2021年4月28日，中诚信国际信用评级有限责任公司、中国国债协会与社会科学文献出版社联合发布了《中国地方政府债券蓝皮书：中国地方政府债券发展报告（2021）》。

　　《中国地方政府债券蓝皮书：中国地方政府债券发展报告（2021）》融合了地方政府债券领域专家学者的研究成果，是分析我国地方政府债券市场的年度性权威报告。本书在梳理地方政府债券历史沿革的基础上，对2020年度地方政府债券市场发展情况进行了全面回顾，不仅结合资金使用和募投领域情况对地方政府专项债券进行了深入剖析，而且从区域视角对31个省、市、自治区的地方政府债券市场2020年度的运行特点进行了分析研究，并提出了相应的对策建议。

　　我国地方债快速扩容且期限更趋长期化

　　2020年以来，在疫情冲击、经济下行压力增大的背景下，积极财政政策持续发力，地方政府延续“大开前门”，全年新增债务限额为4.73万亿元，较2019年大幅增加1.65万亿元，其中新增专项债务限额较2019年增加1.60万亿元至3.75万亿元。2020年1～6月，地方债共计发行3.49万亿元，同比大幅增长约23%；截至6月，存量规模接近24万亿元，在我国债券市场中的占比约为23%。在大幅扩容的同时，地方债发行和使用进度也明显提前，1月地方债发行规模接近8000亿元，明显超过历史同期水平；5月迎来全年发行高峰（见图1），较2019年提前1个月，助力地方债尤其是专项债尽早发挥稳增长作用。从期限结构看，地方债发行持续趋长期化，以10年及以上的长期品种为主，占总发行额的比例为83%（见图2），同比上升近40个百分点，与项目期限更加匹配。其中，专项债平均发行期限为15.3年，一般债平均发行期限为14.7年，且4月以来专项债月度发行期限大幅延长，明显高于一般债。受此影响，自4月起，地方债发行利率止跌回升，此后专项债月度发行利率[19]持续高于一般债，上半年专项债发行利率（3.33%）整体高于一般债（3.12%）（见图3）。

　　从中短期来看，地方债“借、用、管、还”流程将全面细化管理

　　我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，须按照全面深化改革的要求，加快建立现代财政制度。地方债作为债券市场的主要品种、财政政策的重要组成、宏观调控的重要手段，其高质量发展须坚定不移地推进财税体制改革，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，推动财政资金聚力增效；从中短期来看，为防范地方债高速发展的潜在风险，地方债“借、用、管、还”流程也将全面细化管理。

　　“借”将合理。地方债务额度分配机制将持续优化。疫情冲击加剧地方财政压力及区域分化，新增限额的分配及再融资举债上限均将对各地偿债能力进行重新论证，并将充分考虑各地稳增长、补短板、化债务的需求适当调整。与此同时，省级政府与市县政府的权责关系或逐步清晰。随着中央-地方治理体系改革的推进，地方债发债主体或逐步向债务管理水平较高的市县政府下沉，或探索成立联合发债平台，并在债券及项目绩效管理中重点考量实际用债政府的信用状况、财政状况等因素，也将结合项目收益、周期等因素完善绩效评价体系，使其能够更好地反映债券及项目风险情况。此外，政府举债融资机制将进一步规范。在继续打好防风险攻坚战的背景下，政府举债融资将不断规范化，项目审批和投资计划审核或更加严格，政府公益性项目投资审批程序将进一步完善，公益性项目融资必须编制年度融资预算、中期融资规划和资产负债表，实行审批管理，针对专项债项目需重点审核项目资金来源是否明确、是否符合财政承受能力。

