近日，中央财经大学政信研究院与社会科学文献出版社共同发布了《政信蓝皮书：中国政信发展报告（2019～2020）》。

　　“政信蓝皮书”是国内首家高校政信智库——中央财经大学政信研究院推出的关于政信领域研究的系列智库成果。当前我国社会信用体系建设已取得令人瞩目的重要成效，其中政府信用、政务诚信的重要地位和作用已被社会广为熟知。如何把社会信用体系建设向纵深推进，触及更为深层和实质的因素，是需要理性、严肃、认真思考的重要命题。中央财经大学政信研究院在《政信蓝皮书：中国政信发展报告（2019～2020）》的研创过程之中，即体现了这种思考。

　　本次出版发布的《中国政信发展报告（2019～2020）》是“政信蓝皮书”系列的首部，蓝皮书研创团队以智库所特有的独立精神和立场，秉持务实解决问题的原则，以开阔的视野溯及源流，探究根本，构建政信理论体系，同时动态追踪和把握政信发展实践。本书首先以大历史的研究视角全面、深刻阐释了“政信”的内涵，提出新的历史方位下我国政信发展最重要的使命和担当。进而从政信理论体系的制度要素--政信法律、政信金融、政信文化、政信生态、政信能力及政务诚信等方面，分析中国政信发展实践的现状及政信政策走向，总结已经取得的成就，洞悉当下存在的问题及症结所在，针对性地提出相关对策建议。

　　《政信蓝皮书：中国政信发展报告（2019～2020）》的创新之处主要体现在以下几点：第一，首次以大历史的研究视角对“政信”的内涵做了三重递进的阐释，简言之，政信包涵了为政者的正信、正念和正行三重含义，由此形成一个完整的体系和格局，以道统术，既有灵魂性的东西，又有操作层面的设计，有传统的也结合了现实。在此基础上，初步构建了中国政信理论体系框架。第二，首次厘清“政信金融”在中国背景下的内涵与外延、涵盖范围及刻画维度。第三，在政信文化体系构建中，提出以回归中西方人类文明的核心价值理念作为着力点，引导和推动文化自信，将政信体系建设根植于内涵纯正、渊源深远的中华文化，以深层次的源动力推动政信实践创新发展。第四，在对政信能力要素的基本内涵和范围进行界定的基础上，搭建了政信能力要素框架，深入剖析各要素对政信能力的影响机制；第五，深入剖析了我国部分地区政务诚信建设取得进展的深层次原因：传统的官本位的思想根深蒂固，以实现人民群众权利，保障维护人民群众利益为目的的公权力被异化；服务型政府执政理念意识不强；政务诚信制度缺位；公众参与监督不够。

　　一. 我国当前的政信金融风险问题不容忽视

　　中国改革开放四十多年来经济发展的实践表明，优质的公共产品供应是经济持续增长的重要因素。各级地方政府在区域性公共产品供应上承担着重要责任。近年来，随着经济发展和城镇化进程的推进，社会公众在各个方面的公共需求也日益增长并且在水平和质量上提出更高的要求，我国各级地方政府以及相关主体为了推动当地经济发展和改善公众的生活条件，迫切需要通过增加财政支出以提高公共服务的水平和质量，而且需要通过加大基础设施等公共物品的建设力度为经济发展提供更加有利的环境。

　　自1994年实行分税制以来，在分级财政管理体制下，地方政府逐渐陷入事权与财权不匹配的困境。特别是在当地经济发展水平相对滞后的条件下，当期的税费收入、财政转移支付以及财政收支结余等内源性资金来源相对于迫切的投资支出和日益庞大的公共服务支出明显不足，成为开展各种高质量政信活动的制约。一些地方政府长期面临财政资金短缺的压力，传统的贷款和债券发行也难以有效满足大量的资金需求。

　　与此同时，在政绩考核和地方竞争的压力下，在政企分开、改革还不够彻底的条件下，地方政府具有强烈的发展愿望和融资需求，普遍开始运用自身的信用资源，进一步拓宽融资渠道，地方政府投融资平台、政府和社会资本合作（PPP）、政府投资基金、政府信托等融资方式应运而生，为满足地方政府在履行公共服务职能和供应公共物品过程中的资金需求发挥了重要作用。

　　为了有效解决在提供公共产品过程中面临的资金短缺问题，并且间接促进政府信用提升，各级地方政府及其他公共部门通过各种形式的政信金融工具和渠道合理融资。银行业、信托业、证券业等金融部门在服务政信活动的融资工具设计、机制安排和资金供应上也积极开展相应工作。无论从融资方看，还是从资金供应方看，抑或从融资方式与融资工具市场看，政信金融活动都呈现非常活跃的态势。

