近日，由北京市社会科学院及社会科学文献出版社共同举办的《北京蓝皮书：北京公共服务发展报告（2018~2019）》发布会在京召开。

　　本书是以北京市社会科学院管理研究所研究人员为主完成的关于北京市公共服务发展与创新的研究成果。报告分为总报告、总评价、科技教育文化篇、社会保障篇、基础设施篇、公共安全篇及环境保护篇，运用定量与定性相结合的方法，对北京市公共服务各领域的发展现状、问题及成因进行了深入分析，并对16区公共服务发展状况进行了综合评估和排名，提出了对策建议。

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　　一

　　总报告和总评价篇主要观点

　　改革创新推动北京公共服务质量大幅提升

　　北京市十六区公共服务均衡化布局趋向合理，公共服务质量大幅提升。科学技术方面，全国科技创新中心建设提速，《北京加强全国科技创新中心建设重点任务2018年工作方案》中部署实施的任务完成率超过96%，金融、信息服务、科技服务三大服务业对全市经济增长的贡献率合计达60%左右，全市认定登记技术合同成交额4957.8亿元，增长10.5%，“9+N”科技创新政策体系进一步优化了营商环境。基础教育方面，优质基础教育资源覆盖面不断扩大，2018年中小学就近入学比例分别达到96%、99%以上，初中学生升人优质高中比例达到52%以上，新建扩建一批幼儿园新增学位3万个。公共文化方面，覆盖城乡的公共文化设施及服务网络加快布局，已建成四级公共文化服务体系，公共文化设施达到7131个，覆盖率98.85%，已实现公共文化设施的十五分钟服务圈，建立了全国第一个省级文化艺术基金——京文化艺术基金，每年投入约1亿元，重点围绕舞台艺术创作、文化传播交流推广和艺术人才培养三大方向开展资助，2018年立项资助项目132个，资助金额约1.3亿元，与上年相比分别增长约32%、15%。社会保障方面，继续上调社保待遇，建立“三边四级”就近养老服务体系，新建182家养老服务驿站，推进医疗、医保、医药“三医联动”改革，深化医药分开综合改革，继续推进分级诊疗，建设100个国家级临床重点专科医联体服务点，建成紧密型医联体34个，一级医院和基层医疗卫生机构诊疗量增长近30%，三级医院门急诊量减少8%；完善租购并举的住房保障体系，2018年全市保障房新开工5.45万套，完成市政府实事任务5万套的109%。基础设施方面，新机场建设进入收官阶段，市府东迁如期实施，北京市公共设施进步显著，供给规模持续扩大，质量提升巨大，全市布局趋向合理。公共安全方面，聚焦民生领域，强化专项治理，开展联合执法行动3800余次，整治突出问题1200余件，清理“散乱污”窝点870余处査处、捣毁食药领域“黑窝点”“黑作坊”800余处，关停旅游购物店近30家，“净网2018”专项行动共破获各类涉网案件600余起，为建设“天蓝地绿、水清、食安、景美”的首都北京做出了贡献，人民群众安全感不断提升。环境保护方面，依靠精治、法治与共治，空气质量持续改善，2018年PM2.5平均浓度为51微克/立方米，比上年下降了12.1%，优良天数227天，占比62.2%，重污染日只有15天，而且没有持续性(3天)的重污染过程，比上一年改善很多，SO2、NO2、PM10年均浓度分别为6微克/立方米、42微克/立方米、78微克/立方米，比上年分別下降25.0%、8.7%、7.1%。

　　虽然北京公共服务布局趋向合理，公共服务质量大幅提升，但与人民群众日益增长的需求相比，还有进一步的提升和改善空间，原始创新能力有待提升，科技成果转化落地仍需加强，关键领域高端人才仍然短缺，义务教育优质资源分布依然不平衡，公共文化服务在软性服务水平和社会化发展方面仍需探索创新，养老监管平台亟须建立，交通拥堵仍是难题，“数字孤岛”痼疾依在，电信网络诈骗花样翻新，空气质量治理难度加大，这些难题需要在不断的改革和创新中加以解决。

　　北京市平原地区新城的公共服务建设力度仍需加强

　　《北京城市总体规划（2016-2035）》明确指出，北京平原地区的新城，包括顺义、大兴、亦庄、昌平、房山新城，是承接中心城区适宜功能和人口疏解的重点地区，是推进京津冀协同发展的重要区域。与2016年相比，东城区、西城区、朝阳区、丰台区、石景山区和海淀区的常住人口分别下降3.08%、3.10%、3.03%、3.06%、3.47%和3.15%，通州区、房山区、顺义区、昌平区和大兴区的常住人口分别增加了5.60%、5.30%、4.93%、2.64%和3.96%。近年来，尽管北京市政府加大了这一地区的公共服务建设力度，但整体上没能赶上常住人口的增长速度，其公共服务短板依然存在。在基础教育和医疗卫生等重要领域，副中心和平原地区新城的人均资源与上年相比增长缓慢，有些甚至有所下降。比如，通州区、房山区、顺义区和昌平区2017年的每百在园儿童拥有专任教师数比上年分别下降6.01%、9.25%、3.45%和4.27%。再如，通州区2017年的每千人口拥有执业医师数、注册护士数和医院床位数比上年分别下降0.24%、1.08%和0.70%。义务教育因有硬性指标的要求，数量上的差距不是很大。尽管如此，通州区的普通小学和普通中学每百在校生拥有专任教师数也与中心城区存在一定差距。

