2019年4月28日，21世纪教育研究与社会科学文献出版社共同发布了《教育蓝皮书：中国教育发展报告（2019）》。

　　中国教育新生态值得关注

　　蓝皮书指出，在国家举办和管理的学前教育、义务教育、高中阶段教育、特殊教育、高等教育、成人和扫盲教育之外，还存在一个巨大的教育空间和市场，包括民办教育、课外培训、国际学校、留学教育、教育科技企业等类型和主体，主要是通过家长付费购买的教育服务，它们在“教育事业”之外构成新的教育业态，与体制内教育的互动越来越多，影响越来越复杂，成为教育发展和教育治理中不可忽视的现实。

　　民办教育

　　民办教育在早期发挥的主要是弥补政府教育经费不足的“拾遗补阙”的作用，近些年来，民办教育更多的是满足不同群体（如高收入群体、农民工群体）的差异化教育需求。由于学前教育的供给短缺，民办幼儿园得以大发展。2017年，民办幼儿园占全国幼儿园总数的62.9%，在园儿童占55.91%。在义务教育阶段，虽然全国民办小学在校生仅占全国小学在校生的8.1%、民办初中在校生占全国初中在校生的13%；但在一些地区，包括大城市的中心城区，民办教育的比重高达20%甚至30%~40%。民办中小学成为择校竞争的主要目标，原先优质的公办学校沦为“二流学校”。与房地产业相结合、规模巨大、高度商业化的“超级中学”恶性发展。国家通过修订《民办教育促进法》，对民办学校实行按营利和非营利“分类管理”的思路，规范民办教育发展。

　　教育培训机构

　　近些年来，火爆的课外补习热对青少年身心健康、教育公平等的伤害，成为严重的社会问题。2018年是教育部和各有关部门重拳治理教育培训市场的一年。

　　北京大学中国教育财政科学研究所开展的2017年中国教育财政家庭调查数据显示，全国中小学阶段学生的校外培训总体参与率为48.3%（包括参加学科补习或兴趣扩展类培训）。由商业公司提供补习的占30%左右。在个人提供者中，在职教师占一定的比例。课外补习的生均支出，以东北地区最高，达4357元/年；其次为东部地区，为3592元/年；而中部地区（1970元/年）、西部地区（1806元/年）的生均支出只有东北地区的一半不到。城乡之间的差异更为惊人：农村学生的平均校外培训支出为419元/年，城市学生平均校外培训支出达3710元/年，为农村学生的近9倍。根据各层级在校生的规模估计，全国校外培训行业总体规模达到4900多亿元。

　　据德勤之前的研究，截至2017年底，全国有超过10万家K12课外辅导服务供应商，2018年整体市场规模预计达到4331亿元，到2020年预计超过5000亿元，未来三年复合增长率达9.2%。2017年大约有12.7%的幼儿园儿童、21.9%的小学生、36.8%的初中生，以及57.8%的高中生参加了K12课后培训课程，大量持续而稳定的生源将推动中国课后辅导市场保持稳定增长。中国城市学生每周平均花费10.6小时参加课外辅导。

　　早先德勤预计：2018年中国教育市场规模达到人民币2.68万亿元，其中占比最大的细分市场前三名分别是个人培训教育市场、K12与STEAM教育市场和民办幼儿园教育市场。

　　数据显示，2014年以来，风险投资和私募基金对教育市场的投资不断攀升。截至2018年6月，已发生137起教育行业投资案例，投资总额已达25.7亿美元，已经超过2017年全年的15.8亿美元。从2018年上半年投资案例数量来看，STEAM教育、职业教育和早教市场分别占据了投资热点的前三名。

　　国际学校

　　近年来，我国国际学校快速发展，反映了随着新兴富裕阶层人数增加，中国家庭在全球范围内配置教育资源的能力和意识大为增长。

　　2018年中国大陆地区国际学校总数为821所，其中，外籍人员子女学校121所、民办国际学校426所、公立学校国际部（班）274所。2018年新增国际学校87所，增幅高达12%，创近年新高。广东、上海、江苏、北京地区的国际学校数量位居前四，均超过80所。其中，广东的国际学校超130所，居于首位；上海近110所；江苏省已达90所，位居全国第三。

　　留学教育

　　中国留学人数呈现快速增长的趋势。2017年中国留学生人数首次突破60万人，相比上年增长11.7%，近10年复合增长率超过15%。增长迅猛的国际教育需求，为语言培训、游学、出国服务等创造了巨大的市场需求。

　　中国学生出国留学的趋势，有人归纳为三个特征：低龄化、平民化和常态化。根据《2017中国留学白皮书》的调研结果，2017年出国留学群体中就读本科及以下学段的学生占总人数的36%，已成为出国留学的主力军之一。

　　以美国为例，截至2017年5月，在美留学的中国K12学生共计3.7万人，硕士留学生规模的同比增速为2%，本科留学生规模的同比增速为9%，K12留学生规模的同比增速为40%。根据新东方的调研数据，2017年K12留学群体中就读于国际学校的约占27%，相较于2015年的占比约升高3个百分点。

