近日，中国社会科学院金融研究所、特华博士后科研工作站与社会科学文献出版社共同举办的《土地市场蓝皮书：中国农村土地市场发展报告（2018～2019）》发布会在北京举行。

　　《土地市场蓝皮书：中国农村土地市场发展报告（2018～2019）》聚焦于农村土地市场的发展，使用田野调查的方法，利用最新的调研数据对近两年农村土地确权、农地纠纷及确权过程中出现的新情况进行了客观分析，着重对农村产权交易市场社会化服务、农村土地金融服务创新与实践以及农村土地市场建设中的政府行为等问题进行了深入研究，并结合我国农村土地市场发展实践提出了具有操作性的政策建议。

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　　近年来我国土地流转和规模经营有序推进，新型农业经营主体不断壮大

　　蓝皮书指出，近年来我国土地流转和规模经营有序推进，新型农业经营主体不断壮大。

　　农地流转数量提升，流转形式多样。截至2016年底，全国家庭承包经营耕地流转面积达4.71亿亩，流转面积占家庭承包面积的35.1%。同时，财政补贴等政策资金也不断向农业新型经营主体倾斜，推动了农业新型经营主体快速发展，促进了我国农业多种形式适度规模经营。截至2016年底，我国家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体总量达到280万个，其中，家庭农场87.7万家，经农业部门认定的达到41.4万户，平均每个种植业家庭农场经营耕地超过170亩；农民合作社179.4万家；全国农业产业化组织超过38万个。

　　应探索运用财政“杠杆性”政策工具引导金融支持服务农村土地

　　蓝皮书指出，创新财政支持农村土地的方式，应探索运用财政“杠杆性”政策工具来引导金融支持服务农村土地。常见的金融支农主要由财政引导，例如财政补贴、财政贴息和风险补偿金等。

　　第一，根据政府意图和政策需要，在一定时期，对某些特定的产业、部门、地区、单位或产品、事项可以给予财政补贴。但是，运用财政补贴来引导金融支持农村土地时，要避免扭曲市场机制，脱离市场需求，从而造成政策失效。财政补贴要限制在适度的规模和严格的时间内，充分考虑市场机制作用，明确补贴的范围，避免造成财政负担。

　　第二，政府代企业或个人支付部分或全部贷款利息，即财政贴息，向企业或个人的成本价格提供补贴。建议运用财政贴息来引导金融支持农村土地时，以当年和今后几年财力承受能力为依据，将贴息额度与贴息期限控制在可承受的范围之内。

　　第三，对投资人给予风险补偿金，对其因承担投资风险而超过货币时间价值的部分给予额外报酬。这种补偿方式目的在于激励投资人积极性，包括增量补偿、损失补偿和新增客户补偿。建议运用风险补偿金来引导金融支持农村土地时，建立一个完整准确的数据库，提供科学决策指导。

　　在此基础上，财政引导金融支持农村土地，财政资金应“以结果为导向”并追求效率，致力于构建正向激励机制，并避免干扰和破坏市场机制作用。以上政策工具应合理配合使用，避免单独运用时的缺陷和不足。

　　政府要从农村土地市场的建设者转变为监管者

　　蓝皮书指出，政府在推进农村土地市场建设发展过程中发挥了不可或缺的作用并取得了显著成效。但是从市场经济体制机制完善发展的长远趋势来看，政府在农村土地市场的建设发展过程中必然要经历一个角色转换、作用转换的过程，要逐渐从市场的建设者转变为监管者，从制定市场规则转变为适应市场规则、遵守市场规律，从直接推动市场交易行为转变为间接引导、监测矫正市场行为。

　　（一）从建设市场平台转变为监管市场运行

　　我国农村土地市场的各类平台绝大多数是由不同层级的政府部门主导或由政府与国有资本联合建设起来的。而且值得注意的是，在政府部门直接建设或政府与企业联合建设的农村土地市场中，政府部门直接参与到市场平台的管理运行之中，决策效率较低，适应市场的能力较差，更存在既是“运动员”又是“裁判员”的问题。根据对各省份农村土地市场建设运营模式的优劣比较和趋势判断，新时代农村土地市场建设发展中，政府应该从市场建设者的角色中解放出来，更多地担当市场监管者的角色，让市场各级平台更直接、更有效地参与到农村土地资源要素的配置中，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　（二）从制定市场规则转变为适应、遵守市场规律