　　“用”将高效。第一，防风险背景下，各级政府均将在批准限额内举债使用，并纳入全口径预算管理，避免过度举债。第二，债务期限结构安排将更为合理。2021～2026年地方债将迎来到期高峰，年均到期量超过2万亿元，各地将充分考虑化债需求，发债期限或与地方债集中到期偿债高峰错开，进一步缓解地方政府化债压力。第三，资金用途将结合宏观需求持续优化。在债务限额内，结合国家政策及发展重点，挖掘短板领域及重大领域中合适的稳增长项目，把握资金用途与防风险的动态平衡；对于存量项目的续建和收尾，新增债务将优先倾斜使用。第四，资金使用将更加高效。举债主体将根据债务年度收支计划，合理筹措和安排使用资金，提高资金使用效益，努力降低债务成本；限额使用程度不高的区域或将出台政策督促加快债券发行和使用进度；专项债用作项目资本金比例较低的省（区、市）或在制度层面上进一步扩大使用范围，提高与储备项目的匹配度；针对市县级政府较难把握专项债项目申报标准的情况，完善省级政府、财政部门、发改部门与市县级政府的联动机制，避免债券资金出现闲置、投向不合理等问题。

　　“管”将规范。第一，省级政府将加强对市县级政府的债务管理。省级政府在用自身信用为市县级政府提供支持并承担一定救助责任的同时，对其债务约束也将相应加强，如限制债务余额、强化预算和信息披露要求、强化审计要求，还可根据债务率等指标评估各市县债务风险并进行预警。第二，信息披露机制或更趋完善，尤其是专项债项目全周期的信息披露，有关部门或将进一步提高信息公开频率，增加对重大事项信息公开的标准界定，合理引导和稳定各方预期。第三，考核问责机制将持续健全，以合理控制新增债务，对违法违规举债的相关人员的追责将进一步加强。第四，地方债绩效管理将进一步完善。首先，构建全方位预算绩效管理格局，并聚焦政府投资项目资金的使用绩效、控制成本等方面；其次，建立全过程预算绩效管理链条，包括评估机制、目标管理、运行监控、评价和结果应用环节，解决好效益和风险问题。第五，专项债资金管理配套机制或持续规范。专项债发行或逐渐以单一项目为主，减少集合发行方式，降低资金混同及期限错配风险，实行“封闭式”运行管理。此外，第三方监督作用将逐步加强。将规范引入第三方机构以更好发挥中介作用，通过自律管理强化律师事务所、会计师事务所、信用评级机构等中介机构的第三方责任，多角度、全方位发挥风险监督作用。

　　“还”将有道。未来伴随各级政府责任意识的加强，地方债还款主体将进一步明确，遵循“谁举债、谁负责”原则，各级政府对举借债务负有偿还责任。同时，还款来源将更加合理。一方面，对于支持没有收益的公益性事业的一般债务，主要以一般公共预算收入偿还，并纳入本级政府年度财政预算，各级政府或通过规范当地财税管理，拓宽财政收入来源，提高偿债能力。另一方面，对于支持有一定收益的公益性事业发展的专项债务，以对应的政府性基金或专项收入偿还，伴随专项债发展的日益规范，各地政府将更加注重项目收入来源结构及质量，更多依靠项目运营收益还本付息，减少对土地出让收入的依赖，对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，或将通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。此外，若出现偿债困难情况，将继续坚持通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式多渠道筹集资金偿还债务，必要时或启动应急处置预案。

　　整体来看，未来地方债市场将进一步做好“借、用、管、还”全流程规范管理，助力地方债市场高质量发展的同时，更好地发挥地方债稳定基建投资、补齐发展短板、支撑经济增长的重要作用，持续激发地方经济活力，促进区域良好发展。

　　我国的西北及西南区域发行的能源专项债数量较多

　　蓝皮书指出，从区域分布来看，2020年1～6月，我国共计有25个地方政府发行能源专项债，其中新疆维吾尔自治区发行7只能源专项债，发行数量居于首位；四川省发行5只能源专项债，发行数量排名第二。其中新疆地区的募集资金用途多为区县级电网改造建设，四川地区的募集资金用途多为水电等电力设施建设等，而其他各地方政府发行债券的数量大致相同，集中在1～3只（见图2）。在发行条款方面，以目前数据来看，设置了特殊条款的能源专项债较少，在统计到的60只能源专项债中，仅有3只设定了提前偿还条款，即在债券的存续期内、在规定年份内依次按照发行规模的一定比例偿还本金。

