近日，中国林业生态发展促进会、中国生态经济学学会、中国社科院数量经济与技术经济研究所、社会科学文献出版社共同发布了《生态治理蓝皮书：中国生态治理发展报告（2019-2020）》。

　　《生态治理蓝皮书》分为总报告、分报告、评价篇、制度与技术篇、区域治理篇和国际借鉴篇等六部分。总报告梳理了改革开放以来我国生态治理取得的成效，明确了当前生态治理存在的主要问题与机遇，并发布了我国生态治理指数，提出了生态治理政策建议。

　　分报告从生态保护修复、林业生态系统、草原生态系统和水生态系统河道生态治理等方面客观分析了各系统的治理历程，深入探讨了当前各系统存在的问题，并展望了未来的生态治理思路；评价篇详尽阐述了我国生态治理指数的测算过程；制度与技术篇对中国生态治理现代化体系进行了分析并评价了针对沙漠的生态治理；区域治理篇则偏重于当前我国区域发展最重要的地区，分别阐述了黄河流域、京津冀地区、长三角地区、珠三角地区和长江经济带等区域的生态治理现状、问题以及对策；国际借鉴篇主要对发达国家的生态治理经验和启示等内容进行了着重分析。

　　我国进入生态保护优先发展的新时代

　　2015年以来，我国生态治理融入生态文明制度体系，明确了生态保护优先的战略目标。

　　（1）确立生态文明制度。2012年，党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局；十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，首次明确提出了建设“美丽中国”，深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。党的十八大通过了党章的修正案，将生态文明建设写入了中国共产党党章。由此，我国正式确立了中国特色社会主义下的生态文明制度。

　　2015年以来，我国出台多项推进生态文明建设、健全生态文明制度体系的举措。第一，2015年，发布《党政领导干部生态环境损害责任追究部分（试行）》。该文件明确规定：地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。中央和国家机关有关工作部门、地方各级党委和政府的有关工作部门及其有关机构领导人员按照职责分别承担相应责任。第二，2015年，发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案基本原则是，把保护放在优先位置，在发展中保护、在保护中发展；在生态建设与修复中，以自然恢复为主，与人工修复相结合。提出2020年生态文明建设的主要目标是，资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展，主体功能区布局基本形成，经济发展质量》。该文件明确了生态环境损害赔偿范围、责任主体、损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。试点原则是，依法推进，鼓励创新。环境有价，损害担责。主动磋商，司法保障。信息共享，公众监督。第三，2015年，发布《生态文明制度改革总体方案》（以下简称《方案》）。在该方案提出的八项制度，自然资源产权、国土开发保护、空间规划体系、资源总量管理和节约、资源有偿使用和补偿、环境治理体系、市场体系、绩效考核和责任追究，被称为生态文明体制建设的“四梁八柱”。第四，2017年，党的十九大再次修改党章，将实行最严格的生态环境保护制度、将“绿水青山就是金山银山”的环保意识、建设“富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义强国”写入党章。第五，2018年3月，《中华人民共和国宪法修正案（草案）》在第八十九条第六项“领导和管理经济工作和城乡建设”后面，增加“生态文明建设”的内容。从根本上将生态文明建设确定为新时期中国特色社会主义的重要任务和政治要求。

　　（2）明确生态保护优先的发展战略。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》）明确提出，环境保护与发展的和效益显著提高，生态文明主流价值观在全社会得到推行，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。《意见》明确提出了2020年陆地生态系统保护的具体目标是，森林覆盖率达到23％以上，草原综合植被覆盖度达到56％，湿地面积不低于8亿亩，50％以上可治理沙化土地得到治理，生物多样性丧失速度得到基本控制，全国生态系统稳定性明显增强。

　　2017年，党的十九大报告进一步指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，坚持人与自然和谐共生，是新时代中国特色社会主义建设的一个基本方略。人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路，人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律。

　　2018年，在纪念马克思200周年诞辰大会上习近平总书记指出：“人与自然是生命共同体，人类必须敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然，我们要牢固树立和切实践行绿水青山就是金山银山的理念，动员全社会力量推进生态文明建设，共建美丽中国。”