　　我国的农村土地市场是农村土地集体所有制下的特殊市场，在建设发展初期前无古人、旁无借鉴，各级政府通过借鉴学习、总结创新，结合各地实际制定了一系列交易规则。从目前掌握的情况看，绝大多数规则是符合市场规律的，但也存在与社会主义市场机制不相符的市场规则。在未来很长一段时间里，政府的主要任务就是对不符合市场规律的交易规则进行修改完善甚至废除，根据市场规律要求和农村土地流转交易的客观实际完善相关规则。各级政府有关部门，在完成培育发展市场体系并制定完善政策体系的基础上，作为社会主义市场经济的一个参与主体，应严格遵守市场经济体制下形成的各项成熟合理的交易规则。

　　（三）从直接推动市场行为转变为监测矫正市场行为

　　在农村土地市场建设发展初期，各级政府通过安排专门的扶持引导资金、组织推动规模化流转等方式直接推动了农村土地市场交易行为，对市场的发育、建设与发展完善发挥了巨大的作用。随着各地农村土地市场的规范完善，市场机制在推动农村土地流转交易方面的作用日益有效、直接和明显。可以断定在不远的将来，随着产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰的市场机制不断完善，政府将不必再直接参与推动引导市场交易行为。但是，基于我国农业农村发展的特殊性，政府应继续担当有效监管者的角色，对破坏市场规则、损害农民利益的不当行为要进行制止、矫正。

　　我国农村土地金融发展面临一系列问题

　　蓝皮书指出，农村土地金融制度在引导涉农资本流动、优化农村资源配置、增加农村资金投入、提高农业效率、加快农村经济发展方面具有重要作用。目前我国农村土地金融发展面临一系列问题：

　　（一）农村土地流转市场不完善

　　农地流转市场是农地金融发展的必要条件。农村土地作为抵押物资产，只有在完善的市场中才会具有流动性。在市场中才有交易，才有可能形成农村土地的公允价值。只有交易变现，农村土地作为抵押物的安全性才能真正实现。目前许多农村地区的土地经营权流转往往通过口头协议达成，缺少规范的合同方案和完善的市场制度等基础设施，结果经常造成土地流转纠纷。土地流转平台、供需对接与交易支持系统的不完善，没有一致的交易标准和规则，难以体现市场的公允，没有权威性。

　　（二）农村土地产权关系不清

　　目前，我国农村土地制度中对所有权、承包权、经营权“三权分置”的探索已经有很多，但相应的制度体系还有待完善，尤其我国现行法律层面明确规定土地承包权和宅基地使用权不能够用于抵押，还存在一些法律障碍。明晰土地产权关系，是土地金融实施的先决条件。目前部分地区还存在土地承包经营权颁证不完全、土地用益物权不确定以及抵押权缺失等一系列问题，影响了农地金融的进一步发展。

　　（三）农村土地价值评估制度缺乏

　　农地金融的发展离不开完善的农地价值评估制度。农地价值评估为市场交易和抵押贷款提供重要的参考依据，有利于发现农村土地的价值。而当前我国普遍缺少专门的农地经营权价值评估机构和专业资质评估人员。由于缺乏统一的农地价值评估制度，各地区开展的农地价值评估缺乏权威性。

　　（四）农地金融风险分担和补偿机制不健全

　　由于农业易受自然灾害、市场风险的影响，必须发展健全的农业保险机制，以提高农地金融抵押贷款的安全性。担保公司分担金融机构贷款风险的作用有限。目前农业担保公司以及农业保险公司数量少，业务有限。另外，农业易受到自然灾害的影响，对于风险补偿机制，我国的政府部门以及保险机构都还没有制订专门的措施。

