2019年2月22日，“社会保障绿皮书”编写组与社会科学文献出版社共同发布了《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2019）No. 10》。

　　加快完善养老保障体系是应对人口快速老龄化挑战的迫切需要，是实现老年人幸福美好生活的迫切需要。社会主要矛盾的变化意味着老年人的需求层次正在升级，对老年保障体系的发展完善提出了更高要求。老年人的美好生活需求是全方位的，未来需要构建一个包括经济保障、服务保障、精神保障为主要内容的“三位一体”的老年保障体系。未来需要从供给侧改革的角度来推动老年保障体系的完善，可以探索建立四支柱的老年保障体系，包括福利性养老保障支柱、社会保险型养老保障支柱、社会性养老保障支柱、商业性养老保障支柱。坚持公平与效率相结合，进一步增强公平性，保持激励性，将基本养老保障作为一项基本公共制度覆盖全体老年人，实现人人公平享有基本养老保障的目标。形成一个人人有保障、缴费有激励、待遇有差异、制度可持续、多层次与多支柱的养老保障体系框架。构建“政府主导、多元参与、兜底线、保基本、多层次、专业化”的养老服务体系。

　　中国老年保障体系的发展目标应主要包括四个方面

　　绿皮书指出，明确科学合理的发展目标是中国老年保障体系发展的前提。世界卫生组织在1990年提出了“健康老龄化”的三个标准：生理健康、心理健康、适应社会的状态良好。2002年4月12日，联合国第二次世界老龄大会政治宣言对积极老龄化做了界定：人到老年时，为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会尽可能发挥最大效益的过程。积极老龄化强调的是继续参与社会、经济、文化、精神和公益事务。在此基础上，我们还可以将“快乐老龄化”作为老龄社会政策和老年保障体系的发展目标，“快乐老龄化”强调全面提高老年人的生活质量，让老年人在身心健康、社会参与、获得尊严和权利的基础上真正体验到老年生活的快乐，在快乐中度过晚年。具体而言，中国老年保障体系的发展目标主要包括四个方面。

　　免除老年经济之忧

　　这是老年保障体系发展的基础目标。经济保障的需求是老年人的基本需求，应该为老年人提供充足的基本经济支持，满足其经济需求。在年老之前和年老之后都需要有相应的准备，使人们在年老之前能够减少对老年生活的顾虑，年老之后更加顺利地获得经济保障。

　　减少老年身心之痛

　　老年人更加容易陷入疾病风险和精神失常的风险，加强老年保障体系建设，应该通过相应的制度安排和资金投入，加强健康教育和慢性病防治，增强基本医疗服务的可及性，确保老年人在患病后能获得及时、优质的医疗保障与医疗服务，尽量减少老年人的疾病痛苦。通过建立和完善老年精神保障机制来为老年人提供有效的精神保障，减少老年人的精神和心理障碍。

　　解决老无服务之匮

　　目前我国老年保障体系中养老服务体系的发展还极为欠缺，存在诸多问题与不足，供求矛盾突出，难以满足城乡老年人日益增长的服务需求，严重影响了老年人的生活。需要在政府的主导下，加强统筹规划与财政投入，加快完善养老服务体系，采取多种措施积极推进养老服务供给侧改革，使老年人能够获得及时、有效、充分、优质的老年服务。

　　实现老年生活之乐

　　这是老年保障体系发展的高层次目标，也是新时代完善老年保障体系的基本要求。老年保障体系的发展不能只停留在基本的生活保障层面，而应该综合考虑老年人的全方位需求，尤其是精神生活和社会参与，让老年人享受幸福快乐的晚年生活。

　　老年人的美好生活需求是全方位的，体现在经济保障、社会融入、生活服务、护理服务、精神保障、权益保障等方面。未来老年保障体系发展的基本原则：尽力而为、量力而行，人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点，完善制度、引导预期，公平与效率相结合，政府与市场相结合，可持续、多层次。未来老年保障体系的发展应该朝着覆盖全民、公平共享、法制完善、管理科学、内容全面、水平适度、责任共担、多元参与、多层次、可持续的方向发展。