　　从北京十六区公共服务综合评分和排名看，排在前六名的分别是东城区、西城区、朝阳区、延庆区、门头沟区和怀柔区。排在中间五位的分别是石景山区、海淀区、平谷区、密云区和丰台区。排在最后五位的是房山区、昌平区顺义区、大兴区和通州区。可以看到，副中心和平原地区新城的得分排在全市最后五位，且在六个维度上均无较为明显的优势。副中心和平原地区新城的公共服务供给力度虽已不断加强，但总体建设力度距离其目前的功能定位和发展方向还存在较大差距，其公共服务资源增长速度甚至还赶不上其常住人口的增长速度。未来几年，这些地区还需要负责更多的承接任务。因此，在疏解北京“非首都功能”的同时，要进一步加大副中心和平原地区新城的公共服务供给，保障其与疏解工作同步推进。

　　二

　　科技教育篇主要观点

　　北京科技在京津冀创新生态优化中发挥重要作用

　　近年来，北京科技创新实力呈上升态势，全国科技创新中心建设成效较为显著。从全国科技创新中心发展动态监测而言，北京科技创新实力呈上升态势。2018年12月20日，北京市统计局发布的《2017年北京创新驱动发展监测评价报告》显示，2017年北京创新驱动发展总指数为145.7，连续7年持续提升。“首都科技创新发展指数2018”显示，从2005年到2016年，“首都科技创新发展指数”增长态势明显。从国际比较而言，多个评价体系发布的评价结果显示，北京的科技创新综合实力在不断提升，不仅稳居全国前列，还在世界舞台居于重要地位。2018年7月发布的《全球科技中心报告》中，北京被评为高速成长的“全球科技中心”。2018年11月1日英国《自然》杂志发布的自然指数（Nature Index）数据，北京依然是位居全球第一的科研城市。

　　北京科技发展与京津冀协同创新紧密联系、相辅相成、不可分割，对于京津冀区域创新生态优化发挥重要作用。一是，构建区域间主体协同网络及培育创新主体种群，通过企业外迁优化区域创新主体种群结构；通过建设分园、分支机构等方式优化种群发展模式，区域间企业、研发机构等创新主体间合作不断紧密；促进企业及各类创新组织等创新主体在区域间的合作关系日渐紧密。二是，促进人才、技术、创新投入等资源协同带动区域创新基础条件完善。三是，通过制度创新、政策创新带动区域共同提升区域治理能力及优化区域创新制度环境。

　　但北京科技创新中心建设仍存在较大提升空间，京津冀创新生态亟待进一步优化。应在进一步加快北京全国科技创新中心建设的基础上，突破瓶颈问题，继续发挥北京科技对京津冀创新生态优化的重要作用。

　　京津冀全要素生产的差异较大，北京的科技创新优势对天津和河北的辐射带动作用有待进一步加强

　　从全要素生产率指数看，北京近10年的科技水平持续提高，其速度从1.9%到10.1%不等。北京2016年的全要素生产率比2006年增长了50%左右。也就是说，在资本和劳动力投入水平不变的情况下，北京2016年的产出水平比10年前高了50%左右。天津近10年的全要素生产率指数基本为正，科技水平有所提高，但其速度显著低于北京。河北近10年的全要素生产率基本持平，其科技水平没有表现出显著变化。也就是说，河北的经济增长主要来自于资本和劳动力等投入要素水平的提高，科技水平的进步比较有限。

　　京津冀三地的协同创新机制仍处于起步阶段，北京的科技创新优势对天津和河北的辐射带动作用有待进一步加强。2014年后，在京津冀协同发展战略的影响下，天津和河北的全要素生产率指数不断提高，但是否实质上形成了溢出效应，还需要更多的经验数据加以检验。未来，京津冀需要从产业、资金和政策等多个方面推动形成协同创新共同体，充分利用北京的科技创新资源，在着力提升北京市原始创新能力的基础上，发挥其辐射带动作用，为天津的研发转化及河北的产业化提供理论基础和技术支撑，加快提升天津和河北，尤其是河北的科技创新能力。

　　北京市高中阶段教育仍需加快相关资源结构的优化

　　北京市高中阶段教育已实现高位普及（高中毛入学率达到99%），优质教育资源不断扩大，且呈现两个发展趋势。一方面高中教育精英化，生师比进一步缩小；另一方面普通高中在校生人数略超中等职业学校在校生人数，2017年两者比例为1.35：1，顺应了北京市教育资源的合理配置以及北京市产业升级的需求。

