小城市和新农村建设的关系看，中小城市是农村富余劳动力转移和集聚的重要平台，同时也会促进公共服务向农村逐步延伸。另一方面，中小城市因其连接城乡、准入门槛低，农村要素容易进入，有着丰富的农村资源要素做支撑，具有联系城乡、促进工农业发展的特殊功能，发展潜能大。

4. 中小城市的产业发展需求强烈

　　一方面，相对于大城市而言，中小城市目前的经济基础仍然薄弱，产业规模和聚集度并不高，特别是地处中西部欠发达地区的中小城市，经济发展任务和压力还很大，亟须依靠产业快速发展来带动经济增长和收入水平提高。另一方面，没有快速发展的产业，中小城市无法充分落实富余农村就业人口吸纳问题。

5. 中小城市的基础设施建设市场广阔

　　目前，多数中小城市仍处于城市化基础设施建设阶段。其基础设施建设水平与许多大城市之间仍有较大差距。而随着中小城市居民收入水平快速提高，对中小城市的基础设施的质量和规模，提出了更高的要求，这与目前的基础设施建设现状相比，存在巨大的市场需求。

6. 中小城市灵活的功能结构使得统筹规划协调难度小

　　大部分中小城市体量小，结构简单，这带来的一个好处就是其经济调整的弹性较大。此外，与大城市相比，中小城市的人口、经济规模都相对较小，其社会经济转型过程中，统筹协调的工作相对比较容易操作，这就给中小城市的高效治理和统筹规划提供了重要实施环境。

7. 中小城市正加速融入重点城市群的建设

　　国家正推动多个重点城市群的建设。提升城市群的竞争力主要取决于核心城市与周边中小城市分工与合作等。这就给中小城市的建设与发展带来重大发展机遇。未来，中小城市如何借助重点城市群发展趋势和发展环境，处理好与城市群中心城市的关系，实现协同发展，已经成为中小城市未来发展的重要关注点。

　　中小城市实现脱碳发展的重大挑战

　　1.中小城市的经济增长和碳达峰、碳中和问题平衡难度大

　　虽然很多中小城市对低碳发展表现出积极的态度和充分的准备，但它们却必须在中长期的低碳发展目标和短期的GDP增长目标之间做出平衡。中国幅员辽阔，数量众多的中小城市之间资源禀赋差异极大。发展经济、扩大就业、提高人民生活水平仍然是广大中小城市面临的首要问题。但是目前高碳产业所占比重比较大，往往会带来较高的化石能源使用和碳排放水平。因此，实现经济增长方式的低碳转型是目前中小城市实现低碳发展的一大重要挑战。

　　2.中小城市碳达峰、碳中和示范项目成本收益平衡难度大

　　在中小城市推进碳达峰、碳中和过程中，示范项目的建设十分重要。但是，这些示范项目建设与实施存在成本和收益平衡的问题，项目巨大的投入成本与其前期运行带来的微薄收益存在突出的运营矛盾。虽然这些示范项目具有较好的社会效益，但实际成本和效益，以及巨大的硬件投资导致了较高的资金压力。示范项目的可持续运营压力大，存在相关设施闲置荒废的风险。

　　3.吸引投资是未来中小城市实现碳达峰、碳中和的瓶颈

　　利用低碳技术引领能源利用方式的转变，是中小城市低碳发展的关键手段。但在中小城市，大规模推广应用低碳清洁技术的经济条件并不具备。中小城市经济发展水平相对较低，地方政府用于双碳发展的财政资金相对于所需的巨大资金而言，仍然比较有限。如果在低碳清洁技术的创新、转移和扩散的相关融资机制也没有建立的话，可能会导致低碳清洁技术无法在中小城市中得以广泛的应用，也难以进一步推进发展。所以如何吸引投资、争取外部的资金支持是中小城市实现双碳发展的重大难题。