　　城镇职工基本养老保险制度应进行三项改革

　　关于个人账户部分的改革

　　社会统筹与个人账户相结合是目前我国社会保险的制度模式，个人账户是目前社会保险制度的重要组成部分，在实践中呈现了诸多问题，属性不清、定位不明、作用不理想，在一些地方已经名存实亡，作为记账方法也难以持续，为政府公共支出留下了巨大的财务隐患和压力。个人账户影响了“统账结合”的基本制度模式，使得个人账户成为一块难取难舍的“鸡肋”，个人账户的问题成为我国社会保险制度改革中必须破解的重大问题。

　　关于个人账户制度的改革，有三种方案可以选择。一是将个人账户完全虚拟化，放弃做实个人账户的提法，把个人账户基金和社会统筹基金混合使用，但保留个人账户的激励功能，个人账户养老金与个人缴费直接关联。二是剥离个人账户，将个人账户与社会保险强制缴费或社会保障税有机结合，作为公民领取基础养老金的基本依据。三是继续坚持做实个人账户，合并养老保险个人账户与住房公积金，实行完全积累型的基金运行模式；打通住房公积金与养老保险基金的界限，变成个人拥有完全产权和决策权的完全积累型、具有税收激励效果的强制性住房和养老缴费，类似于新加坡的中央公积金和中国香港的强积金制度。

　　关于社会统筹部分的改革

　　关于社会统筹基金的改革。统筹基金主要源于用人单位缴费，目前的一个重要问题是，地区之间单位缴费不均衡的问题非常突出，名义和实际的费率水平参差不齐，导致地区之间企业外部竞争环境的不公平，影响劳动者的正常流动与社会保险权益的实现，影响政府形象与公信力。地方政府责任畸轻畸重，容易导致一些地方政府向中央政府转移责任，增加中央政府的财政支出压力。而且，容易导致一些地方政府违背五大发展理念，在社会保险制度上采取不负责任的做法，产生地方政府转嫁负担、追求短期政绩的道德风险问题。

　　从来源上看，社会统筹基金是所有参保单位和个人的共同缴费，以及政府承担财政兜底责任并给予财政补贴而形成的共享基金、公共资金、国家收入。从管理上看，社会统筹基金的管理不同于个人账户基金，社会统筹基金的使用与缴费主体的权益大小、待遇高低的关联度不高，属于政府公共预算管理的范畴。社会统筹基金与一般的公共预算没有本质上的差异。从使用上看，社会统筹基金承担着为参保职工提供基础养老金的职责，支出预算具有刚性特点，而且随着人口老龄化和待遇水平的提高，支出呈现不断增长的趋势。这部分公共预算一般不能也不敢被挪用，具有支出的定向性、封闭性等性质。因此，统筹基金的管理必须符合收支平衡、单独预算、专业管理的要求。应该通过一系列的收支参数测算和科学的调整机制，在基本不改变养老保险制度框架、费率和待遇水平的前提下，努力实现基金收支的自我平衡。影响城镇职工基本养老保险统筹基金自我平衡的因素较多，例如历史欠账、区域费率不平衡、制度转轨成本、统筹层次过低等，但最主要的因素是各地养老保险统筹基金费率不统一、基金无法调剂使用，待遇调整机制欠科学，已经到了必须进行改革的关键时点。

　　基本养老保险制度改革的建议

　　养老保险制度的改革应该在我国社会保障和社会保险体系改革的框架下进行，基于现有的社会保障制度框架及发展实践，结合理论研究与实地调研，我们认为，未来完全可以建立具有中国国情和特色的社会福利制度和福利社会。从实际来看，目前我国政府在社会保障事业的发展过程中发挥了积极的财政支出责任，无论是对于社会救助与社会福利事业的财政支出，还是对于基本社会保险的财政支出数量均在快速增长，并且已经形成了较大的财政支出规模，基本社会保障的福利性已经比较明显。当然，实现这一目标需要充分发挥政府、市场、社会等多主体的作用，明确各自的分工与职责，建立多层次、多支柱的社会保障体系。可以建立“四支柱”的社会保障体系框架，主要包括以政府为责任主体的财政性社会保障支柱、以单位和个人为责任主体的保险性社会保障支柱、以社会为主体的社会性社会保障支柱、以个人责任为主体的商业性社会保障支柱。不同支柱的保障目标、保障方式、保障对象、保障机制、资金筹集、责任主体、待遇给付（保障水平）、管理服务方式均有所不同。