　　由于地方政府项目收益专项债可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行，且对于集合发行的专项债的项目类型、区域等要素未有统一要求，故目前发行的能源专项债中投向能源类项目建设的金额不大。在2020年1～6月发行的项目收益专项债中，用于能源类项目建设的金额为168.67亿元，规模较小。此外，据不完全统计，截至2020年6月末存续的60只能源专项债中，将募集资金用于项目资本金的专项债仅有1只。

　　综合来看，相较其他类别的地方政府项目收益专项债，能源专项债的起步较晚，目前发行总量较少，但2020年以来呈现较快发展趋势。未来受益于政策面创造的宽松环境和建设资金的需求等，能源专项债的发行数量和发行规模有望继续增长。

　　精彩目录

Ⅰ总报告

1. 2020年中国地方政府债券分析与展望

一、 中国地方政府债券发展背景及意义

二、 中国地方政府债券发展历程

三、 2020年中国地方政府债券发展现状与问题

四、 中国地方政府债券发展展望

Ⅱ分报告

2. 2020年交通基础设施类地方政府项目收益专项债分析报告

3. 2020年能源类地方政府项目收益专项债分析报告

4. 2020年生态环保类地方政府项目收益专项债分析报告

5. 2020年产业园区类地方政府项目收益专项债分析报告

6. 2020年医疗类地方政府项目收益专项债分析报告

7. 2020年水利类地方政府项目收益专项债分析报告

8. 2020年信息基础设施类地方政府项目收益专项债分析报告

Ⅲ区域篇

9. 2020年北京市地方政府债券分析报告

10. 2020年天津市地方政府债券分析报告

11. 2020年辽宁省地方政府债券分析报告

12. 2020年吉林省地方政府债券分析报告

13. 2020年河北省地方政府债券分析报告

14. 2020年黑龙江省地方政府债券分析报告

15. 2020年内蒙古自治区地方政府债券分析报告

16. 2020年新疆维吾尔自治区地方政府债券分析报告

17. 2020年陕西省地方政府债券分析报告

18. 2020年山西省地方政府债券分析报告

19. 2020年甘肃省地方政府债券分析报告

20. 2020年青海省地方政府债券分析报告

21. 2020年宁夏回族自治区地方政府债券分析报告

22. 2020年河南省地方政府债券分析报告

23. 2020年湖北省地方政府债券分析报告

24. 2020年湖南省地方政府债券分析报告

25. 2020年广西壮族自治区地方政府债券分析报告

26. 2020年西藏自治区地方政府债券分析报告

27. 2020年云南省地方政府债券分析报告

28. 2020年贵州省地方政府债券分析报告

29. 2020年广东省地方政府债券分析报告

30. 2020年江西省地方政府债券分析报告

31. 2020年江苏省地方政府债券分析报告

32. 2020年浙江省地方政府债券分析报告

33. 2020年重庆市地方政府债券分析报告

34. 2020年安徽省地方政府债券分析报告

35. 2020年山东省地方政府债券分析报告

36. 2020年海南省地方政府债券分析报告

37. 2020年上海市地方政府债券分析报告

38. 2020年福建省地方政府债券分析报告

39. 2020年四川省地方政府债券分析报告

Ⅳ专题篇

40. 2020年中国地方政府债券信用评级理论研究

41. 2020年地方政府债券管理制度创新研究

42. 2020年地方政府债券募投领域创新研究

Ⅴ附录

43. 2020年地方政府债券政策汇编

44. 2020年影响中国地方政府债券发展十大事件

45. 2020年各省（区、市）地方政府债券发行情况

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