　　据北京大学中国教育财政科学研究所的调查，在出国留学教育方面的原因中，有接近一半的学生选择了“国内名校总体质量不如国外名校”作为首要原因。另外，“在国内考名校的竞争太大”成为次多的选项。可见学生对国内名校的信心不足，而且应试竞争过于激烈，成为学生选择留学的重要原因。

　　在正规的学校教育、学历教育之外，多样化的教育需求、教育选择，巨大的教育市场，商业的、资本的、公益的多种社会价值和利益的博弈，构成了新的教育生态。教育治理很大程度上意味着改善这一教育生态，使之符合教育规律，保障教育的公平性、公益性，促进人尽其才的个性发展，促进社会的健康发展。

　　应对城市化进程中农村教育三类问题加强关注

　　农村教育的两极分化

　　2018年9月，国家基础教育质量监测中心首次公布《中国义务教育质量监测报告》，主要结论是学生人生价值取向积极，具有良好的行为规范。学生学业表现良好，但综合应用能力相对薄弱。学生家庭作业时间过长，参加校外学业类辅导班比例较高，学习压力较大。肥胖和睡眠不足问题较为突出，学生视力不良问题突出。学校教学资源配备较为充足，资源使用率有待提高。与此同时，深入的分析显示，在义务教育县域内教育公平得以改善的同时，县域之间、省域之间的教育差距在加大。全国有少数几个省份的教育发展明显落后，这些地方校舍和硬件资源建设、教育经费保障、教师的年轻化和学历达标等均已实现，但就是教不好，学生学业水平低下。也就是说，“能够用钱解决的问题都解决了”，而面对一些地区和人群的教育落后，应当如何改变，成为亟待关注的问题，有待认识和破解。

　　特别值得关注的三类学校

　　城区的大班额和大规模学校、乡镇的寄宿制学校和乡镇以下的小规模学校，是农村地区特别值得关注的三类学校。它反映的是在城市化进程中“城挤、乡空、村弱”的基本现实。由于大量农村学生进入城区买房或租房上学，城区的大班额成为难题。教育部要求到2018年基本消除66人以上超大班额，到2020年基本消除56人以上大班额。由于城区小学学生多，教师为了提高升学率而采取分快慢班、程度班、单双班等方法，极大地伤害了学生。长期待在空气混浊、难以流通的教室，严重损害学生的身体健康，一旦遇到传染病暴发，后果不堪设想。但解决大班额问题并非易事，受到地方财政能力、土地资源等的制约，需要在城乡教育统筹规划的思路中予以破解。

　　截至2017年底，全国有农村小规模学校10.7万所，其中小学2.7万所、教学点8万个，占农村小学和教学点总数的44.4%；在校生有384.7万人，占农村小学生总数的5.8%。农村小学寄宿生有934.6万人，占农村小学生总数的14.1%。近年来，国家采取一系列重大政策措施，不断加强农村义务教育，农村寄宿制学校和小规模学校的办学条件得到明显改善。但受历史、地理等多方面因素制约，这两类学校仍是农村教育中的短板，存在规划布局不合理、办学条件相对较差、师资保障不到位、校园文化建设相对滞后等问题，迫切需要进一步全面改善、提升育人质量。

　　城市化进程中的教育问题

　　蓝皮书指出，在城市化加速的过程中，农村教育的处境和地位仍然令人担忧。

　　2018年年初，浙江省永嘉县政府印发了义务教育阶段校网布局“优化提升”的三年行动计划，打算用三年时间整合78所农村学校，计划9月底前就完成2018年45所优化整合任务。被列入裁撤的学校中，100~200人的16所，200人以上的6所，人数最多的一所在校生达401人，并不是人数极少、难以为继的情况。至4月，已经有8所学校“被优化整合”。永嘉县如此集中、大量撤并农村小规模学校，引起社会各界和教育部的高度重视，教育部责成浙江教育厅督查整改。

　　近年来，各地乡村教师招聘频频遇冷的现象时有发生，折射出乡村教师面临的生存和发展困境。2018年上半年，广西农村教师招聘难的信息令人关注。广西百色、河池、柳州、贺州、来宾、崇左等9地招聘一批乡村教师，每地均出现数百个岗位无人问津的现象，共2230个。一些地方因此降低条件进行“复征”补招，如无专业限制、放宽学历要求、不用笔试、直接签约等，同时承诺提高收入待遇，但依然有大量岗位无人报考。例如百色市计划招聘中小学教师3039名，报名结束后发现有523个岗位717人无人报考。在经济条件相对较好的柳州市，计划招聘中小学教师2557人，有912个职位无人报考。地处桂东的昭平县计划招聘197人，经过3次复征后，仍有57个职位无人报考。据统计，广西目前有乡村教师约14.91万人，在西部少数民族省份中规模最大，缺口也最大。广西乡村教师队伍存在待遇不高、职业吸引力不强、资源配置不均衡、整体素质不高等突出问题，乡村教师“招不来、留不住、用不好”的现象较为严重。