　　根据我国社会保险与社会保障的体系框架，坚持公平与效率相结合，进一步增强公平性，保持激励性，将基本养老保障作为一项基本公共制度覆盖全体老年人，实现人人公平享有基本养老保障的目标。形成一个人人有保障、缴费有激励、待遇有差异、制度可持续、多层次与多支柱的养老保障体系框架。根据不同人群的需求形成四大养老保障功能，形成以公职人员为对象的雇主养老金、企业职工基本养老金、灵活就业人员和城乡居民缴费形成的国民基础养老金、贫困人口的非缴费性养老金。雇主养老金主要由政府或单位缴费，弥补机关事业单位养老保险制度改革后的待遇落差，增强对公职人员的激励。职工基本养老金的筹资主要由企业和个人共同缴费组成，努力实现制度框架内的财务可持续，维持自我平衡。国民基础养老金主要针对灵活就业人员和非就业的城乡居民，在个人履行适当缴费义务的前提下给予相对公平、水平适度的国民基础养老金待遇。非缴费性养老金主要针对贫困老年人，个人不需要缴费即可获得低水平的老龄津贴待遇。

　　在这些基本养老保险制度下，启动适度降低基本养老保险名义费率，根据绿皮书的测算，全国各地的基本养老保险费率可以设定在16%~20%。在降低基本养老保险费率的同时，可适当降低基本养老金待遇水平，为其他层次和支柱的养老保险制度发展留下空间。积极鼓励用人单位建立企业年金和职业年金制度，加强职业年金和企业年金基金的投资运营，实现基金的保值增值。此外，完善税收激励政策，发展完全积累型的个人储蓄养老金，实行市场化运营。

　　为了实现这些改革，需要注意以下几个问题：

　　· 一是基本养老金的待遇水平不宜过高，既为补充养老金制度留下空间，也避免待遇水平过高可能引起的财务失衡与财政负担。

　　· 二是要体现适当的待遇水平差距和激励性，但是待遇差距不宜过大，尤其是不能因此而出现逆向的收入再分配，导致不同群体收入差距过大。

　　· 三是基本养老金制度由中央政府直接管理，同时建立各级政府的缴费考核体系与责任分担机制，防止责任、风险上移。

　　· 四是建立科学、动态的基本养老金待遇调整机制，以各地生活成本变动作为待遇调整的参考依据，并且注意维持不同群体基本养老金水平的公平性。

　　下调养老保险缴费率已成大势所趋

　　我国制度规定城镇职工基本养老保险制度的法定总缴费率为28%，其中，企业缴费为20%左右，个人缴费为8%。对于城镇个体工商户和灵活就业人员，缴费比例为20%，完全由个人承担。较高的名义缴费率虽然在一定程度上可以保证缴费收入，但对于企业而言，这相当于增加了用工成本，会给企业带来较大负担。近年来，为减轻企业负担、增强企业活力，促进职工现金收入的增加，国务院提出自2016年5月起开始阶段性降低社保费率，规定企业职工基本养老保险企业缴费比例可降低至20%；单位缴费比例在20%且基金累计结余可支付月数超过9个月的省份，可降低至19%。目前北京、湖南、甘肃、宁夏、重庆、四川、贵州、江苏、安徽、江西、新疆、山西、上海、天津、湖北、广西、河南、海南和云南等19个省份宣布下调企业养老保险费率，其中上海从21%降至20%，其余省份由20%下调到19%。考虑到当前经济运行对我国基金征缴的影响，2018年4月，我国继续提出企业养老保险降费的政策将持续到2019年4月30日，可见，缴费率的下降已是大势所趋。缴费率的下降会对当期基金收支带来较大挑战。