　　当前，北京市高中阶段教育面临的新形势表现为：需要针对高中阶段适龄人口的变化做出新的规划；高水平经济社会发展带来老百姓高质量、多样化高中教育的追求；北京市新的空间布局与产业结构调整对高中教育布局提出新要求；北京市作为全国首善之区应率先实施高中教育的现代化等。

　　还存在普职比不能适应北京市的实际情况、普职比不能适应北京市的实际情况等教育结构不平衡问题；优质普通高中及办学环境在城乡之间、城区之间分布很不平衡、职业学校的分布与区县定位、产业调整存在若干不匹配；办学体制不灵活问题；人才培养质量需要提升；经费投入机制需改革等问题。

　　因此，建议从以下方面着手：适度扩大普通高中教育的办学规模，发展多种类型的高中学校；建立“立交桥式”高中阶段教育体系；优质教育资源向郊区、新城区、新居住区倾斜；推进高中教育阶段资源的重组和优化；发展多元化高中教育的办学体制；提升高中阶段教育质量；建立合理的成本分担机制；制定并颁布《北京市高中教育条例》等。

　　三

　　社会保障篇主要观点

　　北京人口疏解承接区综合承载力水平排名依次为顺义、大兴、昌平和房山

　　从研究结果看，北京人口疏解承接区综合承载力水平排名依次为顺义、大兴、昌平和房山。其中，顺义区各子系统排名均靠前，经济、资源和生态各方面发展较为均衡；昌平区生态承载力水平突出，而经济和资源层面相对一般；大兴区经济承载力水平最强，而资源和生态层面相对较差；房山区资源承载力水平突出，而经济和生态层面都比较弱。建议：

　　（1）因地制宜，发展产业。整体看来，顺义区的综合承载能力最高，可承接多层次的产业结构类型。大兴区的经济承载水平最高，域内全社会固定资产投资和人均可支配收入水平较高，可承接发展经济密集型和高新技术产业。房山区的资源承载水平最高，人口密度较低，可以承接发展占地面积大、能耗大的第二产业。昌平区的生态承载水平最高，可以较多承接养老等服务型产业。

　　（2）补足短板，开发潜力。顺义区综合承载力较强，但是吸引投资能力、城镇居民人均可支配收入、医用设施和资源、降低能耗等相关水平亟待提高，因而应当充分利用好已有优势，加快基础设施的建设完善，提高投资吸引力。大兴区的资源承载和生态承载水平均偏低，因而需要注意生态环境的保护和资源的有效利用。昌平区和房山区的经济承载能力均偏低，需要吸引投资，提高经济实力。

　　（3）整体优化，承接人口。就人口增长来说，2012—2016年，顺义区和大兴区的人口增长率12.8%和15.2%，而昌平区和房山区的人口增长率相对较低，分别为9.8%和11.2%，综合人口密度指标来看，昌平区和房山区对于人口的承接具有较大的潜力，在未来有望吸纳更多的人口。因而四个区域都需要进一步扬长补短，实现整体优化，以业带人，增强对人口的承接能力。

　　已生育二孩女性职工认为养育子女和工作负荷影响她们的工作生活平衡

　　北京人口众多、经济发展迅速，快节奏的城市生活使生育二孩女性职工面临更多来自家庭和工作方面的压力，在这样的大环境下反映出来的有关工作—生活冲突问题将会更为明显。调查发现，被调查女性职工对工作生活平衡自我评价并不高，平衡工作家庭责任、结婚生子和性别歧视等是已生育职场女性面临的常见问题，已生育二孩女性职工存在一定工作压力并且对家庭满意度不高。家人给予的支持，双职工家庭、子女不在身边的女性职工成工作和生活平衡感相对较好，已生育二孩女性职工认为养育子女和工作负荷影响她们的工作生活平衡。建议：

　　（1）加强教育政策、医疗政策与生育政策的匹配。进一步完善男性职工在配偶生育期间的休假制度，当出现产妇身体恢复期较长时可以适当延长陪产假的时间，以更好地照顾家庭，使男性职工更多的与配偶共同承担照顾家庭的责任，提高女性职工生活的满足感，从而促进工作生活平衡。

　　（2）企业可采取工作灵活化、弹性化制度措施帮助女性职工。实行弹性工时、远程办公、家庭办公等制度，有助于女性集中时间高效完成既定的工作，有效减少女性职工在上下班的通行时间，从而缓解因时间不足带来的工作家庭失衡。

　　（3）女性应受到家庭的支持和照顾。不管在生理还是在心理，女性职工在生育前后都需要家庭的支持和照顾，生育二孩女性尤为如此。男性应该在女性生育二孩期间给予女性足够的照顾，减少女性生育的负担，共同适应、一起帮助，更好地进入家长的角色。完整的家庭结构和良好的家庭文化氛围需家庭成员共同建设，从而帮助女性职工更好地实现工作和生活平衡。