　　中国政信金融活动的目的是地方政府为满足经济社会发展需要和兑现政府对地方居民的承诺，以政府信用为基础的投融资活动，主要包括政府债券、金融机构贷款、地方政府投融资平台、政府投资基金、政府和社会资本合作、政府信托、开发性金融等形式。地方政府通过合理开展政信金融活动，不仅能有效解决在提供公共产品过程中面临的资金短缺问题，还能间接促进政府信用提升。一方面，政信金融离不开政府信用软环境的支撑作用，政府信用直接决定政府的融资能力、融资规模、融资结构和融资成本；另一方面，政信金融为各级政府履职践约从而实现良好信用提供资金保障。

　　在政信金融呈现蓬勃发展之势的同时，部分地方政府过于乐观地估计了当地经济发展的未来前景，或者忽视了国家宏观经济发展可能出现的周期性波动；另外，个别地方行政官员“好大喜功”，对决策执行缺乏有力的激励和约束，以及个别地方政府官员的变迁导致出现“新官不理旧账”的现象；等等。这些原因使政信金融出现各种形式的风险，不仅危及地方财政的稳健性，也可能成为国家宏观经济和金融运行发生系统性金融风险的源头。

　　地方政府的融资活动一方面为地方发展提供了支撑，另一方面在缺乏系统制度约束的条件下，带来了债务率升高的风险。既要促进地方经济发展，又要防范系统性风险，必须合理界定政府职能，有所为，有所不为，让市场在资源配置中发挥决定性作用，推动政信金融规范发展，将政信金融的发展建立在信用经济基础之上，创新政信金融工具，杜绝信用滥用，防控系统性风险，确保地方经济健康可持续发展。

　　因此，在政策法规的规范性方面，国家近年来出台了一系列促进政信金融合法有序发展的文件，为各地政信金融活动在保持与国家总体发展战略和阶段性调控措施一致的条件下更加健康、更加稳步发展提供了良好的外部生态环境。

　　二. 政务诚信建设是社会信用体系建设的“牛鼻子”

　　政信蓝皮书分析指出，政务诚信是社会信用体系建设的一个重要维度，在整个体系建设中起着表率和导向作用，对于社会公平正义的贯彻和民主法治、依法行政理念的形成具有重要意义。在全社会形成守信光荣、失信可耻的氛围，亟须抓住政务诚信这个“牛鼻子”，从以下五个路径推进。

　　1.深化思想建设，打造“服务导向”政务诚信品质

　　政府履职践诺的过程也是政务诚信构建和践行的过程。作为实施行政权力的主体，政府公职人员表现出来的诚信素养直接反映政务诚信水平。减少政务失信现象，首先就要求政府公职人员加强自我约束、自觉接受监督、带头守信践诺。

　　一是培育政务诚信意识。只有将诚信内化为自觉意识，诚信才能成为政府公职人员做好行政工作的前提。要从培养政府公职人员的诚信服务意识入手，持续加强政务诚信教育，将政务诚信纳入公务员初任及晋升培训课程，塑造诚信德行，提倡诚信思维，扭转干部干事创业的“疲、虚”之风，使务实、廉洁、高效成为行政工作的当然要求和根本准则。

　　二是要强化为民服务理念。随着政府治理模式由管理型向服务型转变，政府要在提供公共服务的同时进行有效管理，在有效管理中实现对公共服务的充分供给，就必须将公共服务意识牢牢植根于政府公职人员心中。要深入践行以人民为中心的发展思想，着力解决关乎人民群众切身利益的现实问题和人民群众反映强烈的突出问题，以为民谋利、为民尽责的实际成效取信于民，切实提高为民服务的主动性和自觉性，以更好地适应现代公共行政发展的要求。

　　2. 深推政务诚信法治化建设，提高政务失信成本

　　根治政务失信这一痼疾，除了需要引入柔性力量的道德建设鼓励人们主动为善外，还应在刚性的外部约束机制上下功夫，把政务诚信建设由道德层面提升到法律层面，加快法治化建设，提高政务失信成本，打造不敢失信、不能失信、不想失信的“制度笼子”，从而起到反向促进政务诚信建设的作用。

　　一是要坚持依法行政。依法行政是政务诚信的基本保障，政府部门是行使公共权力的机构，行政行为必须在法律法规的框架和监督下进行，只有坚持依法行政，法律权威得到普遍尊重，社会才能具有普遍的政治认同，政府公信力才会处于良好状态，公共政策才能受到广泛认可，政务目标更容易实现。各级政府要逐步完善“政务清单”，按照权力清单和责任清单要求，有效规范行政权力运行和责任追究机制，做到“法无授权不可为，法定职责必须为”，不断增强政府的公信力和执行力。