　　我国城镇职工基本养老保险隐性债务规模庞大，应尽早面对并采取改革措施

　　我国城镇职工基本养老保险制度社会统筹部分实行DB现收现付制，个人账户部分实行完全积累制。传统现收现付制度模式下，在职者当期缴费用于当期退休者待遇支付，养老金权益债务实际上处于隐性状态。如果制度进行结构性改革，需要将隐性债务显性化处理。我国从传统现收现付模式转向“统账结合”制度模式时，对于历史债务的处理方式较为模糊，通过新制度的确认逐步消化旧制度下积累的养老金权益，此时，新制度建立初期背负了过多的历史欠债，其不仅需要偿还原有制度的隐性债务，还需要注重自身的积累。长时期历史转轨成本的模糊化处理，进一步扩大隐性债务规模。城镇职工基本养老保险隐性债务处理方式对财务可持续性带来很大影响。近年来，部分学者采用不同方法测算我国隐性债务的规模，具体如表1所示。尽管不同团队对隐性债务和财务可持续的测算结果不尽相同，但一个不争的事实是，我国城镇职工基本养老保险隐性债务规模庞大，应尽早面对并采取改革措施，拖延仅会增加改革难度。

　　实际上，近些年来，我国政府不断加大对城镇职工基本养老保险基金的补贴力度，补贴数额已经从1998年的24亿元上升到2017年的8004亿元（见表2），增长了332.5倍，20年内各级财政补贴城镇职工基本养老保险制度的总数额为4.1万亿元，几乎与城镇职工基本养老保险制度累计结余相当。

　　我国应建立抵御人口老龄化风险的财务自平衡机制

　　城镇职工基本养老保险制度筹资模式为实行DB型现收现付制度模式和DC型完全积累制相结合，两种不同财务模式在应对人口老龄化挑战时作用机理不同。人口老龄化背景下，因出生率持续下降和预期寿命的不断延长，劳动年龄人口数量趋于下降，相应地需要在职劳动者赡养的老年群体不断上升，从而对养老保险制度融资带来严峻挑战。如果制度内各个参数未能实现与人口年龄结构变化和制度支付能力相适应，客观上要求制度成本上升，现收现付制度模式下的代际契约将被破坏，代际矛盾激化，对制度财务可持续性存在巨大威胁。此外，DC型个人账户制计发月数表未能实现与预期寿命变化相适应。我国自1997年正式确立统账结合制度以来，个人账户养老金计发月数表从未更新，现行60岁劳动者退休时计发基数是11.58年，但实际上，2015年我国人口的平均预期寿命已达到76.34岁，静态的计发月数难以适应预期寿命变化的发展趋势。

　　不仅如此，我国一直未建立正常的养老金调整机制，虽然养老金制度属性不同，但实行统一调整。我国个人账户制度投资收益率参照一年期定期存款利率，通常在3%左右，2005~2015年我国每年以10%的比例对基本养老金进行调整，行政外在干预式的调整虽然为劳动者提供了一定收入保障，但在实际中出现待遇水平“倒挂”的现象，两者之间相差7%的待遇增长率实际上是对退休者的额外补贴，强化了个人账户的保障性功能，我国个人账户制度在实际运行中缴费确定的属性被稀释，参保者终身待遇收入大于缴费支出，参保者加入个人账户制度是具有经济福利性的，这种福利效应弱化了DC制度内在的激励效应，未来随着新人逐渐步入退休行列，待遇支付压力将逐渐增大，加上制度内没有相应长寿风险化解机制，如果不进行改革，未来劳动者不仅可从制度中获得长寿补贴，还可获得内含的福利补贴，基金支付风险将在未来积聚。我国现行行政干预式调整方式既缺乏考虑基金的长期可持续性，也忽略了未来人口老龄化的成本负担。