　　9月开学之初，湖南省耒阳市为解决大班额问题，将学生向高收费的民办学校分流，引发大规模的群体性事件，震动全国，被教育部通报批评。“耒阳事件”是教育与城市化进程不协调导致的典型事件。2011年到2017年间，耒阳城区人口由17万人增长到58万人，大量农民进城，造就了湖南省出名的大班额区。然而，2008年至2014年，市中心城区只新建了市实验中学一所学校。按照《耒阳市2018年义务教育阶段学校招生工作方案》，耒阳城区内31%的小学生、66%的初中生将入读民办学校，显现了政府公共服务的严重不足。群众称“我们在经济好的时候忘了教育，现在教育回头教训了我们”。

　　城市化进程中，进城务工人员子女——流动儿童的教育处境也备受关注。因苏州一所以外来务工人员子女为主的民办小学校舍被腾退，800多名学生被整体安排到附近著名的公办重点小学勤惜实验小学念书，导致勤惜实验小学家长的严重不满。学校因此用铁栅栏等建立“隔离墙”，对安置过来的流动儿童学生进行“单独管理”，这成为教育不公平的折射镜，刺痛了人心。

　　深入推进教育评价改革，进一步完善义务教育质量监测制度

　　蓝皮书指出，新时代，我国义务教育在教育质量和教育公平上面临着新的任务和重大挑战。教育普及水平大幅提升，但质量有待进一步提高。学生实践动手能力较弱、体质健康状况下降、创新能力不足、心理健康状况堪忧、社会责任有待增强。城乡差距、区域差距、校级差距、群体差距较大。而解决这些问题，均需要对问题现状进行科学、准确、客观的描述，因此，义务教育质量监测尤为关键。

　　2018年7月，我国首份国家义务教育质量监测报告正式面向社会发布，客观呈现了义务教育阶段学生德智体美各方面发展的状况：学生拥有积极的人生价值取向，表现出较好的行为规范；学生在语文、数学、科学上有着良好的学业表现，对课程的喜欢程度比较高；多数教师受到学生喜欢；学校文化氛围浓厚，育人环境良好。

　　国家义务教育质量监测报告对义务教育质量尚存的短板进行了聚焦，主要存在以下方面的问题：

       1. 重智育、轻体育和美育的现象依然存在。按照《义务教育课程设置实验方案》的规定，四年级语文、数学、体育、艺术周课时数应分别为6节、4～5节、3节、3节，而根据国家监测显示，四年级语文周课时数超过6节的学校占比为72.0%，数学周课时数超过5节的学校占比为67.2%，体育周课时数低于3节的学校占比为44.3%，艺术周课时数低于3节的学校占比为12.9%。

       2. 综合能力不足是学生发展的短板，监测显示，学生基础知识和技能掌握较好，但综合能力偏弱。以科学课为例，学生在科学理解能力方面相对较强，而无论是四年级还是八年级学生，其科学探究能力和科学思维能力均有待提高。四年级学生在科学探究能力和科学思维能力上达到中等及以上水平的比例分别为75.7%、74.9%，低于科学理解能力大约5个百分点；八年级学生在科学探究能力和科学思维能力上达到中等及以上水平的比例分别为83.0%、76.3%，分别低于科学理解能力4.1和10.8个百分点。

       3. 学生课业负担偏重。监测显示学生用于写家庭作业的时间较长，以四年级为例，学生数学平均每天作业时间在半小时、1个小时、2个小时以上的比例分别为33.6%、14.7%、4.4%；相应地，语文的比例分别为40.4%、21.5%，8.7%。除了完成家庭作业之外，部分学生还要参加校外辅导班，如四年级学生中有43.8%的学生参加数学校外辅导班、37.4%的学生参加语文校外辅导班。

       4. 教师教育水平有待进一步提升。以崇尚探究与发现的学科而言，开展探究式教学至为重要，然而监测结果表明：63.0%的四年级科学教师、61.2%的八年级物理教师、75.5%的八年级生物教师和80.7%的八年级地理教师,在探究教学能力上处于低或较低的水平。79.0%的四年级品德教师和71.3%的八年级品德教师认为其专业知识满足不了教学需求。

       5. 学校教育教学资源的使用率有待提高。在拥有图书馆的学校中，37.2%的四年级学生和50.5%的八年级学生在本次监测的学期中还没去过；在配置了科学实验室的学校中，39.1%的四年级科学教师、39.7%的八年级物理教师和59.4%的八年级生物教师表示从不或很少使用。