　　我国生态治理存在四方面问题

　　生态治理蓝皮书指出，我国生态治理存在以下四方面问题。

　　1. 实现全面遏制土地退化目标的长期性

　　土地退化是自然因素与人为因素共同作用的结果，防治土地荒漠化是我国的一项重要战略任务。我国已采取一系列行之有效的举措成功遏制了荒漠化扩展的态势。但是，我国土地荒漠化面积呈现出波动性特征。重点天然草原平均牲畜超载率仍高于10%。防治土地荒漠化是重大的生态工程，更是重大的社会工程，全面遏制土地荒漠化扩展需要一个长期的过程。

　　2. 破解生态保护优先发展与产业化进程冲突的紧迫性

　　目前，我国中西部地区处在城镇化、工业化、农业现代化的高峰期，城镇扩张、产业发展、基础设施建设对土地需求亟需增加，在这一发展阶段不可避免地存在着生态保护与产业开发顺序的矛盾，如草原生态保护优先与工矿业发展的冲突、林地生态利用与经济利用的矛盾等。草原地区当前最突出的问题是经济发展与生态保护的矛盾日趋激烈，面积减少是草原生态环境和可持续发展的最大威胁；由于各种征占行为，全国草原面积持续萎缩，年均减少约50万公顷（刘加文，2018）。

　　3. 自然保护地共享经济增长和社会发展成果的艰巨性

　　关于我国各省市区的国家级自然保护区面积，本文使用的是2014年国家级自然保护区相关数据。2015年起，我国开始探索建立以国家公园体制为主的自然保护地体制，国家级自然保护区与国家公园体制将逐步从并行走向并轨，2014年底的国家级自然保护区数据可代表国家公园体制试点之初的情况。GDP总量本文使用2014年的GDP总量和2017年的GDP总量，与国家级自然保护区使用2014年数据相对应，进而反映出GDP最近年份的变化。人口数量分别代表自然保护地、经济增长和社会发展指标。分析结果为：国家级自然保护区面积大的省份，GDP总量水平低，人口数量少；GDP总量水平高的省份国家级自然保护区面积小，人口多。即在空间和行政管理单元上，国家级自然保护区面积与经济增长水平分离。如何让国家自然保护区面积大的省份共享经济增长和社会发展成果，是我国生态治理中的重大挑战。这种生态保护与经济增长在空间和行政单元的分离，需要制度设计来弥补，构建起惠益当地和跨越生态系统空间格局的全面共享共治机制。

　　4. 提升监测能力和构建现代监测体系的基础性

　　准确评价全国生态系统的变化，是我国生态治理能力现代化进程面临的挑战。我国初步建立起的监测体系，已在为我国生态系统管理提供重要数据和决策依据。这些监测体系包括20世纪80年代起建立的森林资源清查体系，2000年起建立的土地荒漠化和沙化监测体系，近十年才开始公布的全国草原监测报告，2003年和2013年分别完成的全国湿地资源调查等。但是，目前我国生态治理中基础监测数据仍达不到准确性、及时性、可比性的要求。一是准确性问题。如陆地生态系统在一定地域内的草原、湿地、林地之间受到气候变化和人为因素的影响，存在着此消彼长的现象，监测数据部门由于体系的割裂造成的重复统计难以避免。二是及时性问题。如草原面积数据仍是1990年全国第一次普查的结果，尽管不乏科学考察和定位定点观测数据，但并不能支撑全国草原面积变化。三是可比性问题。如我国湿地两次调查中的调查方法存在差异，导致数据比较的科学意义下降换句话说，第二次调查中数据的增加并非全部源于真实湿地面积的增加，而是部分源于调查中图斑面积的缩小使得首次调查中遗漏的湿地补充了进来，造成难以定量揭示我国湿地面积和功能的变化。在生态文明战略布局下，建立准确、及时和具有可比性的监测体系是生态治理中的一项基础性工作。

　　我国生态治理面临三大机遇

　　1. 生态文明建设的制度机遇

　　2015年，我国发布的《生态文明制度改革总体方案》加快了生态文明制度建设的步伐，为我国生态治理能力和生态治理现代化提供了制度机遇。

　　第一，2016年以来进一步完善生态治理的法律法规体系。2016年，国办印发了《湿地保护修复制度方案》，开启了我国“全面保护湿地”的新历程。2018年，湿地保护法正式列入十三届全国人大常委会立法规划，加快了湿地保护法的立法进程。在沙化土地修复保护方面，国家林业局印发了《沙化土地封禁保护修复制度方案》，提出要实行严格的保护制度、建立沙化土地修复制度、推行地方政府责任制等。