　　完善北京市社区—居家养老服务体系，满足老年人多样化的养老服务需求

　　北京市社区—居家养老服务取得的较大成就，养老服务设施数量越来越多、功能越来越齐全、重视老年人的心理慰藉、“医养结合”探索出多种服务模式、互联网技术助力社区养老服务等。不过，社区—居家养老服务存在的问题亦需要正视，包括尚未实现全覆盖、财政补贴没有完全到位、养老服务设施名称繁杂、养老服务供给与需求不匹配、城六区养老服务供应压力较大等。为完善北京市社区—居家养老服务体系，满足老年人多样化的养老服务需求，提出四点建议。

　　第一，对社区-居家养老服务设施进行规范和统一命名。社区-居家养老服务设施应当提供或逐步提供《北京市居家养老服务条例》中规定的八种基本服务。根据北京市居家养老相关服务设施摸底普查，截至2016年9月，有些养老服务设施“有名无实”，属于无房间、无人员、无服务的“三无”设施；还有很多设施只是承担某一特定功能。对于已经在承担或经过改造未来可以承担居家养老基本服务的设施，应给予正式认证并统一命名。统一命名有助于去除五花八门的名称带给居民的疑惑和困扰。经过统一命名的设施可以获得政府的政策扶持，纳入公共服务系统。

　　第二，积极探索社会化的社区-居家养老服务模式。社会化的社区-居家养老服务模式是指由政府主导、市场运作、公益服务参与的管理模式。其中，政府制定服务的内容、政策、硬件标准和服务标准，但不直接提供相关服务。为了降低服务和管理成本，提升服务质量，政府应当积极推进社区-居家养老服务的连锁化、品牌化和规模化运营。同时，建立居民个人和社会组织参与社区-居家养老服务的激励机制，完善志愿者服务登记制度。鼓励和支持居民个人、非营利组织和公益性机构参与社区-居家养老服务的提供。

　　第三，保障基本养老服务和提供个性化服务相结合。社区-居家养老服务既要满足广大老年群体最基本的养老需求，又要满足社区内老年人较为集中的个性化服务需求。不同社区的老年人在年龄结构、家庭结构和文化层次等方面可能会有较大差异，这使得不同社区的老年人在养老需求方面可能存在不同偏好。社会-居家养老服务应在保障基本养老服务供应的基础上，积极探索满足本社区较为集中的个性化养老需求服务。

　　第四，财政应加大对经济困难老人的服务购买补贴。尽管社区-居家养老服务普遍采取低偿运营原则，但对于经济困难老人而言，其养老服务购买能力仍非常有限。对于家庭经济困难而养老服务需求又最为迫切的重度残疾老人和失能高龄老人来说，现有补贴标准显得杯水车薪。这类群体无疑需要政府给予更多的关爱和照顾，财政应加大对经济困难老人的服务购买补贴。

　　政府、市场、社会多方力量协同增效，才能高效高质推动社区养老驿站健康发展

　　养老驿站是街道（乡镇）养老照料中心功能的进一步延伸，是居家养老服务的基础性设施，是社区为老服务的重要载体和主要途径。经过两年左右的发展，通过提供六项基本服务，已经在居家养老和社区养老服务提供上发挥了作用，极大的满足了老年人日常照料等服务需求，但因为发展时间短，在规范化、盈利模式、布局等方面还面临一系列实际困难。建议：

　　（1）政府：做好社区养老服务体系顶层及配套建设。整体规划形成完善的社区养老政策体系，明确养老驿站在社区养老政策体系发展中的职能和定位。建立和完善养老服务网络，构建好养老服务标准、运行机制、监管制度、评估制度、专业人才队伍的贮备、激励机制等政策体系，保障社区养老服务体系的健康、有序运行。

　　（2）市场：秉承整体运营和整合服务的理念破解盈利模式。要解决驿站商业模式的问题，首先是连锁化运营，其次是“机构-社区-居家”式养老服务整体运营，把机构专业化服务向社区养老驿站和家庭等辐射，是整合机构养老服务、社区养老服务和家庭养老服务的重要思路和途径。要破解服务同质化、低水平的困境，将服务从碎片化向体系化、网络化转变，把各类服务资源整合，形成一体化养老服务体系。要探索突破当前业务范围，放眼全龄人群，关注老年人家庭及其周边往往能使老年人、家属、周边邻里共同受益。

　　（3）社会：整合社会力量协同增效。供给格局要从单一化向政府、企业、社会等多方力量协同的多元化、社会化供给转变。通过政府购买服务，“PPP模式”等各种渠道整合公益慈善组织等社会组织、企业与物业，整合非正式照料资源，挖掘社会资源，降低社会养老的人力成本，构建多功能、多层次、多样化的社区养老服务。