　　针对上述存在的问题，需要从理念、制度、管理、教学等多个方面综合发力：加快落实全面育人理念；深入推进教育评价制度改革；规范引领义务教育学校管理；提高教师专业素养。就国家监测的后续改进与发展而言，需要进一步完善监测制度，构建常规监测与专题监测有机结合的监测模式。在持续开展德育、语文、数学、科学、体育、艺术六大学科教育质量及其相关影响因素常规性监测的基础上，根据国家和地方教育改革发展的具体需求，结合教育热点难点问题，针对性地开展专题监测，为国家和地方深入了解相关问题的表现与成因、精准施策推动问题解决提供参考和依据。同时，要建立健全基于监测结果推动教育政策落实的相关制度，建立基于监测结果的教育问责制度；深入推进监测结果在学校管理和教育教学层面的应用，帮助学校和教师有效开展基于监测结果的改进工作，推动学校不断提升办学水平和教育质量。

　　学前教育迎来第三个拐点，民办园的20年发展黄金时期宣告结束

　　改革开放以来，学前教育体制随着政府这双“有形的手”不断发生变化。从1979年到2019年的40年间，以三个“拐点”为节点，分为四个发展时期（见图1）。

　　1979年至1998年学前教育体制是以政府为主导，以具有单位福利性质的集体办园和其他部门办园的公办园为主、民办园为辅。

　　20世纪90年代末期之后，伴随着市场经济体制改革，学前教育被推向市场，供给资源急剧减少，供需矛盾大，民办园进入了一个黄金发展时期，公办园持续萎缩。

　　2010年后，学前教育重回“国策”层面，以政府为主导，大力发展学前教育，重建学前教育公共服务体系，尤其是公办资源，但在这一轮发展中民办园增速仍然很高。

　　2018年，新政再次强化学前教育的公益属性，明确提出公民办在园幼儿人数要占50%，并前所未有地加强对社会资本进入学前教育领域的管理。学前教育又将进入一个新的发展阶段。

　　蓝皮书指出，民办园的20年发展黄金时期宣告结束，面临着系统的“被改造”和重新选择定位。中国民办园发展有特殊的历史机遇：1998年政府机构、单位改革，学前教育被推向市场，给市场留下了一个巨大的空间。非营利机制的长期模糊缺位，家长的日益重视助推了民办幼儿园从1998年至2018年的20年黄金发展。

　　随着新政颁布，民办园发展黄金时期终结。一方面，民办园面临着小区配建园整治的釜底抽薪、普惠比例要求下的被改造，也将告别非营利机制的长期缺位。另一方面，与国家整个经济形势有关，这几年民办园生存扩张速度和营利前景也面临特别明显的瓶颈，如公办园的待遇改善之后，教师加速从民办园流向公办园，一线城市的幼儿园租金已经跟商业地产地租基本持平，这对民办园来说是很沉重的运营压力。压力叠加、拐点同至，民办园将面临数量萎缩、资本退潮，并将或主动或被动地承担普惠性公共服务职能。

　　中国学前教育发展面临多项重大问题，学前教育总供求关系逆转或将提前来临

　　蓝皮书指出，中国学前教育总供求关系的逆转可能会提前来临。

　　中国出生人口自2018年开始剧烈下降。2019年1月21日国家统计局发布2018年新生人口数为1523万人，比上年减少200万人。2017年在园总人数为4600.14万人，按照现在的人口出生趋势，从2021年开始，即使全国适龄幼儿百分之百入园，总在园人数也不会超过4500万人，学前教育会比预期更早迎来总供需逆转的拐点。而人口也将会持续向大城市流动。人口出生和流动，需要学前教育的发展和布局有前瞻性。

　　政府加大学前教育财政投入力度受地方政府意愿和财政能力影响。对地方财政的投入意愿未来到底有多大，我们也不可太过乐观。如果政府不能持续保障财政投入，学前教育发展可能又会出现反复。

　　学前教育在这么高的民营比例，并且有广泛市场存在的情况下，怎样建成一个公益性主导的公共服务体系？政府管理习惯了，要么是行政全面管控，要么是市场化，而在学前教育这样的准公共服务体系里，如何界定政府和市场的边界，如何管理多元利益主体，是政府管理的一个大课题。

　　学前教育业态呈现多元化、碎片化特点，小微化、生活化、社区化是世界学前教育发展的主流取向，而中国义务教育这套管理体制是标准化、机构化、过度强调儿童发展功能的，这和世界潮流不符，也与学前教育的本来业态之间存在结构性张力。这需要管理者反思和进一步的制度创新。

　　蓝皮书认为，学前教育发展主线仍然是解决短缺、普及，强调普惠和优质。而学前教育公平问题并没有被认真对待。首先，天然带着普惠帽子的公办园从公共财政中获得了最大的资助，但是，从其招生服务对象看，它并没有兜底，对弱势群体的针对性更加付之阙如。其次，由于流动产生的两类群体，如留守儿童和流动儿童，已经替代了原来纯粹出于地域原因产生的不公平，成为义务教育阶段最大的问题，这一点仍将出现于学前教育阶段，尤其是在学前教育被纳入义务教育管理体制之后，必将在入园资格上设置多重要求，反而更加增加这部分人群的入园成本。最后，以政府为主导的普惠，虽然名义上留有“20%”的市场化、多样化空间，但也势必大大压缩家长的选择权。学前教育的下一步发展必须把公平提上议事日程，否则人民的满意度并不会因公办园和普惠民办园增加而增加。