　　二是要强化对权力的制约监督。加强对政务诚信建设法律法规制度的研究，为政务诚信体系建设提供良好的制度支撑，确保有据可依。完善科学民主决策机制，健全行政执法体制和执法程序，坚持用制度管权、管事、管人，进一步规范政府行政行为，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。

　　三是加快政府守信践诺机制建设。建立政务诚信考核的常态机制，把政务履约践诺情况纳入政府部门绩效考评内容，探索建立公务员个人信用评价制度，实现责任到人的目标。健全政务失信惩戒机制，明确对政府行政行为进行责任追究，坚决纠正和惩处违法行政、滥用职权、久拖不决、失职渎职等行为，探索将政务失信惩戒责任落实到具体责任人，加强对直接责任人的行政、法律责任追究，建立重大决策终身责任追究及责任倒查机制，提高失信行为成本，杜绝“新官不理旧账”的现象。把大数据等新技术运用到政务诚信的改革中，对于出现政务诚信预警的部门或公职人员，要立即采取干预措施。

　　3. 加强政务服务效能建设，提升政府履职能力

　　政务诚信的构建在很大程度上直接体现政府对自身及其公职人员的自我管理和管理公共事务的能力，可以说，深化改革是政务诚信的关键。这就要求强化政务服务效能建设，持续提升政府履职能力，不断提高公众对政府的满意度。

　　一是要加快转变政府职能。诚信政府的一个重要表现就是“有限责任”“服务型”政府，这意味着政府要集中力量“管好该管的”“服务好该服务的”，深化“放管服”改革，进一步优化政府机构设置和职能配置，形成职责明确、依法行政的政府治理体系，全面提升政府效能。围绕使市场在资源配置中起决定性作用、更好地发挥政府作用的目标，构建起高效廉洁的体制机制。

　　二是构建完善规范的行政审批（服务）体制。诚信政府是以行政效率为基础构建的。加快推进行政审批制度改革，构建规范完善的行政审批（服务）体制，明晰政府与市场、政府与企业、政府与社会的边界，创造条件使社会大众参与到公共管理中，要完善行政审批责任制及责任追究制，着力消除自由裁量空间，确保行政审批结果公正、公平、公开，助力政府塑造公信力。

　　三是创新政务服务模式，推动“互联网+政务服务”改革。借助信息技术，通过信息共享实现自动审批，真正做到无人工干预，运用区块链技术，保证政府发布信息和提供服务的真实性。将原先以制度为基础的政务诚信建设转变为以技术为支撑的诚信体制建设。

　　4. 加大政务公开力度，实现权力阳光运行

　　政务公开制度是政务诚信建设的首要保证，是政务诚信建设的突破口和表现载体。近年来，随着政务服务改革持续推进，政务公开成效显著，特别是审批流程公开，各部门直接亮出办事流程、所需材料、办理时限，不仅有效减少了办事环节，节约了等候时间，避免了多部门跑动，还让办事群众和企业能知晓审批事项的办理要求和进展，了解获批或不获批理由，社会对政府审批结果的信任度大大提升。在今后很长一段时间，需要从以下几个方面入手。

　　一是推广重大决策事项公示和听证制度。深化阳光行政，大力推进招商引资、政府采购、招标投标等群众关心的重点领域的信息公开，同时重视政务失信问题“重灾区”的政务诚信建设，在确保信息安全和保护隐私的前提下，有效推进政府重大决策依法公开。拓宽公众参与政府决策的渠道，对于涉及群众利益的重大决策，可由群众代表参会以发挥参政议政作用，切实保障群众的知情权、参与权和监督权。

　　二是加快电子政务建设。依托电子政务建设，把涉及公众利益的各类权力的运行过程情况的公开作为政务公开的重点，畅通公众了解政策、反映问题、提出建议的渠道。健全政府权责清单管理制度，在线公布所有行政权力事项的法律依据、办事流程、办事材料、办理时限等信息，并实施动态管理，让群众一目了然、心中有数。持续推进“互联网+政务服务”改革，在推动网上登记、网上申请、网上审批的基础上，提高经办过程透明度，探索实现业务办理进度全流程实时告知，让群众“知进度、增信任”。

　　三是完善政府部门及其公职人员信用记录并应用。通过建立政务诚信数据库，实现政务诚信信息集中归集和共享，建立联合奖惩机制。一方面，建立政府部门及其公职人员的政务信用档案，重点记录依法行政、政务公开、公职人员诚信状况等信息。另一方面，健全政务失信记录，依法采集各级政府和公务员政务失信记录，将其作为政府绩效考评、公务员考核任用奖惩的重要依据，强化对失信部门和人员的信用监管、约束和惩戒。