　　破解低保工作不平衡、不充分格局，构建新时代低保体系

　　北京市在低保工作中隐含不平衡、不充分格局。主要原因是：（1）财政支持低保工作的城乡差距拉大，农村低保面临的形势更加严峻；（2）城乡低保工作在化解公平性问题上略失偏颇；（3）城乡低保人员在区县层次上的密度分布不均衡；（4）城乡低保工作在区县层次上的变化分异明显，非城区的区县城市低保人口下降速度快于城区，而非城区的区县农村低保人口下降速度却慢于城区。城区内部的变化也存在快慢之分，非城区内部的变化差异更加显著，最明显的对比是房山和密云。（5）各区县低保工作开展差异大，增加了分类救助的难度。未来低保工作开展的政策建议：

　　（1）合理安排财政预算分配，适度缩小城乡差距。市财政需要加强对各区县财政支付能力的评估工作，深入了解各区县低保工作开展过程中的资金安排状况，从而确定符合各区县实际的、有差别的低保资金分担方式。重点关注发展较为落后的区县，充分发挥财政转移支付对财政能力薄弱地区的支持。实现低保工作与精准扶贫工作的有效衔接。

　　（2）更加注重公平原则，保障弱势群体更好地分享发展成果。完善最低生活保障标准的调整机制。要根据区县经济发展水平、生活水平和物价水平等变动及时实施救助标准浮动；要重点关注特殊困难群体本身及其城乡差异。

　　（3）因地制宜，完善城乡统筹的分类救助制度。在制定低保标准时，考虑几类因素：一是基本饮食需求，包括食物类型、价格水平以及每日最低的摄入标准；二是衣物、住房、交通、教育、医疗等其他基本需求；三是家庭结构，包括家庭规模、人员(劳动力)构成、代际抚养关系和困难程度等；四是地区发展水平，包括CPI和居民收入等。划分救助标准的不同档次。此外，在救助过程中还要加强低保人员的能力提升及其所在地区的经济发展。

　　（4）融合外部渠道，鼓励社会力量参与救助工作。要积极动员各类企事业单位、社会团体、行业协会等主体参与救助工作，并保障其依法享受相应的财政补贴、税收优惠等；其次，要丰富社会力量参与方式，社会力量可以通过政府购买服务、慈善援助、志愿服务和社会工作等方式参与到城乡低保工作中来；最后，加强社会力量参与的法治建设。

　　四

　　基础设施主要观点

　　改革开放40年北京交通基础设施发展迅速、变化巨大。未来，北京交通供给有望更加充裕、交通布局有望更加协调，精细化智能化服务与管理更进一步，公共交通体系发展更为完善，出行“最后一公里”问题将得到妥善解决

　　基础设施发展：（1）改革开放40年，北京公路总里程增长2.38倍，年均增长3.18%，其中，高速公路发展建设速度更快，高速公路里程由最初的35公里增长到1013公里，年均增长13.27%，并初步形成了由放射线、南北纵线、绕城线、平行线、环线等组成的四面通达高速格局。（2）城市道路里程达到6359km，立交桥数量增加到435座，其中，1999-2008年为北京城市道路里程高速发展阶段。（3）城市公共交通运营线路条数、运营线路长度、运营车辆分别增长6倍、12倍、10倍；其中，电汽车于1995年后快速发展，轨道交通于2007年后高速发展，2017年轨道交通客运量首次超过公共电汽车客运量。（4）铁路里程稳步增长，各大火车站经过扩建、改造成为大型综合性交通枢纽，2017年客运量达到1.39亿人次，未来又将新增4个火车站。（5）首都机场不断扩建，机场的旅客吞吐量保障能力逐步提高，新机场即将建成且规模更大。

　　出行与问题演变：改革开放40年，北京出行由最初的出行方式单一、机动车出行比例小、公共交通运营能力弱、出行需求得不到满足，发展演变为多元出行方式、机动车出行比例提高、交通拥堵日益严重。（1）交通拥堵仍为顽固性问题，公共交通有待进一步发展，短距离出行不便的问题依然存在。（2）职住分离甚至远距离职住空间分隔，使得潮汐式通勤交通现象一直存在并强化，成为北京市交通拥堵的重要原因之一。（3）随着人口增多、交通基础设施发展建设，北京综合性交通枢纽体系越来越庞大，层级增多、内部结构复杂，每日承接的人口流动量增大，其中的内部空间结构、交通方式衔接、导引设计等问题仍需重视。

　　展望：随着交通基础设施的发展建设，北京交通供给有望更加充裕、交通布局有望更加协调，精细化智能化服务与管理更进一步，公共交通体系发展更为完善，出行“最后一公里”问题得到妥善解决。此外，建议完善大型综合交通枢纽中的微循环；提高节点枢纽多种交通方式衔接便捷度与效率；不论在交通运行还是停车换乘方面提高规范化、信息化；统筹协调公祖自行车与共享单车设置与管理，提高利用率与覆盖率。

