报告精读 | 国际形势黄皮书：全球政治与安全报告（2021）

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来源：皮书说作者：皮书说发布时间：2020-12-29

　　2020年12月28日，由中国社会科学院世经济与和社会科学文献出版社政治研究所在京共同发布《国际形势黄皮书：全球政治与安全报告（2021）》。

　　黄皮书对本年度全球政治及安全形势的总体情况及变化进行回顾与分析，并提出相关的预测及对策建议。

　　在世界格局与国际安全部分，报告对2020 年新冠肺炎疫情冲击下中美、中俄、中欧、美欧关系的发展走向进行了分析，对全球重大武装冲突和全球军事形势进行了梳理，并对中国周边安全形势进行了评估。在全球问题与全球治理部分，报告对全球治理的现状以及疫情冲击下数字时代大国科技竞争、能源政治、气候变化等重大全球问题进行了跟踪研究。在专题· 热点部分，报告对全球卫生治理、2020 年美国大选、中东形势、粮食安全及疫情下的政治思潮等热点话题展开了专门的讨论。本年度报告也对国际著名智库和国际关系理论学界的关注重点与研究成果进行了梳理和介绍。

　　公共卫生安全在全球治理中的重要性进一步提升，世界卫生组织应对疫情采取了多项行动

　　黄皮书指出长期以来，公共卫生安全都是非传统安全中的一项重要内容，只不过世界从来没有像2020 年这样深切而直观地感受到它的重要性以及一旦其得不到保障将会给人类带来的灾难性后果。截止到2020 年11 月初，全球累计感染新冠肺炎的人数已经超过4800 万，因感染新冠肺炎而死亡的人数已经超过120 万。根据9 月联合国贸发会议发布的《2020 年贸易和发展报告》，新冠肺炎疫情将导致全球9000 万至1.2 亿人陷入极端贫困，近3 亿人面临粮食安全问题。普遍预计，此次疫情的影响会超过2008~2009 年的金融危机，甚至堪比1929~1933 年世界经济大萧条。国际评级机构惠誉在2020 年9 月发布的《全球经济展望》报告中，预测2020 年全球GDP 将下降4.4%，并认为这将是2009 年经济大衰退的两倍多。疫情所造成的公共安全威胁正在一定程度上改变全球化的进程，加快国际力量的对比变化，甚至有可能成为世界历史发展的一道分水岭。

　　为应对这次全球性公共卫生危机，世界卫生组织及其他国际多边机制采取了多项行动。例如，WHO于2020年2月初制定了COVID-19战略防范和应对计划（SPRP），同时建议联合国国别工作组（UNCTs）和合作伙伴在与战略防范和应对计划保持一致的情况下，建立国别防范和应对计划，以识别受影响国家在应对疫情方面的不足和需要，为相关国家提供快速支持。此外，WHO还建立了COVID-19 全球监测系统和数据库，以监测疫情在国家间的传播情况，为应对疫情、实施公共卫生政策提供支持。其他国际组织也积极动员各方资源，帮助受影响国家应对疫情。2020 年3 月初，联合国从中央应急基金中拨款1500万美元给WHO以及联合国儿童基金会，用于监测病毒传播、调查病例等工作。3月3日，世界银行宣布将提供最高120亿美元支持各成员应对疫情，此后资金支持规模提高至140 亿美元。同期，国际货币基金组织（IMF）也宣布将通过紧急融资机制向低收入和新兴市场国家提供500 亿美元的可用资金，以应对新冠肺炎疫情。

　　但是，从应对此次疫情的实际效果看，现有的全球公共卫生安全机制的防控能力仍存在明显不足。国家间的信任缺失和大国领导缺失是导致这一局面出现的重要原因。《国际卫生条例（2005）》第七条要求在突发公共卫生事件期间，成员方应保持卫生数据和信息的共享。但在实际中，各国并没有就相关数据实现充分共享。此外，作为世界唯一超级大国，同时也是此次疫情最严重的国家，美国并没有积极承担应对此次全球疫情的领导责任，相反，特朗普政府于4月15日以WHO处理新冠肺炎疫情时管理不善为由，宣布暂停向WHO提供所有资金。7月初，特朗普政府正式通知美国国会和联合国，美国将正式退出WHO。作为WHO最重要的成员和最大的出资国，美国的“退群”行动严重损害了WHO协调全球合作抗击疫情的能力，人为加剧了此次全球公共卫生危机。

　　国际社会需要进一步合作进行更有效的全球卫生治理

　　黄皮书指出为更有效地应对疫情，国际社会需要进一步合作，进行更有效的全球卫生治理。具体来说，应该在以下几个方面对全球卫生治理进行改进。

　　（一）国际社会应进一步强化WHO在全球卫生治理中的核心作用

　　国际社会应继续支持WHO在全球卫生治理中发挥核心作用，为WHO发挥全球卫生治理职能提供政治支持。WHO也应积极推动卫生议题进入国际和区域组织的议事日程，并加强同其他全球卫生治理主体的协调与合作。

