近年来，我国城镇登记失业率多处于4%以下，城镇调查失业率保持在5%左右，均稳定在较低的水平，标志着我国的就业比较充分。能够取得比较充分就业的成绩单，主要得益于以下几个方面的因素：第一，经济增长速度符合潜在增长率，包括劳动力在内的各种生产要素得到了较为充分的利用；第二，服务业、新成长经营主体、新兴业态、新型就业形式等吸纳了大量就业；第三，政府把就业优先政策纳入宏观政策层面，公共就业服务效果明显提高。

　　当前，克服新冠肺炎疫情对就业的影响，尽快恢复并稳定就业，实现全年的就业目标，也需要从上述三个方面着手，既要着眼于从前两个方面补回损失，也需要政府完善积极就业政策并启动超常规机制。

稳定经济增长，激发要素市场活跃度

　　近年来我国经济增长的构成因素发生了很大变化。从需求“三驾马车”来看，居民消费的贡献率超过了40%；从产业构成来看，第三产业贡献率超过了60%。疫情冲击导致消费下降，服务业需求减少，不可避免地会拉低同一时期的经济增长速度。此外，春节后劳动力返城、到岗和复工的比率不足，导致疫情的不利影响进一步扩大到第二产业，进一步使实现全年经济社会发展预期目标，包括就业目标，面临挑战。

　　就业是民生之本，不能有须臾的停顿。当前最需要关注的是尽快克服疫情影响，及时复工复产，稳定经济增长，确保实现今年的预定就业目标。这就需要在中央统一部署和协调之下，根据各地的疫情程度，分地区、有差异地确定疫情防控的力度和方式。从全国来说，应该有序恢复正常的交通、物流以及人员流动，让商品、物资、人员各就其位，使生产经营活动逐渐进入充分运转模式。进而分类推动产品市场复苏，从促进消费入手带动第三产业和第二产业恢复就业。一是确保“米袋子”“菜篮子”等基本生活品的充分供给和价格稳定，在恢复消费的同时带动就业增长；二是鼓励新产品和服务领域的发展，释放与健康生活相关的消费潜力，增加新的就业；三是积极推动线上交易，带动线下交易，促进市场恢复活力；四是适度刺激大宗商品和耐用消费品的购买，带动经济增长。

促进产业复苏和新业态成长

　　保持就业需要尽快恢复经济活动，促进经济增长既要加快需求复苏形成拉动力，也要推动生产要素汇聚形成驱动力。一般来说，居民消费是根据稳定性收入及其增长趋势，在家庭预算约束内进行的。根据以往的经验，突发性事件造成的消费损失可通过冲击后的补偿性消费予以弥补。例如，2003年“非典”导致当年第二季度消费低迷，然而，居民在下半年乃至第二年的消费实现了超常增长，具有明显的补偿性。如今我国消费结构发生了很大的变化，交通、通信、教育、文化和娱乐等方面的支出已占到全部消费的四分之一，其他类别的消费也有较大部分是在外出中进行。疫情发生时，这类消费往往首当其冲受到影响，虽然之后可以得到恢复，但已经造成的损失却无法全部挽回。因此，挖掘消费潜力，还需要关注那些需求具有可替代性和可引导性的领域。为此，从深度和广度上推动第三产业的业态创新至为重要。近年来，互联网和移动互联网创造出了许多新的商业模式和消费平台，同时也促进了快递业等业态的发展，增加了就业岗位。在打好复工复产、稳定就业和保障民生攻坚战的过程中，应该进一步充分发挥这种新模式、新业态的作用。

　　我国吸纳就业的产业构成已经发生了突出的变化。在第一产业的劳动力继续向非农就业转移的同时，第二产业就业人数也开始减少，第三产业是唯一继续保持就业增长因而就业弹性为正数的产业。当前稳定和扩大就业，需要从这个现实出发，一方面努力加快第三产业的恢复，并争取这个产业全年取得超常增长；另一方面挖掘第二产业特别是制造业的增长潜力，通过提高就业弹性最大限度发挥其吸纳就业的作用。

　　随着劳动力成本优势的逐渐丧失，我国制造业发生了两个变化：一是大量处于价值链低端的劳动密集型产业向海外转移，二是广泛应用资本替代劳动的技术，提高了制造业的资本密集度。这导致从2006年以来我国制造业增加值占GDP的比重逐年下降，以及近年来制造业的就业弹性转为负值。第三产业比重提高和制造业升级优化固然是产业结构调整的方向，但是，鉴于我国发展水平和资源禀赋在区域间、产业间的不平衡特征，产业结构也需要具有多样性。在很长一段时间里，我国的制造业都应该在全球价值链从低到高的各个节点占有自己的位置。