　　5. 保障公众依法监督，促进政务诚信建设

　　政务监督制度是政务诚信建设的根本保障，政府部门做诚信榜样，让群众对政府有信任感，就要保障公众能通过多种渠道向政府表达民意、有序参与行政决策、依法监督行政实施全过程、督促政府对民意做出积极回应。

　　一是畅通公众意愿表达渠道。政府应主动适应新媒体时代发展的需要，建立有效的政民沟通机制，及时了解民情、畅达民意、集中民智。一方面，把握正面舆论导向的主动性，发挥政务微博、微信、官网等媒体渠道和信用门户网站的作用，定期向社会发布权威信息；另一方面，提高政府危机处理能力，加强舆情监测和危机预警，做好风险预控，对于人民群众关注的热点事件要及时予以回应，有力消除社会质疑，避免谣言对政府公信力造成的损害。

　　二是健全公众监督机制。有效运行公众监督制度，鼓励公众通过新闻媒体、网上问政、听证、信访等多种途径参与监督，规范行政听证制度，完善专家咨询机制，提高公众的决策参与度。建立政务信用监测评价制度，引入第三方信用服务机构参与政务诚信评价，把政府政务公开情况、政务失信记录等作为政务信用监测评价的重点，向公众发布政府信用评价报告。发挥社会舆论监督作用，定期通报整改不及时、不到位的政府失信行为，建立政务失信投诉举报机制，督促政府忠实履行行政责任，防止出现“拍脑袋决策”“拍屁股走人”情况。

　　三. 北京、深圳、上海分列“中国政信金融发展指数”前三位

　　政信蓝皮书发布的“中国政信金融发展指数”是全球首个关于政信金融、政府金融、公共金融等领域的综合指数，旨在定量刻画各地方政信金融发展状况，跟踪我国地方政府的政信金融活动、监测其中风险及其对当地经济发展尤其是金融、财政领域的影响。

　　此次蓝皮书发布的指数覆盖区域为全国338个行政级别为地级及以上的城市（包括4个直辖市和334个地级行政区划单位），以截至2018年9月的相关数据作为指数评价基础，由于相关原因，部分数据截至2017年年末。指数包括若干层级的指标和基层指标，其中具有直接数据来源的指标作为基层指标。基层指标采取分位数得分技术进行无量纲化和标准化，各级指标则根据下级指标取值进行加权平均赋值。蓝皮书在结果与分析部分呈现了地级行政区划、副省级市、直辖市等共338个行政区划的政信金融发展总指数和政信能力、政信融资、政融风险、政融生态分指数以及相应的分析。

　　“中国政信金融发展指数”直辖市及副省级城市排名前三名以此为：北京市、深圳市、上海市。其中，直辖市及副省级城市综合得分区间为163.2~255.3，其中分值最高的为北京市，得分为255.3分，中位数为228.9分。我国直辖市及副省级城市综合得分呈现明显分化，北京、上海、重庆等直辖市得分相对较高，而东北部地区城市得分相对较低。

　　地级市排名方面，所有地级及以上城市（337个）得分区间为63.5~255.3分，其中分值最高为北京市，得分为255.3分，中位数为146.6分。

　　从全国来看，综合得分较高地区主要集中于东部沿海地区，而随着地理位置向中西部偏移，分值呈现明显的降低趋势。

　　1. 排名前50城市的地区分布

　　综合得分排名前50的城市呈现明显的集中趋势，其中进入前50名城市数量较多的省区市皆位于东部沿海地区，前三名省份分别为江苏、浙江、广东，分别有9个、8个、7个城市进入前50名，合计占比为48%。

　　2. 排名后50城市的地区分布

　　综合得分排名后50名的城市呈现西部、东北部集中的趋势，其中进入后50名城市数量较多的三个省份分别为甘肃、黑龙江、云南，分别有9个、7个、6个城市进入后50名，合计占比为44%。

　　精彩目录

　　Ⅰ总报告

　　1. 以大历史的视角寻找政信发展之源

　　一、 政信理论体系研究的现实背景

　　二、 政信理论体系构建的现实意义

　　三、 政信的内涵阐释与外延界定

　　四、 政信的体系架构

　　五、 政信实践创新发展现状

　　六、 政信实践发展展望

　　Ⅱ分报告

　　2. 政信政策法律研究报告

　　3. 政信金融发展报告

　　4. 政信文化建设研究报告

　　5. 政信生态发展报告

　　6. 政信能力建设研究报告

　　7. 政务诚信建设研究报告

　　Ⅲ专题报告

　　8. 中国政信金融发展指数

　　Ⅳ附录

　　9. “中国政信金融发展指数”各级指标全排名

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