　　推进教育改革，形成低竞争、低评价、低管控的教育生态

　　蓝皮书指出，纵观芬兰、丹麦等北欧国家的教育，学校发展均衡、多样化而且品质卓越，学生没有过多的作业、考试，教师没有评优、没有职称、没有绩效工资，却做到了教育质量最好，形成了一种低竞争、低评价、低管控的理想教育生态，是值得我们学习借鉴的。

　　人们典型的反映是，认为北欧小国的教育成功难以复制，在中国这样发展中的人口大国，只能拼时间拼命、拼爹妈拼娃，“提高一分，干掉千人”，“只要学不死，就往死里学”。但是，如果我们不打算改变现状，这种现状就不会自动改变；如果我们继续随波逐流甚至推波助澜，那么应试教育的现实只会继续恶化。应试教育的现实既然是我们一手造成的，我们当然也可以加以改变。

　　对素质教育的倡导已经多年，但其实效不彰的原因主要在于，与应试教育已经形成一套强大坚硬的制度模式、教学模式、价值观念相比，素质教育的价值观、学校制度、教育政策、评价制度等，还需要具体建构。需要通过理性、建设性的思路，实施分阶段、有限目标、循序渐进的改革。这其中有一些值得认识的重要概念，如自上而下与自下而上相结合，整体改革与局部改革相结合等。

　　自上而下与自下而上相结合。我们需要按照“整体裁军”的思路，整体降低“学历军备竞赛”的水平，降低应试竞争的强度和烈度。如不再继续扩大学校差距，取消或减少跨校的统考统测，改变给学校和学生排名和以升学率、“北清率”进行评价等，都是现实可行的，也已经成为国家的要求和规范。这种宏观层面的政策改善只能由区县政府和教育局实施。与此同时，来自基层学校的评价改革、作业减量等，提供了自下而上的力量，有魄力、敢担当的校长、老师会成为改革的主角。

　　有限目标。无论是减负还是推行素质教育，首先是解放小学生，保护小学生和低幼儿童。由于“小升初”的瓶颈在大多数地方已经突破，更大限度地放开小学教育，首先使小学教育正常化，实行善待儿童的教育，使儿童免于恐惧的教育，能够保障儿童休息和睡眠的教育这个儿童权益保护的最低纲领，是完全有可能实现的。现在学校和家庭对小学生的严苛要求，在很大程度上是以往升学教育的惯性，已经失去制度、政策层面的支撑。

　　局部改变。在外部环境尚未整体改变的情况下，在一个地区、一所学校、一个班级营造有利于学生成长的小环境和局部生态，仍然是可以有为的，即在不影响学业成绩的情况下，给学生营造更为自主宽松、更有营养的生活环境。实践证明，让学生参加更多的体育活动，使学生的文化生活更为丰富多彩，从而使学生更加热爱学校、热爱生活，不会降低而只会提高学生的学业成就。

　　许多地方已经做出了这种努力。例如杭州市上城区教育局、深圳市南科大教育集团向家长公开承诺：小学生21点后、中学生22点后，可以不写作业。在深圳市南山区，小学阶段没有统考。

　　从试点开始。例如，北京、上海、深圳、广州、杭州等大城市和发达地区，完全有条件将义务教育延伸到高中阶段，通过取消中考、取消高中阶段的重点学校，走向多元适性的“均优”教育，将基础教育的“优质均衡”提升到新阶段。又如，公办学校办学体制改革，如果在教育基础比较好的大城市和发达地区，每个区县拿出一所小学、一所初中进行“特许学校”的改革试点，全国就会有数以百计的实验学校，成为体制创新的生长点。

　　在整体制度环境大致相同的情况下，已经有一些地区和学校实行了减负、均衡、高质量的改革，形成了良好的教育生态。

　　北京昌平区城关小学原校长、数学老师柏继明，提出给教师减负、给学生减负、给家长减负的治校理念。学校规定教师的“八不”是：不变相体罚学生，错字最多改写3遍；不让家长出任何练习作业；不留过多的、无用的、机械抄写的作业；放学后不长时间扣留学生写作业；作业本上不出现不批改、不复批的现象；不让学生替老师判作业；没有特殊情况不拖堂；不要烦琐地给家长发短信。给教师减负的措施之一，就是不要求教师按教参按课时书写正规教案，每人每学期只交两篇精品教案，教案可以写到书上，学校不进行教案的检查和评比。可见，教育改革的价值基础之一是信任老师、信任学生。

　　北京育英学校密云分校的校长李志欣，之前在山东东营市工作，从2001年起探索用“零作业”倒逼老师提高课堂效率。2014年，他主持的“‘零’作业教学改革实践探索”课题成果获国家级教学成果奖二等奖。他认为，以刷题为代表的应试教育，无论在哪个阶段都应该摒弃，好的教育人应该明白一个非常朴素的道理：素质教育并不代表不关注成绩，而是通过正确、高效的教学方式，关注孩子的能力发展，而能力强、素质高的孩子自然拥有考试的能力。

