近日，中国社会科学院社会发展研究中心、甘肃省政府参事室、甘肃省城市发展研究院与社会科学文献出版社联合发布了《生态城市绿皮书：中国生态城市建设发展报告（2019）》。

　　中国的生态城市建设已经进入城市群阶段，转向以天蓝地绿水净为特质的高质量发展阶段。《中国生态城市建设发展报告（2019）》重点关注如何实现城市群高质量发展问题。《报告》提出了“法于人体”的“健康指数”评价方法，坚持全面考核与动态评价相结合，提供了可资借鉴的科学评价依据。

　　当前中国生态城市规划建设领域存在四个主要问题

　　绿皮书指出，中国进行的城镇化，既要满足人民日益增长的物质财富和精神财富的美好生活需要，也要满足人民日益增长的更多优质生态产品以及优美生态环境的需要，是绿色的城镇化和以人为本的城镇化。目前，中国生态城市建设仍然处于探索阶段，符合中国实际的生态城市规划设计原理和实践经验亟待进一步研究和积累，现在主要存在以下几方面突出问题。

中国生态城市规划建设的思路不尽相同

　　近年来，生态城市建设在全国各地已经深入人心，然而鉴于各地经济基础、环境条件的不同，以及中央有关部门的顶层设计、地方政府开发建设目标差异等因素，生态城市建设在实践中的概念界定、工作思路方面存在较大差异，尽管也确定了一些生态示范城市、生态园林城市与区域，但具体工作机制不尽相同。在更大范围内贯彻生态城市建设的政策及保障措施有待完善，试点示范的经验转化存在瓶颈，需要更新城市规划建设的有关原则和理念，进一步明确思路。

中国生态城市协同建设缺乏内生动力

　　每一个城市，在加入城市群建设之前，都有一套自成体系的发展模式和规划，在城市群协同建设过程中，城市原规划与城市群规划相抵触的现象屡见不鲜。在协同问题上，相邻城市自然地理环境相似，势必会出现产业布局及发展利益的冲突，当涉及城市自身核心利益的时候，各参与城市往往畏首畏尾，不愿意合作。各城市由于天然禀赋不同，对资源的掌控能力各不相同，对待城市群的态度也不一样。

　　中国整体生态环境不容乐观，流域发展不平衡问题突出。绝大多数城市并未实现自身经济发展及生态保护的良性循环，参与城市群建设，多是出于自身利益考虑，主要是为了解决自身发展问题。各个城市都想把污染产业转移出去，把经济建设搞上来。参与生态城市协同建设的各方，利益得失不同，对待已经签署的合作协议的态度也各不相同。得到利益的城市往往实施协议的积极性高，推进速度快，而失去利益的城市往往会采取各种借口拖延甚至抵制协议的实施。随着城市群的发展，这种恶性循环的弊端被进一步放大，加之顶层设计不健全，产业结构和空间布局不合理，城市功能分工不明确，不科学，错位竞争不畅，影响了城市群整体效能的发挥。

中国生态城市规划的执行力欠缺

　　中国大多数城市在确定生态城市发展思路后，均制定了包含生态城市的发展目标、建设原则以及建设步骤等一系列内容的建设规划。这些规划成为生态城市建设的指导思想。但不少城市在生态化建设过程中，却存在落实生态城市规划不力的现状，甚至不少城市的生态化建设与其生态城市规划相背离。其一是因为生态城市规划不接地气，过于宏观，操作性不强，难以发挥应有的作用；其二是生态城市规划缺乏整体和长远预测，未考虑到生态城市建设中可能出现的问题，严重阻碍了科学规划和有序建设；其三是规划实施过程中缺乏数据监测与过程监管，问题反馈与目标纠偏机制不完善。

生态城市规划的公众参与机制不健全

　　公众参与涉及公众对生态城市的规划、建设和管理的知情权、参与权、表达权和监督权。生态城市建设的最终受益者是社会公众，但在生态城市规划建设与运营环节，政府和开发建设单位是其主要参与者，公众参与只是象征性的，社会组织很少能发挥协调作用。究其原因，其一是生态城市建设是一个漫长的过程，短期内难以收到成效，公众参与积极性不高；其二是在生态城市的建设中，公众的生态意识还未真正建立起来，很少参与有关生态城市建设规划的活动。因此，公众参与机制的建立与完善是建设生态城市的迫切需求，鼓励广大市民与各种社会组织积极参与，是中国生态城市建设中有待改进的地方之一。

　　环境友好型城市建设呈现出东密西疏态势

　　绿皮书指出，2017年各地区进入环境友好型城市100强的城市中，华东地区41个，中南地区25个，东北地区12个，西南地区11个，华北地区7个，西北地区4个；各地区进入前50名的城市中，华东地区25个，中南地区11个，西南地区5个，华北地区4个，东北地区3个，西北地区2个。其中，华东地区进入前100的城市最多，前10的有7座，前50的有25座，其余的都均匀分布在第50~100名之间；中南地区有2座城市进入前10名，6座城市进入前20名，其余城市的排名均分布在第20~100名之间；东北地区都排在第29~100名之间；西南地区排名前100的11个城市中排名前50的有5个；华北地区进入百强城市的排名中北京市位列第10名，天津市排在第18名，其余城市均排在第44~100名之间；西北地区只有西安市、兰州市排在前50名，而白银市和乌鲁木齐市都排在第70~90名之间。

