作者：李伟 贺俊  来源 《财经》杂志 2020-3-21

　　一方面加快推进国内产业链整体复工复产，另一方面需要加强国外疫情对中国产业链冲击的评估，发挥中国产业体系完备、产业链配套完善的优势，加快国产替代，保证中国产业链安全

　　经济恢复已经成为新冠肺炎战“疫”的重点。

　　打好这场新战役需要超越当前以企业复工复产和产业恢复为核心的思维模式，建立短中长期的结构化思维，系统性、前瞻性地研判不同时期所面临的核心经济问题，及时部署相应战略，并制定结构化、精准化的政策措施。

　　短期：提升复工复产效率，防止国外疫情对中国产业链造成二次冲击

　　短期经济恢复受到两方面的威胁：

　　第一，复工估产效率较低导致经济全面恢复较为缓慢。目前各地复工复产工作稳步推进，有些地方的复工率已经达到100%。但由于人员、物流、供应链的多方面因素限制，企业复工效率和产能利用率相对较低。从万得数据库的各城市地铁客运量和拥堵延时指数来看，北京、上海、广州等绝大部分城市地铁客运量和拥堵延时指数都显著低于往年同期水平。此外，六大电厂的日均耗煤也显著低于往年同期水平，这说明各地复工生产效率还较低，需要尽快提升复工生产效率，推动经济运行回到疫情前水平。

　　第二，国外疫情持续恶化可能会对我国产业链造成二次冲击。美国、韩国和欧洲等是我国中国重要的中间产品进口地，这些国家的疫情恶化可能会对我国产业链造成二次冲击。以韩国为例，韩国是我国第一大进口来源国，2018年在我国进口市场中占有率为9.58%。从产品结构来看，我国从韩国进口的产品主要为集成电路、电子元器件、液晶面板等电子信息产业的上游中间品。如果韩国疫情进一步恶化，可能会使得中国电子信息等中间产品供应受到影响，产业链的恢复雪上加霜。

　　针对以上问题，一方面要加快推进国内产业链整体复工复产，另一方面需要加强国外疫情对中国产业链冲击的评估，充分发挥中国工业内类齐全、产业体系完备、产业链配套完善的优势，加快国产替代，保证中国产业链安全。

　　首先，进一步强化产业链整体复工的工作思路，构建产业链复工复产监测和交流平台，加大对重点产业环节复工复产的支持力度。其次，进一步完善企业服务体系和精准化的政策支撑体系。企业顺利复工生产需要人员、原料、防控物资、交通等各个环节的支撑，要围绕这些生产环节完善企业服务体系，出台精准化的政策支撑。加强各地政府之间的合作，做好务工人员流出和流入对接，打通人员流动障碍。在推动口罩、额温枪等重要疫情防控物资扩大生产的前提下，地方政府一方面可以尝试构建防疫物资生产销售服务平台，打通物资流动过程中的信息障碍，加快防疫物资流通；另一方面加强政府对防疫物资的统筹管理和统一分配，保障重点企业、中小企业的防疫物资需求。再次，要加强政策创新和创新性政策的推广。针对企业复工复产过程中遇到的问题，各地都在积极探索纾困新政策、新思路，促进各地政策交流和再创新是提升政策作用效果的重要策略。可以参考当前创新改革试验的政策探索和推广方案，构建疫情时期生产恢复、中小企业支持政策的探索和推广机制，通过建立统一的政策发布和交流平台，强化各地政府之间的政策交流和二次创新。

　　中期：加快新型基础设施的部署和投资，防止疫情短期经济冲击演变为系统性经济风险

　　疫情对中国经济的短期冲击已经是一个不争的事实，OECD在3月2日发布的《中期经济展望报告》中将中国2020年的经济增长下调至4.9%，相比去年11月的预期下调了0.8个百分点。标准普尔的评估也认为，疫情将使得中国2020年经济增长下降至4.8%。此外，由于中国已经深深嵌入到全球产业链分工体系中，疫情在全球其他国家的爆发也将大大增加中国产业面临的输入性风险。如果不能很好处理内外部冲击，疫情带来的短期经济影响很可能演化为系统性的经济风险。