　　农村产权改革落实困难，农村产权进场交易比例低

　　蓝皮书指出，经过10年的长足发展，多层次的农村产权交易机构已在全国范围内遍地开花，为规范农村土地的流转交易，促进农民增收，助力农村产业升级，推动农村区域发展，做出了重要贡献。然而，在发展过程中也暴露了不少问题，制约了进一步更好更快的发展。

　　（一）农村产权改革的落实困难

　　确权颁证是流转交易的前置程序，虽然很多地方已完成了确权工作，但措施并未完全落实到位，许多农民尚未拿到“证书”，即不明晰的产权让流转交易无从谈起。各区域差异化的农村产权改革进程直接影响了后续农村产权交易机构的有效运转。

　　（二）农村产权进场交易比例低

　　中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出“在试点基础上探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法”，并未严格规定农村产权必须进场交易，加之交易双方风险防范及法律意识薄弱，大多数交易量较大的农村产权尤其是土地承包经营权多为线下私下交易。

　　（三）农村产权交易机构的宣传工作滞后

　　农村产权交易机构是市场信息汇聚和发散的中介，有义务做好宣传推广工作。市场中的利益相关者，特别是农民，对农村产权交易机构的功能价值认知不足，对相关的交易事项也缺乏了解，对进入市场抱有极为谨慎的态度，流转交易动力不足。

　　（四）农村产权交易机构的主管部门多元

　　在农村产权交易机构的建设中，各主管部门起到了积极的引导作用。但多元化的主管部门现象也带来了一系列问题，如各交易机构之间的业务范围、市场覆盖、操作流程、平台系统等差异明显，阻碍了统一省级市场的构建。

　　（五）农村产权交易机构重建设、轻运营

　　很多农村产权交易机构陆续挂牌成立，但运营数据甚为缺乏，市场活跃度较低，相关的人力资源建设也未跟上。

　　农地金融服务第三方平台有效降低了金融机构贷款风险

　　蓝皮书指出，一直以来，农户贷款难的主要原因就是缺乏有效的抵押物，农业生产不确定性强，以及信用环境不健全，造成金融机构贷款意愿不强。在实践中，地方政府以政府信用做担保，由第三方机构统贷统还，增强了金融机构的贷款意愿，大幅提高了贷款额度，降低了融资成本。在这种模式下，农户是承贷主体，由农户将资金汇集入社，供合作社集中使用。另外，在贷款流程设计中，由第三方平台机构对贫困农户的贷款申请进行审查，充分发挥村委会、镇政府以及第三方平台的信息优势，有效地减少了由于缺乏信用数据和档案，造成贷款双方信息不对称的问题。未来，农地金融服务体系将整合政府、第三方机构、银行、保险和机构投资者等多方主体，充分发挥各自优势，合理分散融资风险、生产风险与经营风险，形成资金总量充足、价格合理、有效利用和风险共担的健康、可持续的农地金融服务模式。

　　农业保险增强了农民的防灾防损能力，缓解了农民贷款难的问题

　　蓝皮书指出，随着各级政府的重视和支持，农业保险在服务“三农”中发挥着重要作用。

　　第一，从产品创新来看，保险公司与地方协同因地制宜推出了一系列具有特色农业经营风险的创新产品。例如，上海、北京、四川等地开展了蔬菜价格指数保险、生猪价格指数保险等，农业保险的保障范围从传统的生产物化成本向农产品价格转移，保障风险从自然风险向市场风险延伸；又如，新疆喀什疏附县探索农户综合保险模式，对农牧民农业生产及家庭财产、人身意外伤害等提供综合性保险保障。

　　第二，从服务能力来看，各保险公司投入大量资源，完善服务网络，不断提升服务水平和服务能力。例如，人保财险、中华财险等公司引入无人机航拍等新型科技，提高了承保理赔的服务效率；中华财险、阳光农险在黑龙江农垦和新疆兵团采取人工干预天气等方式，有效增强了防灾防损能力，经济效益和社会效益十分显著。