　　北京正努力打造具有全球影响力的人力资源公共服务体系

　　第一，建立健全京津冀三地人力资源公共服务协同标准体系，实现京津冀人力资源合理有序流动，推动京津冀人力资源公共服务的协同发展。将《北京市精细化公共就业服务实施细则》所列的高质量人力资源公共服务向京津冀区域推广，建立统一的京津冀人力资源诚信体系，在《人力资源服务规范》、《人力资源服务机构等级划分与评定》三地协同标准的基础上，研究制定《公共职业指导服务规范》、《公共职业介绍服务规范》和《公共职业介绍和公共职业指导服务评价规范》等新三地协同标准，建立健全京津冀三地人力资源公共服务协同标准体系，实现京津冀人力资源合理有序流动。

　　第二，建成人力资源服务业世界高地。按照“世界眼光、国际标准”加快发展人力资源服务业，落实人力资源和社会保障部颁布的《人力资源服务业发展行动计划》，促进人力资源服务业规模化、集约化、专业化、规范化发展。扩大人力资源服务业对外开放，充分运用大数据和人工智能信息技术，重点发展战略规划咨询、人才测评、高级人才寻访、人力资源外包、人才培训、“互联网+”人力资源服务等高端业态。重视人力资源服务发展的全新趋势，推动政、校、企、行紧密结合，创新人力资源开发新模式。在北京建设具有全球影响力的人力资源服务产业园区，打造人力资源市场公共服务枢纽型基地和人力资源服务产业创新发展平台。

　　第三，打造具有全球影响力的人力资源服务中国标准体系。按照人力资源服务和管理最高要求，在人力资源服务主要业态中形成具有全球影响力的中国标准体系。充分重视未来人力资源服务的多元化、云端化、平台性和开放性特征，适应移动办公、碎片式雇佣和主动创业等发展趋势，将大数据、云计算、人工智能、区块链为代表的新兴信息技术的规范和要求，有机融入到标准体系之中，体现标准体系的前瞻性、科学性和系统性。

　　第四，形成最优质的人力资源服务诚信体系。运用以区块链为代表的新兴技术，利用区块链技术的流动性、去中心化、透明化等特点，借用区块链分布式、可信任、不可篡改、智能合约来记录人力资源管理和服务数据，全面构建针对个人、企业、社会等所有用户需要的、透明化的人力资源公共服务诚信生态体系和人力资源服务数据库，紧紧围绕人力资源服务主要业态，建立诚信化、价值化、技能具象化的开放性人力资源服务信息链，通过对个人与企业信息的诚信分析、精准匹配、优化决策等具体应用，全面提升人力资源服务的诚信化、智慧化、透明化水平，为个人、企业和社会提供全世界最优质、最人性化、最智慧化的人力资源基本公共服务。

　　北京市电子政务建设发展环境不断优化、统筹协调机制日趋完善、“互联网十政务服务”深入推进

　　2018年以来，北京市电子政务建设发展环境不断优化、统筹协调机制日趋完善、“互联网十政务服务”深入推进、信息资源整合共享成效初显，表现出“以人民为中心”支撑“数字中国”建设、完善数据治理和信息整合共享、与新信息技术应用加速融合等新趋势。

　　第一，政务服务建设取得初步成效。互联网+政务服务的事项完整度等指标数值相对于往年的不断提高显示了政府对电子政务重视的逐步加强。网通办的愿景一定程度上得以实现。数据互通的方式很大程度上减少了数据冗余度。

　　第二，“以人民为中心"的发展理念愈发突出。2018年在多次政府相关会议中，以人民为中心的理念不断被强调。在线服务成效度等指标数值彰显了以人民为中心的服务理念的践行程度。成效度的提高表明电子政务真正地解决了民众办事繁杂，办事难等问题。

　　第三，电子政务与新兴信息技术应用加速融合。移动互联网、人工智能新一代信息技术也逐渐与当代电子政务结合，目前移动互联网，手机应用软件等均应用在了电子政务中给人民生活带来了巨大便利。北京市相关实践表明新技术的应用得到了居民的认可。

　　进一步推进北京市电子政务发展需要关注以下五个方面。

　　第一，听取民众建议，关注市民需求。加大市民的监督力度，广泛收集大众在电子政务建设进程进中的意见和建议，不断优化市政府电子政务服务能力。市政府必须把市民是否满意作为衡量服务型政府建设成效的根本标准。

　　第二，加强电子政务统筹协调。进一步推进电子政务发展，需要更好地发挥各部门的统筹协调作用要优化顶层设计，加强统筹协调。同时，在市委统一领导下也要加强探索创新、因地制宜，找到更多的新思路和新模式。

　　第三，电子政务工作的推进要加大绩效考核力度。明确责权范围，形成不作为问责模式，在制度上对电子政务的服务能力进行约束。归根结底，落到实处是考核之关要。

　　第四，重视新兴技术应用与研发，重视高新技术人才的培养。北京市应该着力加强新兴技术研发，推动治理创新与技术创新结合，为“互联网+政务"服务提供充足保障。

　　第五，借鉴国外先进经验，参与全球互联网治理。北京在吸收其他国家先进经验的同时，要积极参与全球互联网治理，积极搭建电子政务国际区际交流合作平台。要通过交流合作建立电子政务的话语权，传播北京经验，贡献北京方案，推广北京理念。