　　山西省晋中市是在区域内构建良好教育生态的典型。晋中市下辖11个区县、338万人口。按照“全市一盘棋，城乡一体化”的思路，初步解决了“城挤乡弱”的问题，城乡、区域、校际差距整体缩小，基本实现了教育公共服务均等化。全市有27所普通高中，其中16所优质高中合理分布在各区县，形成县县都有好高中、普教和职教协调发展的结构。困扰各地的基础教育的“老大难”问题，如大班额、择校热、重点班、乱收费、课外培训、过重课业负担等在那里都基本得以化解。

　　在山东、广东的一些地区，也出现了区域教育生态改善的实践。这些成功案例，雄辩地说明应试教育的弊端是可以消除的，构建良好教育生态的改革是可以实现的。

　　中西部地区职业教育融入区域产业情况总体向好

　　当前，职业教育融入区域发展的趋势如何？基于田野调查和大量的实证分析，蓝皮书认为，中西部与东部有着不同的发展趋势。

　　在中西部地区，职业教育融入区域产业的情况总体向好。近年来，东部企业大量内迁，带去了职业教育发展所需的产业集群。产业集群所提供的税收，增强了地方政府提供面向本地产业的职业教育的意愿，产教融合日益成为中西部地区经济迅速发展县市政府的占优策略。而新兴产业集群所提供的技术岗位，逐渐提升居民选择职业教育的意愿。

　　公共政策也有所助力。在中职阶段，伴随“中央请客，中央买单”的免学费政策的实施，地方政府供给意愿和居民需求均有进一步提振，中职教育生源有所好转，辍学率也有所下降。虽然在缺乏产业基础、财政投入和合格师资的欠发达地区，免费政策更多刺激了低成本的升学教育，但在有限的对口高考本科名额下（某省甚至大幅压缩本科招生名额，从而压制中职学校的升学导向），面向产业培养学生依然还是主流。而在高职阶段，示范校引领、能力提升、生均经费达到1.2万元等政策的实施，改善了高职院校的办学条件，为其对接产业需求提供了坚实的物质基础。受益于高职院校能力的提升，企业更加认可高职院校作为合作伙伴的价值，越来越多地以各种形式参与到校企合作中。

　　在东部地区，职业教育融入区域产业的程度有下滑的趋势。有观点认为，东部职业教育发展面临的挑战在于：随着东部居民收入的增长，老百姓不想读职业教育；随着产业发展，东部沿海企业需要更多本科毕业生或者至少是高职毕业生。

　　蓝皮书指出，职业教育并不是天然的“劣质品”。首先，在以区域就业为主、在本地产业集群建立了良好口碑的珠三角镇办中职学校，在与外资企业合作进行高质量学徒制培养的长三角县办中职学校，即使到了2010年，也有招生分数超过本地普高分数线的情况。高质量且质量信号能够有效传递的职业教育，即使在发达地区，也依然广受居民欢迎。其次，产业升级并不意味着对学历的要求提升。即使是首倡工业4.0的德国，对于技术工人认知能力要求虽有提高，但对学历的要求并未提升。近年来，德国企业人员的学历结构变化主要在于无学历的劳动者被替代，职业学校毕业的劳动者比例变化很小。奔驰公司等大公司在学徒工的招聘中也仍然会从学历较低的过渡系统中招募部分学徒。田野调查也为上述观点提供了对立面证据。调研中，一些行业隐形冠军企业表示，部分技术岗位，中职教育阶段的学徒制毕业生更加符合需求。而现实的困难在于，企业在招聘环节却越来越难以找到适合的中职毕业生。随着升学热的升温，优质生源越来越多地选择升学，这迫使企业不得不提高对员工学历的要求。

　　事实上，企业端的变化，有利于东部职业教育的产教融合。在东部腾笼换鸟的进程中，一部分中低端产业迁出，其技能人才需求结构有所优化。在人口红利消失、用工成本攀升的压力下，留守企业以机器换人成为普遍现象，将技能要求不高、重复性强的工作交由机器人完成，这在减少简单劳动需求的同时增加了对机器人操作、维修等技能人才的需求。在外资企业的带动和影响下，本土企业也开始认同参与校企合作对于企业人力资源建设的战略意义。而招工的日益困难、社会招聘员工忠诚度的不足，让越来越多的企业意识到介入学校人才培养过程的重要性——在订单班中，通过班级活动、团队建设不断增强学生和企业之间的纽带，已经成为企业参与校企合作的重要考量。而在居民方面，虽然伴随收入水平的持续上升，本地居民选择职业教育的意愿略有下降，但是外来人口的补充，抵消这一下降并非难事。