　　第三，从发挥金融功能、创新支农惠农角度来看，农业保险同样发挥着重要作用。自2007年中央财政开始实施农业保险保费补贴政策以来，财政补贴已成为支农资金最有效的方式之一，切实起到了“四两拨千斤”的杠杆作用。例如，2011年，中央财政保费补贴资金约66亿元，由此为“三农”带来的风险保障达到6523亿元，中央财政资金放大效应近100倍。同时，农业保险通过对灾后农民提供经济补偿、与金融信贷相结合等方式，提高了农民的偿债能力、有效改善了农村金融服务链，缓解了农民贷款难的问题。例如，人保财险的“银保富”产品等。

　　建议加快建立健全农业保险准入和退出机制，保持农业保险市场适度竞争

　　蓝皮书指出，农业保险在保险标的、风险特点、经营规则、专业技术等方面的要求，与普通的财产保险显著不同。而且，农业保险的“正外部性”决定其具有“市场失灵”的特征，需要政府在有限竞争的环境下对其加以引导和支持。换句话说，政策性农业保险虽不排除市场竞争机制，但这种竞争应是受约束的有限竞争或适度竞争，而不应是充分的自由市场竞争。

　　因此，建议农业保险采取适度竞争模式，一方面，政府给保险公司划片经营或者只允许在省和市级竞争，规定一个县只能由1~2家保险公司经营农业保险，经营险种不出现重叠，且给予一段时期内的稳定经营；另一方面，加快农业保险准入和退出机制建设，建立严格的农业保险市场准入标准和服务评价机制，对服务质量不达标、考评不合格的机构，要求退出农业保险市场。

　　农村土地经营权资本化各类业态的资产证券化可期

　　蓝皮书指出，从制度变革角度来看，农村土地“三权分置”为农村土地经营权资产证券化奠定了坚实基础。“三权分置”确立后，农村土地的收益性、风险性和产权明确性三大资产属性将进一步明晰，未来通过抵押贷款、租赁、土地信托、农地入股等形式将农村土地经营权进行资产证券化，既可以盘活农村土地资产，又可以持续为农民带来财产性收入。如果说抵押贷款、土地银行等农村土地经营权资本化形式只是对于城市金融的“简单复制”，已经推动农村金融产品体系有了长足进展，那么作为更高级的金融创新产品形式，资产证券化在农村土地经营权资本化进程中还并未发挥力量。

　　我国资产证券化试点起源于2004年，但在2006年和2009年暂停受理后出现阶段性停滞，在2014年发布新规后才驶入快车道。资产证券化产品不断推陈出新，收益权、抵押贷款、票据资产等创新业态不断出现，但涉农领域的产品一直处于空白状态。在政策引导和扶持、农村金融体系完善的新形势下，资产证券化将成为盘活农村资产和提升资产配置效率的有效工具。可以说，资产证券化有着广阔的市场空间，只要作为基础资产的农村资产规模足够大、流程能够实现标准化，农村资产的资产证券化业务的市场空间也必然逐步打开。

　　农村土地市场交易平台金融业务创新可有效解决抵押农村土地经营权估值难题

　　蓝皮书指出，从目前各地农村土地承包经营权抵押贷款实践不难看出，商业银行参与积极性普遍不高，重要顾虑之一就是农村土地经营权价值评估机制缺失。目前由于缺乏有资质的评估机构，没有成熟的科学评估体系，缺乏专业的评估人才，加上银行系统内部对土地经营权价值不是特别熟悉，土地流转市场不够成熟，大多数评估价值依赖于政府农经机构根据当地土地经营权流转指导价格评定，评估价值受人为因素影响较大，缺少统一标准，必然增加由于估价差异导致的银行管理成本。

　　农村土地市场交易平台上面有大量真实的土地流转交易信息，包括价格信息，通过这些土地交易价格信息的大数据分析能根据每块土地的大小、位置以及其他综合信息计算出与市场价格最贴近土地估算价值。基于交易大数据的估值体系，能有效破解“价值评估难”的问题，建立客观的、科学的、符合市场需求的评估机制。