　　因此，稳定制造业比重和扭转制造业就业弹性为负的趋势，本来就是我们在新的经济发展阶段进行产业结构调整的题中应有之义。在应对疫情对经济和就业冲击的过程中，应该采取有力的措施朝这个方向努力。针对这次疫情可能导致的产业链中断、企业外迁，特别是造成一批中小微企业难以为继的情况，政府已经出台了一系列超常规的政策扶助措施，旨在减轻企业负担，促进其尽快恢复生产经营常态。与此同时，还应采取切实措施，把促进复工复产的短期帮扶措施与稳定制造业比重和提高制造业就业弹性的长期目标结合起来，借这次机会从机制上根本破解中小微企业长期面临的融资难、融资贵等发展难题。

　　近年来，我国的营商环境显著改善，新成长的经营主体如雨后春笋般增加，2019年平均每天新增登记企业达到1.99万个，绝大多数为中小微企业。这种创业活动的高度活跃性，是我国连续七年能够保持每年新增城镇就业超过1300万的重要原因之一。一般来说，每年第一季度新增城镇就业人数占全年总量的比例在24%左右。今年受新冠肺炎疫情的影响，一季度的就业数量显著下降，对全年就业增长产生了不利影响。因此，进一步简政放权，改善营商环境，同时采取强有力的扶持手段促进大众创业，是把全年就业损失降到最低程度的关键之举。

实施超常规的积极就业政策

　　在20世纪90年代末应对亚洲金融危机的过程中，我国实施了一系列积极的应对政策，有效地解决了城镇职工下岗失业问题，促进了劳动力的就业和再就业，政府积极就业政策体系从此形成。为了化解2008年—2009年全球金融危机对我国经济增长和社会发展的影响，党中央、国务院提出实施更加积极的就业政策，通过“保就业”成功地实现了“保增长、保民生、保稳定”的目标。应对这次新冠肺炎疫情对就业的短暂而强烈的冲击，更加积极的就业政策也应该包含更多超常规的措施，通过稳定就业更好地保障民生。

　　首先，坚持把就业优先政策纳入宏观政策层面。这就要求把就业状况作为确定宏观经济政策方向和力度的依据。城镇调查失业率指标自发布以来，一直保持在5%左右相对稳定的水平。因此，可以把这个水平看作是就业比较充分的表现。按照定义，充分就业时的失业率就是自然失业率，没有周期性冲击因素；同时也说明经济增长率符合潜在增长能力。

　　应对新冠肺炎疫情对就业的冲击，在按照政府的部署积极推动农民工返城到岗之后，最大限度减小就业损失的着眼点，应该是努力使调查失业率全年不突破5.5%的预期目标。为此，当前的宏观经济政策应该转向相对扩张或更加积极的水平。货币政策应同时针对供给和需求两侧的冲击，强化逆周期调节力度，金融机构加大支持力度，精准解决中小微企业的融资困难。财政政策应在2019年的基础上进一步加大减税降费的力度，在向中小微企业倾斜减负的同时，财政还应有特殊的纾困安排。工程建设投资应在坚持补短板和优化结构的基础上，最大限度促进中小微企业恢复活力，通过乘数效应带动就业。

　　其次，实施更有针对性、更加精准的公共就业服务。这次就业冲击的特殊之处在于，冲击既来自投资、消费和出口疲软造成的需求侧，也来自开工不足甚至局部产业链条断裂的供给侧。因此，需要更加积极地拓展公共就业服务的深度和广度，进一步提高政策措施的针对性和精准度。一是把扩大社会政策托底范围和促进就业的措施有机结合起来。近年来我国失业保险金形成较大规模的累计结余，在足额给付保险金以及用于稳企援岗的做法之外，还应将其用于支持农民工返城到岗所需的必要补贴。二是通过培训和提供岗位中介提高劳动力供需之间的匹配度，以降低摩擦性失业。三是通过支持企业实行员工储备，或者政府履行“最后雇主”的功能，安排暂时没有岗位的劳动力进入培训状态，同时提供公益性岗位作为过渡措施。这样，劳动者在转岗的摩擦期间可以提升技能，降低下一时期遭遇结构性失业冲击的概率。

　　（作者：蔡昉，系中国社会科学院副院长、中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心学术顾问）

阅读推荐

保存下方图片后打开淘宝自动跳转皮书官方店折扣购买本书纸质版

如需《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.20》电子书请前往先晓书院进行购买