　　东部的忧虑在职业院校！职业院校在不断增加应对体系建设的精力，而放松对区域产业需求的关注。原本，珠三角专业镇“一镇一校、一校一品”的产教融合模式与德国区域性的产教融合高度相似。近年来，小规模职业学校的发展空间日益缩小，多个地区意图对辖区内的中职学校进行整合。在长三角某市，当地中职教育在全国享有盛誉。调研中，与当地中职学校有着长期合作的企业人力资源经理表示，学校更多转向境外机构认证的项目，对与本地企业合作的学徒制项目积极性在下降，“现在想找校长谈学徒制相关事情，电话总是打不通”。由于就业导向的中职教育信号不如升学导向的中职教育质量信号彰显，中职学校深耕校企合作的积极性下降，努力办升学教育的积极性在提升。在东南某市，笔者追踪了某大型制造业企业倾心投入、精心设计的校企合作项目。在项目合作高职院校中，有的工作重心在对标其他省份示范校排名最高的高职进行“指标建设”，有的项目负责人对于增加的工作量心存抵触，深度合作均难持续。校企合作中“虚的部分”在增加——越来越多的高职院校，在校企合作中倾向于与大企业联名建立冠名学院、争取财政资金补助的合作方式。

　　对于东部企业而言，一部分技能人才需求可以通过跨区域合作来满足。杭州湾南岸的纺织企业，在秦岭脚下的中职校举办订单班；珠三角腹地的家具厂商，远去广西南宁寻找高职开设冠名班。这样的跨区域校企合作，满足发达地区企业用人需求的同时，也有助于欠发达地区劳动力转移和职业教育发展，无疑是双赢之举。但是，遥远的距离，限制了合作的深度，企业难以深入职业院校人才目标确定、课程开发、实训基地建设之中，预定员工的意义大于合作培养的意义。技能水平要求高、技能专用性强的岗位，需要依靠本地的产教融合。

　　未来应重点加强非义务教育阶段特殊教育发展

　　蓝皮书指出，整体上来看，近年来我国特殊教育发展的成就主要体现在义务教育阶段，特殊教育学校的建设、课程标准的出台和相关资源的开发、入学机会的保障等，均主要体现在义务教育上，而包括学前教育、职业教育在内的非义务教育阶段特殊教育的发展还相对滞后。当前，学前特殊教育的资源非常紧缺，招收特殊幼儿的普通幼儿园及开设学前教育班（部）的特殊教育学校数量均严重不足，学前特殊幼儿接受教育和康复的机会受限，而对于学龄前特殊幼儿来说，早期的教育和康复尤为重要，这就更加凸显出发展学前阶段特殊教育的重要性和紧迫性。此外，虽然相关政策已经将发展以职业教育为主的高中阶段确立为特殊教育发展的主要任务之一，但近年来残疾人职业教育的发展仍然比较缓慢，从规模和质量上均难以满足残疾人发展的需要。近年来，我国中等职业学校（班）的数量不但没有增加，反而有所减少，2012年为152个，2013年达到198个，但2015年仅有100个，随后又回升至2017年的132个；在校生数量由2012年的10442人缓慢增加至2017年的12968人，但毕业生数量2017年仅为3501人，不到2012年的一半。此外，残疾人中等职业学校（班）的毕业生中，能够获得职业资格证书的比例逐年下降，2012年和2013年将近80%，但2017年仅为一半左右，从侧面反映出残疾人职业教育培养质量的下降。因此，在义务教育阶段特殊教育得到基本保障后，应当集中力量发展学前阶段和高中阶段特殊教育，为广大特殊幼儿提供早期教育和康复服务，减轻障碍，开发潜能，同时在义务教育结束后为残疾毕业生提供高质量的职业教育，为其习得一技之长、提升社会适应能力提供途径和基础，最终真正发挥特殊教育的价值。

　　新代课教师群体同工不同酬问题显著，财政保障机制的缺失和偏见是主要原因

　　随着城镇化的快速推进，现行的编制制度已不能够满足学龄人口结构性调整对中小学教师的大量需求，新代课教师问题由此产生。

　　新代课教师是指接受过高等教育、在城乡公立中小学从事教师工作，但不具有事业编制的教师群体，也称为新生代代课教师、编外教师、临聘教师等。目前，新代课教师的聘用类型多样，按照聘用主体的级别，主要可以分为：政府购买服务（或直接聘用）和学校聘用这两种类型。政府购买服务（或直接聘用）型是指教育主管部门以社会公开招聘或委托第三方机构负责招聘的形式，通过严格的流程筛选聘用的代课教师，教师直接与地方教育管理部门或第三方机构签订劳务合同，地方教育主管部门以购买服务型岗位的聘任制形式将这些教师分配到各个学校；学校聘用型主要是指由学校根据教育教学岗位的临时空缺，直接通过一定的流程筛选聘用的代课教师。

　　蓝皮书指出，新代课教师引发的主要问题在于同工不同酬。新代课教师的收入由于缺乏公共财政的保障，主要依赖于学校的公务性经费和极少的地方财政补贴，其保障级别和工资水平都低于在编教师，社会保障普遍缺乏、都没有住房公积金，大部分工资只有在编的教师的一半甚至1/3。