　　（二）各国应进一步强化全球卫生治理规则的遵守与执行

　　针对大部分国家没有达到《条例》所规定的防控要求的情况，一方面，WHO应进一步加强对成员国遵守和执行《条例》情况的监测与评估。为加大各国的遵守和执行力度，可考虑建立外部的强制评估机制，以增加同行评议压力，并由WHO 定期监测，确保各国不断提升防范能力。另一方面，部分缔约国特别是一些中低收入国家，对《条例》执行较差的原因可能是资金和能力不足。对此，国际社会以及WHO应在技术、资金等方面加大对中低收入国家的援助力度，帮助这些国家提升疫情防控能力。七国集团（G7）在2015 年领导人峰会上同意帮助至少60个国家（后来增加到76个）在五年内做到对《条例》的执行。G20也反复强调遵守《条例》的重要性。国际社会应进一步落实相关承诺，切实帮助贫困国家改善疫情防范和应对。

　　（三）各国应加大对全球卫生治理机制的投入力度

　　为进一步发挥WHO全球卫生治理职能，各国应进一步加大对WHO的资金支持力度。一是进一步扩充WHO的预算规模。面对疫情，国际社会应积极增加对WHO的注资，扩充WHO的可用金融资源。这包括增加对WHO的自愿捐款，同时也可考虑成员国对WHO实施一次特殊增缴会费安排，以充实WHO应对疫情的资金。二是加大对WHO突发卫生事件规划的资金支持力度。WHO独立监督和咨询委员会建议成员国对WHO的经费进行审查，确保突发卫生事件规划拥有足够的预算，以确保其在全球卫生紧急情况中发挥关键作用。A 此外，作为全球卫生治理机制的核心，WHO也应积极协调其他国际机制如IMF、世界银行等来共同应对全球卫生问题。

　　（四）积极发挥其他全球治理主体的作用

　　一是积极发挥联合国系统应对全球卫生挑战的合力。疫情暴发之初，联合国就强调以“一个联合国”应对危机，联合国各机构为各国应对全球卫生危机提供了大量资金和资源支持。联合国应在疫情抗击中发挥领导作用，加强国际社会协调，敦促各国通过国际合作和多边主义缓解全球危机。二是积极发挥G20 的作用。疫情发生之后，G20 通过领导人峰会、协调人会议、卫生部长会议、财政部长和卫生部长联合会议等机制在疫情应对过程中发挥了重大的作用。G20应进一步凝聚成员和国际社会抗击疫情的政治共识，积极动员各种资源，帮助其他国家特别是发展中国家化解全球卫生危机。三是积极发挥非政府行为体的作用。国家、政府间组织应积极加强同非政府组织以及公私合作组织的协调与合作，共同促进全球卫生治理的完善。

　　人工智能的发展将会给各领域带来革命性影响，网络安全日益受到国际社会广泛社会关注

　　黄皮书指出人工智能的发展除了给军事及社会其他领域的技术层面带来革命性影响之外，还在深刻影响着与之相关的文化和价值观。兰德公司高级防务分析师玛塔·凯普（Marta Kepe）撰文指出，人工智能和自动技术有可能导致军事作为一种职业以及与之相关联的价值观发生前所未有的转变。科技将进一步拉远人类与战场的距离，降低人类在战争决策中的主导地位。一些研究表明，使用人工智能或自主技术的人在做出涉及道德考虑、自我控制或同理心的决策时自身能力会下降，并更愿意将决策委托给机器。随着人类决策参与减少以及越来越远离直接的生命危险，军事工作有可能越来越不被视为一种能够体现责任、勇气和荣誉的职业。这种军事文化的转变将对军队作战能力产生负面影响。

　　网络安全治理离不开良好的网络规范。卡内基国际和平基金会2020 年发布的一份研究报告讨论了制约网络安全规范有效性的原因及可能的应对方法。该报告指出，导致现有网络安全规范碎片化、缺乏效力的原因，一是发展和使用网络能力的门槛低，从而造成了严重的多利益相关者合作问题；二是国家行为缺乏透明度，无法判断规范遵守情况；三是大国之间缺乏有效合作来应对这一全球公共政策挑战；四是缺乏明确的激励机制将规范内化。该报告建议，要克服上述缺陷，各国应重点研究具体的网络规范，明确其与网络空间实际行为的一致性以及与现有协议之间的潜在差距，同时建立全球共享的网络流程数据库，以提高网络行为透明度，同时研究设置一系列激励措施，以促进规范的采纳和实施。

　　在网络安全日益受到国际社会广泛关注的时候，也有少部分分析人士反思我们对网络安全认知的准确性。战略与国际问题研究中心高级副总裁兼技术政策项目总监詹姆斯·安德鲁·刘易斯（James Andrew Lewis）认为，人们有可能夸大了网络安全问题的严重性。他指出，网络安全问题很难构成能够导致大规模伤亡和破坏的灾难，这是因为，网络攻击需要很高的组织和技术技能，例如需要计划和侦察以发现漏洞，然后获取或开发攻击工具，为了确保攻击效果，往往需要同时攻击多个目标，这对大多数潜在供给者来说都存在很高的技术和资源门槛。此外，网络攻击通常缺乏直接的物质回报，却极可能招致大规模报复。总之，非国家行为体和大多数国家都缺乏发动能造成物理破坏的网络攻击的能力和动机。

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　　精彩目录

Ⅰ 总论

1. 新冠肺炎疫情下的全球政治与安全

Ⅱ 世界格局与国际安全