　　第二，2018年完成政府治理主体的改革。国家林业和草原局的成立，扭转了长期以来我国草原行政管理机构层级低、人员编制少、执法监督体系不健全的局面，自然保护区全部归林草局管理，从治理机制上打破了几十年来部门割裂管理的格局。

　　第三，2019年，开展自然资源产权登记制度。2019年我国印发《自然资源统一确权登记暂行办法》，明确提出对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间进行统一确权登记，并确定出时间表：从2019年起，利用五年时间基本完成全国重点区域自然资源统一确权登记；2023年以后，通过补充完善的方式逐步实现全国全覆盖的工作目标，制定总体工作方案和年度实施方案，分阶段推进自然资源确权登记工作。自然资源产权登记制度的确立强化了国家针对自然资源的管理。

　　第四，建立以国家公园为主体的自然保护地体制。从党的十八届三中全会到党的十九大，中国国家公园体制的顶层设计初步完成，国家公园建设进入实质性操作阶段。2019年发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确提出要合理调整自然保护地范围，并勘界立标、分类有序解决历史遗留问题，构建统一的自然保护地分类管理体制。提出到2020年构建统一的自然保护地分类分级管理体制，到2025年初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系，到2035年自然保护地规模和管理达到世界先进水平，全面建成中国特色自然保护地体系。

　　2. 绿水青山就是金山银山的理论机遇

　　绿水青山就是金山银山，是习近平生态文明思想的核心内涵，是我国实现生态资产和生态服务价值的理论支撑，是我国实现生态治理现代化的理论机遇。在我国生态治理中，需要着力解决生态系统保护与资源生产利用的矛盾，构建生态保护与经济增长共享机制。目前，主要体现为生态保护优先发展战略的确定。

　　生态保护优先发展战略的核心是：在人与自然的关系中，强调顺应生态系统规律；在人类生产生活中，优先考虑生态系统承载力；在价值取向中，重视生态系统价值和生物多样性价值，惠益于人类福利和当地社区。坚持生态保护优先发展战略，要把发挥生态系统功能放在优先位置，推动建立生态系统保护修复长效机制；实现生态保护优先发展战略，要提高生态系统承载力水平的技术与制度创新，构建绿色产业体系的支持政策，实现山水林田湖草综合治理，保持生态系统的整体性。

　　3. 数据科学与信息时代的技术机遇

　　数据科学与人工智能时代的到来，使我国生态治理中科学技术突破成为可能，为我国生态治理提供了技术机遇。由此，我国生态治理可以更有效地收集数据和信息、获得关键性指标、提高复杂辨识度和动态的灵活应对生态系统变化的能力，可以更准确地理解自然变化过程、顺应生态系统演替规律、诊断生态系统健康。如在防治土地退化中，更加重视顺应自然过程、控制人为的负面影响，在草原保护中采用系统性和整体论方法，而不是根据单一指标的判断。

　　精彩目录

　　总报告

　　1 中国生态治理的成就及机遇分析

　　Ⅱ 分报告

　　2 全国生态保护修复现状、存在问题及对策

　　3 中国林业生态治理报告

　　4 中国草原生态治理报告

　　5 中国水生态治理报告

　　6 中国河道生态治理的问题与对策研究

　　Ⅲ 评价篇

　　7 中国生态治理评价模型及生态治理指数研究

　　Ⅳ 制度与技术篇

　　8 中国生态治理现代化体系分析报告

　　9 沙漠生态治理技术及治理效果评价

　　Ⅴ 区域治理篇

　　10 黄河流域生态保护和高质量发展的新使命、新挑战和新对策

　　11 京津冀地区生态环境协同治理

　　12 长三角地区推进生态环境治理的问题与对策

　　13 珠三角地区生态环境治理进展与建议

　　14 长江经济带生态环境的现状与对策研究

　　Ⅵ 国际借鉴篇

　　15 发达国家生态治理经验、教训与启示借鉴

　　16 发达国家防范森林火灾发生的做法与启示