　　60岁以下参保缴费人数将在2026年达到峰值

　　绿皮书指出，参保人数及其结构是影响制度运行，尤其是该项保险基金的一个重要因素，而这需要把人口自然增长因素与机械增长因素结合起来，充分考虑城市化、人口迁移，特别是城镇职工基本养老保险覆盖面扩大等因素，合理地估计城乡居民基本养老保险未来的参保人数。当然，这是一件比较复杂的事情，课题组对此做了一些探索。我们把参保人数的预测分为两部分，一是未来领取基础养老金的60岁及以上人口数；二是未来参加本制度的60岁以下参保缴费人员。

　　60岁及以上参保人数

　　先对未来全国老年人口趋势进行预测，然后结合全国职工基本养老保险制度覆盖面扩大的程度，逐步将职工和机关事业单位养老保险制度覆盖范围以外的老年居民纳入城乡居民基本养老保险中。照此思路估算结果见图3

　　从图3可知，2018年城乡居民基本养老保险60岁以上参保人数约为16557.7万人（根据《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2017年60岁以上实际参保人数为15598万人）。由于人口老龄化趋势较快，尽管职工基本养老保险不断扩面，未来20年内领取城乡居保基础养老金人数仍将快速增长，到2036年达到32345.4万人，年均增长约3.85%。2037年以后领取人数趋于稳定，到2050年缓步增至32476.8万人，年增长约0.03%。

　　60岁以下参保人数

　　根据《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2017年全国城乡居民基本养老保险60岁以下参保人数为35657万人，在非工薪居民中的参保率约为70%。假设未来实现完全覆盖，即逐步将职工和机关事业单位养老保险制度覆盖范围以外的非工薪居民纳入城乡居民基本养老保险中。照此思路可以估算未来60岁以下参保人数（见图4）。

　　由图4可知，2018年城乡居民基本养老保险60岁以下参保缴费人数约为37354.5万人。未来20年参保缴费人数将呈缓慢上升趋势，年均增长2.70%左右，到2026年峰值45828.8万人。2027～2045年参保缴费人数逐年下降，年均减少2.8个百分点。受人口老龄化和职工基本养老保险扩面等影响，2046年开始城乡居民基本养老保险参保缴费人数下降趋势加快，到2050年参保人数约19846.1万人，年均减少约5.78%。

　　完善基金管理与投资体制是实施职业年金制度的重中之重

　　“全国所有机关事业单位人员近4000万人，单位及个人合计缴纳职业年金费用为工资的12%，预计全国职业年金的缴费可达年均1500亿元左右，考虑投资收益因素，五年后职业年金市场规模有望达万亿元。”由于职业年金制度实行个人账户模式，必然要求完善基金管理与投资体制，实现基金安全与保值增值，维护参保者的权益。

　　职业年金基金管理与投资应该坚持独立、专业、市场化、安全与收益兼顾的原则，完善资本市场，积极培育信誉良好、综合实力强的专业化基金管理与投资机构，实现基金管理与投资的适度集中与有序竞争，以收益率为核心参照指标建立动态调整与淘汰机制，提高基金管理与投资的安全性与效率。

　　需要完善基金投资渠道与投资策略，以境内资本市场与公共投资为主，适时适度放开境外投资渠道，长期、中期与短期投资相结合，实现多元化投资，完善投资工具，优化投资组合，实现各类投资产品的合理搭配。培养专业化的基金管理与投资人才，为实现基金安全与收益提供保障。

　　维护参保人员在基金管理与投资中的自主选择权利和参与监督权利，参保者是基金管理与投资的真正主人，应该体现其应有的作用和责任，让参保者了解相关投资信息，为参保者履行其自愿选择权利创造条件。

　　加强职业年金基金管理与投资的相关信息披露，建立信息公开与定期报告制度，让相关主体和机构及时、充分了解基金管理与投资的信息。完善监督管理与风险防控机制，事前、事中与事后监管相结合，发挥政府部门、社会中介组织（比如会计师事务所、律师事务所）、参保者、专家学者等多主体在监督中的作用。