　　为此，一方面要强化风险的研判和防范，另一方面要从疫情中寻找机遇。正如2003年SARS带动电子商务发展一样，此次疫情催化了一批可能成为未来经济增长点的新兴互联网产业。从消费互联网来看，疫情的出现加快了远程教育、远程诊断、在线办公等新型终端应用的发展，解决了这些产业用户规模不足、先进应用技术无法快速迭代而导致的长期发展缓慢问题。

　　从产业互联网来看，疫情导致的员工不能复工的问题充分激发了企业利用机器代替人工，实现自动化、智能化转型的内在动机，一定程度上破解了我国中国产业互联网发展过程中企业内生转型动机较弱的障碍，为我国中国抢占智能制造先发优势提供了机会。新型基础设施建设是防范系统性经济风险，培育新兴产业，托底经济增长的重要抓手，党中央也明确提出加快5G、工业互联网、人工智能等新型基础设施建设。但新型基础设施的部署和建设需要解决如下两方面问题：

　　首先，厘清新型基础设施的“新”内涵和“新”边界是高效推进新型基础设施建设的前提。当前对新型基础设施的内涵和范围还存在较大争议，有些观点认为新型基础设施就是5G、人工智能、工业互联网等数字技术设施，有些机构将特高压、新能源汽车充电桩等也纳入新型基础设施范畴。新型基础设施边界模糊的根本原因在于没有厘清新型基础设施的内涵和特征。新型基础设施应该是支撑数字经济发展，具有技术性、经济性和公共性三大特征的基础设施：

　　第一，新型基础设施应该代表数字经济等前沿技术方向，包括两方面含义，一方面新型基础设施是新兴数字化、信息化、智能化技术的载体和应用；另一方面新型基础设施能够支撑和带动新兴前沿技术的发展，有助于我国抢占新一轮技术革命的制高点。

　　第二，经济性，即新型基础设施建设可以产生巨大的经济和社会效益，这种经济效益一方面来源于新型基础设施建设本身带来的需求扩张和就业带动效应，另一方面来源于新型基础设施可以大规模带动其他产业发展，提升公共服务水平。

　　第三，公共性，与其他基础设施一样，新型基础设施应该具有非竞争性、非排他性的准公共物品属性。但是也应该注意，和传统基础设施相比，新型基础设施准公共物品的属性有所减弱。根据以上特征，新型基础设施范围包括两类：数字经济的基础设施，包括以5G、F5G、工业互联网、物联网、人工智能、数据中心（包括数据存储和计算）；传统基础设施数字化转型升级形成的新型基础设施，包括智慧交通、智能电网、智慧市政（包括智慧水电气）。

　　其次，明确政府的“新”定位是新型基础设施建设的关键。与传统基础设施建设中政府起到主要出资者的作用不同，新型基础设施建设过程中政府应该确立多元化的定位。

　　首先，强化政府在新型基础设施建设过程中的整体规划作用，防止新型基础设施建设出现结构性短板。新型基础设施建设具有典型的网络性，任何一个环节建设落后都会出现功能性短板。例如，5G是新型基础设施的重要组成部分，但是作为与5G互补的同代网络，F5G不仅具有与5G应用场景互补的特征，还是支撑5G网络的重要光底座。所以，在新型基础设施建设过程中应该协同推进5G和F5G建设，防止出现网络基础设施结构性短板。

　　其次，策略性定位政府在不同类型基础设施建设过程中的出资和引导作用。对于传统基础设施数字化转型这类新型基础设施，其公共物品属性较强，政府应该充当建设主体的作用。而对数字经济基础设施而言，由于市场投资激励较强，所以政府的作用一方面应该是充分发挥政府资金的杠杆作用，激发市场投资激励；另一方面应该完善产业投资的标准体系和安全体系，营造良好的产业投资环境。

　　长期：聚焦经济结构薄弱环节，构建疫情等灾害恢复长效机制

　　疫情爆发后，中央和地方政府出台了一系列经济恢复政策和措施，有效地对冲了疫情带来的负面经济影响，充分展示了中国的体制优势。与此同时，也暴露出体制中的一些薄弱环节，其中最为重要的一点就是中小企业灾害恢复的长效机制问题。此次疫情对中小企业造成了巨大的损害，虽然政府出台了大量中小企业纾困政策，但由于缺乏针对中小企业灾后恢复的常态政策和长效机制，在一定程度上降低了这些“一次性”应急政策的反应速度和政策效果。