　　蓝皮书对全国东中西部12个省市自治区的教师、校长以及教育局相关科室负责人进行问卷调查和半结构化访谈，调查发现：

        1. 同工不同酬问题依然显著，财政保障机制的缺失和偏见是主因

　　保障机制的缺失：保障层级较低，有些的保障级别在学校层面，经费来源主要是来自生均经费的结余；有些的保障级别在县教育局，有专项自己，但是预算标准都是以当地最低工资标准为参照。

　　偏见：认为新代课教师都干不长久，迟早都要考编出去；将新代课教师等同于非专业人员，例如保洁、保安等，认为如果对新代课教师同工同酬，事业单位的临时工们都会要求同工同酬。

        2. 工资没有有效的反映新代课教师和在编教师的质量差异，教师编制对工资的影响要远大于工作量和教师质量。

　　通过数据统计分析，发现对于在编和非编两类中小学教师群体，工资没有将教师质量（用教师工作经验、受教育程度、自我效能、教师合作等指标表示）和工作量作为反映工资差异的重要指标，编制制度成为工资差异的主要影响因素。

　　从教师和校长两个视角的调查分析，得出基本一致的结果：非编教师和在编教师的质量在受教育程度、工作经验、自我效能和教师合作方面是没有显著差异的。

　　蓝皮书指出，关于新代课教师身份，需进行认真的思考：是临时替代者还是教师？需要从制度层面承认新代课教师的合法教师身份。因对于学生的学业成就而言，两类教师发挥同等的作用。如只将新代课教师作为临时替代者，会导致这类教师自我效能、工作投入的降低，导致教学质量的下降，最终会使学生的学业成就受到负面影响。

　　另外，随着教师收入水平的不断提升和社会发展对高质量教师的大量需求，编制的保障和激励功能已经不能够满足经济和社会发展的需要，甚至阻碍教师质量的提升。蓝皮书建议：一是落实同工同酬，为新代课教师提供平等的发展平台；二是结合编制制度改革路径，打破编制的过度保障性作用，建立有效的教师退出机制；三是通过学校自治的深入改革，给予学校更多人事权和财政权来逐步解决；四是加大改革力度，让新型公办学校成为体制内制度创新的典范。

　　调查指出半数家长认为减负”政策“越减越重”，改革考试评价制度是家长最期待的措施

　　“减负”成为2018年中国教育的一个高频热词，21世纪教育研究院开展中小学生“减负”问题家长满意度问卷网络调查，调查结果显示“减负”政策受到大部分家长关注，家长选择校外培训类型的倾向度相应发生变化。但家长对“减负”政策存在矛盾心态，“减负”政策效果未获得大部分家长认可，改革考试评价制度是家长最期待的措施。

　　于“减负”政策对孩子学习带来的影响，约半数的受调查家长（50.85%）认为“学业负担更重了”，44.48%的家长认为“没有变化”，仅有4.67%的家长表示“学业负担轻了”。调查结果显示，大部分家长认为学业负担没有减轻，“减负”政策对减轻学业负担的效果远未达到预期设想，反而呈现“越减越重”的趋势，这一现象发人深思。

　　校内课业负担与校外培训负担大体相当。在“治理培训机构”政策前后，家长比较校内的课业负担与校外培训机构的课业负担，约1/3的家长（33.91%）认为“原先学校负担重于校外培训，现在两者差不多”，约1/3的家长（33.50%）认为“现在学校课业负担重于校外培训负担”，约1/3的家长（32.59%）认为“现在校外培训负担重于学校课业负担”。将三组数据综合来看，校内课业负担与校外培训负担虽有所变化，但是总的感受不相上下。

　　在出台“禁止各类与升学挂钩的杯赛与统测”政策后，受调查家长回答身边是否还有类似杯赛与统测在开展时，超过二成的家长回答“比较普遍”（22.21%）、“非常普遍”（21.00%）。不过，接近三成的家长表示“不清楚”（28.34%），6.38%的家长表示“没有”，22.08%的家长表示“比较少见”，折射出各类与升学挂钩的杯赛与统测的“降温”态势，但是与升学挂钩的杯赛与统测乱象还未得到彻底治理。

　　蓝皮书调查指出，在家长期待解决“减负”问题的措施中，受调查家长选择“改革中考和高考制度，采用多元的、体现素质教育的录取标准”最多（72.18%），改革考试评价制度成为家长最期待的“减负”措施。“增加优质教育资源，减轻孩子升学压力”获得了超过六成家长的支持（64.29%），选择“提高教师素质，提高教学效率”的占比仅比前者少了约5个百分点。家长对“加强督导，使减负措施真正得到落实”（53.38%）和“各学校都要进行减负，以免造成不平衡”（52.09%）的期待程度相当。选择最少的是“加强对家长的宣传和引导”（27.40%），尽管大部分家长更期待外部措施，但还有接近三成的家长认为家长自身转变是“减负”的重要途径。