　　整体而言，环境友好型城市建设呈现出东密西疏态势，华东地区依然引领前行，中南地区缓慢增长，华北和西南地区波动较小，东北地区比较稳定，西北地区波动较大。和历年评价基本一致的是，环境友好型城市主要集中在华东、中南地区，两地区进入总评价的城市占55.3%，两地区进入百强的城市占百强城市的66.0%，在各地区进入百强城市数量占本区参与评价城市总数的比例上，只有华东地区占比过半，达到52.6%，其余降序排列依次为西南地区占35.5%，东北地区占35.3%，中南地区占31.6%，华北地区占21.9%，西北地区占13.3%。

　　城市群内部生态城市协同建设效果还不尽如人意

　　绿皮书指出，中国的城市群建设时间较短，还存在相关法律法规及协调机制不健全，协同层次低、内容少，生态补偿机制不健全等问题。这些问题的存在，对城市群内部生态城市协同建设造成了一定的影响和阻碍。

生态城市协同建设缺乏内生动力

　　每一个城市，在加入城市群建设之前，都有一套自成体系的发展模式和规划，在城市群协同过程中，城市原规划与城市群规划相抵触的现象屡见不鲜。在协同问题上，相邻城市自然地理环境相似，势必会出现产业布局及发展利益冲突，当涉及城市自身核心利益的时候，各参与城市往往畏首畏尾，不愿意合作。由于各城市的天然禀赋不同，对资源的掌控能力各不相同，对待城市群的态度也不一样。例如，京津冀城市群中，北京处于绝对的核心，京津两市是国际大都市，而河北省的承德、沧州等市则体量很小，导致这些城市在城市群建设中处于被动服从的地位，与大城市之间不是合作关系，而变成了依附关系。在长株潭城市群中，湘潭对接长沙的意愿强烈，相比较而言，长沙对接湘潭的意愿显弱。

　　中国整体生态环境不容乐观，流域发展不平衡问题突出。绝大多数城市并未实现自身的经济发展及生态保护的良性循环，参与城市群建设，多是出于自身利益考虑，主要是为了解决自身发展问题。各个城市都想把污染产业转移出去，把经济建设搞上来。参与生态城市协同建设的各方，利益得失不同，对待已经签署的合作协议的态度也各不相同。得到利益的城市往往实施协议的积极性高，推进速度快，而失去利益的城市往往会采取各种借口拖延甚至抵制协议的实施。随着城市群的发展，这种恶性循环的弊端被进一步放大。加之顶层设计不健全，产业结构和空间布局不合理，城市功能分工不明确，不科学，错位竞争不畅，影响了城市群整体效能的发挥。

协同层次低、内容少，生态补偿没有落到实处

　　以GDP为主要考核指标的政治晋升机制，使地方政府在城市协同方面，更偏好追求经济协同规模最大化，而选择性地忽视教育、医疗、环境治理等短期难以见效的外溢性公共产品的协同与合作。此外，城市间的协同与合作主要还局限于外围的工作，雾霾防治、科技资源流动共享等领域的深层次合作还较为少见，尚未形成协同发展的城市利益共同体、一体化土地要素市场、完善的生态环境保护联动机制和公共服务协调平台。

　　一般而言，经济落后地区的生态环境相对于经济发达地区要好一些。在生态城市协同建设中，这些经济落后地区在环境保护方面做出了相当大的贡献，但是没有得到相应的经济补偿。目前，国内学术界和各省区市政府相关部门都在研究生态补偿问题，但是，关于生态补偿的范围、对象及数额还没有形成全国统一标准。生态补偿资金主要来源于上一级政府部门，补偿力度不够，多数被补偿的城市或单位不满意。而且，自上而下的纵向生态补偿相对容易，城市群内部城市之间的横向生态补偿基本处于空白状态。

城市间协同法律法规、协调机制不健全

　　目前，生态城市之间的协同建设，主要以论坛、联席会议、城市联合会等方式进行沟通和协调，没有固定统一的协调管理机构，缺乏约束机制，没有成熟的纠纷解决机制，使协同工作务虚大于务实。

　　相关法律法规不健全。国家层面缺乏对城市协同发展方面的立法，城市群内部立法的合法性不足。在实际操作过程中，经常出现签订了协议却无法执行的情况，例如，打不通的断头路、无法截断的环境污染等。城市间合作签署的各种框架协议本身没有法律约束力，即使相关城市违反协议，也无法对其进行惩戒。

　　精彩目录

　　Ⅰ 总报告

　　1. 中国生态城市建设发展报告

　　Ⅱ 整体评价报告

　　2. 中国生态城市健康指数评价报告

　　Ⅲ 分类评价报告

　　3. 环境友好型城市建设评价报告

　　4. 绿色生产型城市建设评价报告

　　5. 绿色生活型城市建设评价报告

　　6. 健康宜居型城市建设评价报告

　　7. 综合创新型城市建设评价报告

　　Ⅳ 核心问题探索

　　8 城市群的生态城市协同建设

　　9 大都市圈的生态城市协同建设研究

　　Ⅴ 附录

　　10. 中国生态城市建设“双十”事件

　　11. 中国生态城市建设大事记(2018年1～12月)

　　12. 参考文献

　　13. 后记

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