　　五

　　环境保护篇主要观点

　　京津冀地区打好污染防治攻坚战，必须以产业调整为抓手，从源头上减少污染物排放，以污染防治倒逼产业转型升级

　　实现高质量发展的关键是要加强产业调整，强化污染防治，提高产业质量和发展效益。京津冀地区长期以来生态建设极不平衡，产业结构不够合理，污染排放强度大，生态恶化现象严重。主要表现在：一是产业结构不合理，重化工占较高比重，产业排放强度较大。从APEC蓝、阅兵蓝等多次污染防治的“人工实验”来看，严控燃煤电厂锅炉、停产限产高污染企业等系列措施是有效的。而在2018年3、4月份，京津冀地区在采暖季结束和机动车并无明显增减情况下，因周边地区错峰企业恢复生产导致雾霾现象的频发，再次说明了产业结构不合理特别是津冀两地高污染产业比重大、污染排放强度大是污染防治的主要障碍。二是以传统石化能源为主的能源结构，导致能耗高、排放强度大。三是京津冀废气排放比较大，大气污染的跨域传输是重要源头。

　　北京市社科院市情调研中心副主任陆小成研究员在文章中指出，世界级城市群绝对不能是高度污染的城市群。如何打好污染防治攻坚战？必须加强产业结构调整，才能从源头上、从根本上减少污染物排放，切实加强污染防治，加快构建环境优、绿色低碳的世界级城市群。

　　一是以技术创新助推产业调整，构建高质量、低碳化、现代化的经济体系。从结构调整上入手，关键是要对津冀部分市县区的重污染产业进行结构调整，即通过压减产能、规模和就业人口实现减量调整、对部分产业实现外迁转移、对现有产业采用循环经济模式和低碳技术改造实现绿色转型等，减少或永久关停高污染企业，引导和规划污染区域发展低碳产业，不再依靠临时性、应急性的限产停产，从源头上减少和遏制污染物产生，同时又能确保其经济成功转型。

　　二是利用京津冀丰富的资源优势，发展低碳新能源产业。要充分发挥京津冀地区丰富的太阳能、风能、地热能等自然资源优势和良好条件，大力发展低碳新能源产业。河北邯郸、邢台、唐山等重污染工业区加快能源结构调整，发展光伏、风能、地热能等低碳能源产业，特别是利用现有厂矿空地、建筑屋顶等发展分布式智能光伏等新能源产业，大力发展电动车，

　　三是推广中关村模式，构建生态协同发展机制。推广中关村合作模式，京津等发达地区与河北的重污染区县市进行一对一帮扶和技术改造，利用中关村等高科技成果和产业模式帮助高污染产业实现转型升级，通过京津两地名校高学历、高技术人才引进帮助河北污染企业的技术提升，通过更有效的生态协同发展机制，建立低碳产业、低碳技术、低碳能源、生态补偿等全方位的协同发展机制。

　　四是加强供给侧结构性改革，针对污染情况精准施策。从转变政绩考核、产业调整、生态补偿等多维度精准施策，扎实推进供给侧结构性改革，推动京津冀协同发展动力转换，实现生态优先、绿色发展。

　　五是破解发展不平衡与污染并存难题，强化产业空间均衡与服务配套。加强产业的空间均衡集聚，避免过度集聚。要严格控制京津冀地区局部空间的产业规模过度扩张，实现产业规模与生态承载力的空间均衡发展，强化公共服务设施配套与职住平衡，避免人口、交通等在局部空间过度膨胀，破解交通拥堵和尾气排放污染等难题，实现京津冀产业调整、污染防治与高质量发展的协同推进。

　　发挥科技创新在环境保护方面的突出作用，北京作为全国科技创新中心，要以全国科技创新中心建设促进首都大气污染治理工作

　　经过治理，近年来北京大气污染情况得到有效缓解，随着产业和能源结构的调整，移动源、生活面源在大气污染源中的比例日益提高，使得治理难度进一步加大。高能耗、高排放的生产方式和煤炭等高污染能源是造成大气污染的重要因素，科技创新是带动传统产业转型升级、促进节能减排的源动力，同时新技术的发展也极大地促进了新型节能环保产业的发展，在大气污染治理中具有不可替代的作用。

　　作为全国科技创新中心，北京在新能源、信息技术、人工智能等节能环保技术方面具有得天独厚的优势，将全国科技创新中心建设与首都大气污染治理相结合，以科技创新促进大气污染治理，是破解现阶段首都大气污染治理工作面临困境的有效路径。

　　（一）以全国科技创新中心建设为契机，加速构建节能环保型高精尖产业群。集中力量，加大节能环保尖端科技的研发，进而推动新能源汽车、能源互联网等节能环保高精尖产业发展。在能源结构与产业结构继续深化调整的同时，加强民用环保产品的研发与普及，多方面减少首都的大气污染源。