　　4.中小城市要面临大城市高碳产业的转移诱惑

　　随着大城市碳减排的压力越来越大等问题，企业碳成本快速上升。这将迫使许多企业逐步搬迁到中小城市。这些从发达城市搬迁来的产业，大部分属于能源、原材料初级加工业等，其中有很多都是高碳排放量的产业，但在经济增长的强烈需求下，很多中小城市有内在动力利用相对低廉的生产要素价格和优越的资源禀赋承接转移来的高碳产业。但是，这些高碳产业的转移也为中小城市的低碳发展带来严峻挑战，如何在吸纳这些产业的同时实现这些产业的脱碳改造，这是中小城市要面临的又一挑战。

　　5.中小城市的基础设施建设的低碳改造任务重

　　由于历史发展的局限性，中小城市的低碳交通建设需求仍然很大，新型低碳化的交通设施规划任务重。在中小城市尤其是北方地区，减少以化石能源为主的冬季采暖能源系统，慢慢转变成以清洁能源为主的供热方式是需要进一步推动的低碳建设工程。清洁低碳的电力生产是推进其他产业低碳建设的重要基础，减少化石能源的使用，推进清洁能源发电是中小城市减少供电碳排放的重要措施。中小城市的污水处理设施的低碳化也是面临的一个挑战。传统水处理工艺往往会产生较多的温室气体排放，降低污水处理各环节的能耗、逐步采用碳中和的处理工艺等来减低温室气体排放是未来中小城市亟待解决的问题。

　　6.中小城市双碳技术人才缺乏，低碳发展行动的科技支撑差

　　由于大城市的发展前景和优质的生活条件，越来越多的科技人才尤其是高层次人才汇集到大城市。但是，中小城市在双碳技术人才引进方面存在挑战。一方面，现有的高层次人才引进机制无法有效支撑高层次人才的进入。另一方面，高层次人才的长期激励措施不到位。这些使得双碳相关的知识密集型产业和管理都缺乏人才的支撑，难以推进产业的低碳发展，影响城市的脱碳发展进程。

　　7.中小城市低碳发展的顶层设计缺乏，脱碳路径不清晰

　　目前，对于大城市低碳发展讨论的比较广泛，但对中小城市的低碳规划少。现有城市碳达峰、碳中和路径研究适宜于大城市低碳转型场景。但中小城市的基础建设水平、城市规模、资金投入和经济产业发展现状与大城市的差距较大，这些规划设计在中小城市的适用性不强，双碳路径无法有效对接中小城市的发展实际，也无法指导中小城市低碳发展战略。

　　8.中小城市的低碳监管体系亟待建立

　　相对于大城市，由于中小城市低碳监管的体系建设刚刚起步，面临监管的机构发展时间较短、监管能力亟待增强等难题。此外，由于中小城市的低碳建设技术装备落后、人员编制不足、执法力度和手段落后以及资金紧张等，低碳监管机构建设并发挥职能实现难度加大，进而制约我国中小城市双碳建设与发展。

　　9.中小城市双碳发展的公众参与和监督机制有待突破

　　很多中小城市垂直的政府管理体系难以灵活应对城市发展中日益多样的问题，由于公众缺少积极地参与，企业等其他利益相关者缺乏对低碳城市建设各个环节和领域的关注和监督，造成城市的低碳建设推进缓慢，缺乏针对性和适用性。除去加强对低碳城市建设的宣传和激励政策，中小城市还需要探索更多吸引公众积极参与的有效措施，这也是目前我国中小城市需要进一步进行加强的地方。

　　10.中小城市的双碳统计体系建设急需建立

　　双碳调查统计工作是城市和政府进行双碳宏观管理的基础，双碳的科学决策需要调查统计工作及其数据的支撑。但目前，中小城市统计工作缺乏双碳部分的整体设计与规划，双碳相关的统计人员队伍、设备设施的投入较少，数据统计的科学性和规范性制度亟待建立等问题，难以支撑低碳可持续发展战略的制定。

　　本文摘自：《中小城市绿皮书：中国中小城市发展报告（2020～2021）》——《中国中小城市脱碳发展面临的挑战与转型路径》作者：王军锋。有删选。

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