　　未来，建立针对突发公共卫生事件、自然灾害等中小企业灾后援助长效机制，形成长效机制和应急政策互补协调的政策支撑体系是保障中小企业灾后快速恢复、减少灾害经济损失的重要制度保障，也是完善国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在这方面，美国的经验值得借鉴。

　　美国通过设置专门的《小企业援助》法案，建立了以小企业局主导多部门联动支援网络，并且构建以信贷支持为核心的多元化政策工具，形成了帮助中小企业应对灾害的常态化机制。借鉴美国经验，结合中国灾害发生特征和中小企业发展情况，可以从完善制度体系、建立常态支持政策、完善灾害监测分析和援助协调机制等方面入手建立中小企业灾害援助长效机制。

　　第一，在各级政府设立中小企业灾害援助项目。在国家层面，利用专项财政资金设立中小企业灾害救助或者振兴基金，用于救助在地震、台风、传染病等国家认定灾害受损的中小企业，为中小企业提供“五险一金”以及特殊岗位工资的相关补贴，并根据灾害情况和中小企业特征设置合理的优惠利率和还款期。

　　设立中小企业灾后建设融资特殊担保机制，充分发挥中小企业管理机构的融资担保功能，帮助企业获取灾后建设所需的专项资金。在地方层面，需要省级、直辖市政府设立专项资金成立针对本辖区的中小企业灾害专项贷款和中小企业灾后建设融资特殊担保机制；鼓励有条件的市级、县级政府设立类似的专项贷款和贷款担保机制。此外，应对灾害援助过程中的金融创新持审慎包容态度，允许市场零息票、优先股、收入债券、高收益债券等为企业所用，满足受灾企业和投资者双方需求。

　　第二，建立健全中小企业灾后援助的组织保障。国务院促进中小企业发展工作领导小组统筹负责中小企业灾后援助政策的制定和实施监督。在工信部中小企业局设置中小企业灾害援助处，统筹负责全国中小企业灾害援助政策的具体制定和实施。要求省级（鼓励市县级）中小企业管理机构设置类似的管理机构，同时接受国家级中小企业灾后援助机构的指导。各级中小企业灾害援助机构同时承担灾害时期不同部门之间的中小企业援助政策制定和实施的协调工作。

　　第三，建立中小企业灾害监测统计机制，分析研究中小企业政策需求，为灾害时期制定精准化的应急救助方案提供支撑。有各级中小企业灾害援助机构主导，吸收中小行业协会等社会组织参与，依托现有中小企业监测平台（比如中小企业生产经营运行监测平台）跟踪监测中小企业受灾情况，通过发放问卷、实地调研等方式，跟踪统计特定灾害下中小企业受灾情况以及相应的政策诉求，为相关部门制定针对特定灾后的应急措施提供决策支撑。

　　同时，分析研究中小企业受灾情况、受灾规律，为相关机构提前制定灾害预警、预防和援助提供理论支撑。中小企业灾后援助机构同时负责灾害时期中小企业受灾情况的调查统计，收集中小企业灾后建设的政策需求，为中小企业灾害援助的应急政策制定提供支撑。

　　第四，强化中小企业灾后援助常态机制和应急机制的衔接协调。常态机制和应急机制是帮助中小企业从灾害中走出的双轮支撑。长期以来，中国凭借强政府的优势在中小企业灾后应急援助中取得了显著的成绩，但是常态机制建设不完善也导致中小企业应急援助反应迟缓，政策针对性不足。在补齐中小企业灾后援助计划长效机制的同时，要注重长效机制与应急机制之间的衔接和协调，形成中小企业灾后重建的双轮支撑。长效机制和应急机制之间的协调首先要强调政策内容之间的互补和协同，长效机制注重建立中小企业灾后恢复的硬保障和底线保障，为中小企业灾后重建提供信心；应急机制注重根据灾害情况为中小企业提供就有针对性、更加及时的援助支持。

　　其次，要注重长效机制和应急机制之间的组织协调，要加强中小企业灾害援助机构在构建常态机制的作用，发挥长效机制与应急机制协调作用，积累中小企业灾害建设知识和经验，配合相关部门及时、准确的做出应急决策。