　　（二）以全国科技创新中心建设为抓手，带动京津冀地区大气治理实现深度协同。发挥北京科技创新辐射作用，带动京津冀地区实现产业结构和能源结构整体升级转型，以科技创新加速京津冀地区协同治理大气污染进程。一方面，选取有助于节能环保产业发展的关键技术、核心技术领域，建立协同创新平台和促进协同创新的长效机制，促进节能环保新技术开发。一方面，发挥北京全国科技创新优势，加强北京地区已有先进技术向京津冀地区的转移和产业化，鼓励高校、企业等创新主体之间的交流合作，打通科技成果转化的渠道，让北京的高新技术成果能高效输出。

　　大气污染治理具有规模效应，治理绩效更敏感于污染程度，而不是经济发展水平

　　从2013年环保部、发改委等6部门出台《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》以来，5年过去了，京津冀的空气质量也有很大的提升，治理效果突出。2018年，北京市PM2.5累计浓度为51微克/立方米，较2013年下降44%。与往年冬季重污染天气频发甚至出现爆表不同，北京重污染天数从2013年的58天下降至15天，全年首次无持续3天及以上的重污染过程。天津市同样也取得了较好的成绩，2018年PM2.5平均浓度52微克/立方米，较2013年的96微克/立方米下降46%，重污染天数从2013年的49天下降到10天。河北省的空气质量一直很差，治污难度大，经过不懈能力，2018年PM2.5平均浓度为56微克/立方米，较2013年的108微克/立方米下降48%。其他三省也都有较大幅度改善。

　　但是，大气污染形势依然严峻，离国家标准还有一定的距离，随着治理边际成本增加，大气污染治理投入的成效逐渐成为必须考虑的问题。

　　本文运用DEA模型评价6省市大气污染治理的相对效率。从投入看，主要大气污染治理的资金投入以及人力资源的投入。由于数据的可得性，用“水利、环境和公共设施管理业全社会固定资产投资”和“水利、环境和公共设施管理业城镇单位就业人员”来代替大气染污治理的资金和人员投入。以PM2.5浓度为产出指标。

　　研究结果表明，2013—2017年期间，效率较高的有河北、天津、内蒙，环境绩效值为1左右，表明这些地区环境投入产出是相对有效的。从时间角度看，大气污染治理绩效总体上平稳，北京天津河北绩效在上升，内蒙、山西、山东有所下降。需要强调的是，DEA是效率分析，不分析目标完成情况。换句话说，这些污染大省，在治污上其投入相对其产出来讲是有效率的。但并不表明投入是否足够，其环境污染的治理不一定达到目标。

　　于指标和数据的有限性，缺乏直接反映大气污染治理的数据，因而计算的结果不一定能真实反应6省的大气治理绩效，还需要辅助其他的评价方法。

　　气候变化的不利影响与自然灾害叠加，使得北京市可持续发展面临的气候风险形势十分严峻。积极推动气候适应型城市建设，不仅是化解自然与气候灾害的有效手段，也是提升城市安全水平的有效途径，更是提升北京城镇化发展质量和深化生态文明建设的必然选择

　　目前，我国仍处于城镇化快速发展阶段，气候变化对城市建设和发展将持续产生重大影响。气候变化和极端气候事件加剧城市脆弱性，产生城市洪涝和高温热浪风险，导致城市运输系统中断，加剧水资源供需矛盾，引发居民健康问题等，台风、暴雨、洪涝等引发的城市型水灾给我国许多城市的正常运行造成重大风险。

　　《第三次气候变化国家评估报告》强调，我国自然灾害风险等级处于全球较高水平，气候变化对经济社会发展的负面影响逐渐加深，灾害损失持续上升，气候灾害风险具有显著的区域差异。气候变化对农业、城市、交通、基础设施、南水北调工程、电网等能源设施的不利影响更加明显，导致我国水安全、生态安全、粮食安全、能源安全等问题进一步加剧。《2017全球气候风险指数报告》评估结果显示，我国因极端天气引起的平均每年死亡人数及经济损失，分别位居全球第4位和第2位，平均每年气候灾害造成的直接经济损失占我国国内生产总值的比例为1.07%，是同期全球平均水平的7倍多。

　　积极应对气候变化，把适应气候变化融入城市规划、建设、运营、管理全过程和经济社会发展各方面，有利于全面提升城市应对气候风险的能力和水平，是北京市推动新型城镇化建设、维护城市运行安全的战略要务，也是深化生态文明建设和实现城市可持续发展的内在要求。

　　要牢记2012年北京7·21特大暴雨山洪泥石流灾害给人民群众造成严重生命和财产损失的教训，加快推动北京气候适应型城市建设，不断完善多中心、多主体参与的城市适应治理机制；结合区域差异，制定本地化、个性化适应措施，协同应对气候风险；气候适应型城市建设的重点在于：要找准定位，系统建设；明确目标，突出重点；规划先行，重在增量；分类实施，综合应对；分区适应，均衡发展；协同推进，持续改善。