近几年来，政府与社会资本合作（PPP，Public-Private Partnership）模式是基础设施建设和公共服务提供的重要方式。

　　推动PPP模式的要义在于简政放权，鼓励民营资本进入基础设施和公共服务领域，提高建设和服务质量。

　　然而，由于我国PPP的快速野蛮生长，许多PPP项目实际上成为地方政府的融资手段，增加地方政府债务，积累风险。

我国PPP发展进程

　　1. 2014~2017年PPP规模迅速扩大

　　在国务院和各部委的推动下，各地方政府纷纷建立PPP中心，2014~2017年PPP进入了快速发展时期。

　　截至2017年9月末，全国PPP入库项目共计14059个，累计投资额达到17.7万亿元。而2016年1月入库项目还只有6997个，累计投资额为8.1万亿元。

　　2. 市政工程和交通运输占比最高

　　截至2017年10月，项目库中，市政工程、交通运输、生态建设和环境保护项目数排前三，分别为4954个、1865个、874个，合计占全国PPP项目总数的54.7%。市政工程和交通运输领域的PPP项目和投资额都远超过其他领域。

　　3. 地域分布

　　从中国PPP发展的地域分布来看，贵州、四川、山东、新疆和云南等都是PPP大省，无论从PPP项目数，还是投资额都排名靠前。从数量来看，贵州、新疆、四川、山东和河南分列前五名，总共占全国比重为47%。贵州在PPP投资额上排名第一，为1.74万亿元，随后是四川、河南、新疆和云南，这五个省、自治区的PPP投资额占全国40%。

　　4. 回报机制

　　PPP模式有三种回报机制：政府付费、可行性缺口补助和使用者付费。

　　政府付费模式的PPP并不会减小地方政府的财政支出责任，只是延长了支付期限，增加中长期的政府财政负担。

　　可行性缺口补助模式中，如果政府和社会资本的风险分担机制设计不合理，很有可能导致政府形成隐性债务，在未来加大财政支出责任。

　　使用者付费模式的PPP有稳定的收入现金流，几乎不会导致政府债务风险，是PPP模式推动的方向。

　　根据2017年10月的累积数据，PPP项目库中，可行性缺口补助类型的投资额所占比例最高，占到全部项目的48%，政府付费类和使用者付费类分别占到27%和25%。

　　从项目数量来看，三种类型所占比例相对均衡，政府付费类相对较高为35%，可行性缺口补助类和使用者付费类分别占33%和32%。

　　5. 财政风险地域分布

　　PPP投资额超过1万亿元的有7个省份，分别为贵州、新疆、云南、河南、四川、山东和江苏。PPP投资规模越大，未来面对的财政风险可能越大。财政收入是化解财政风险的关键因素。财政收入越高，承担财政风险的能力越强。

　　利用2017年10月底的PPP投资额和2016年各省财政总收入两个维度的数据分析，可知在这7个省份中，由于财政收入较高，江苏和山东风险承担能力更强。而其他5个省份面临政府债务风险更大，尤其是新疆和贵州。

PPP引发财政风险的逻辑

　　地方政府债券规模不能满足地方政府旺盛投融资需求是PPP成为风险点的重要原因。地方政府具有投资冲动，各省经济表现与政绩紧密挂钩。

　　2006年以来，地方政府通过融资平台大规模借贷进行基础设施建设等，迅速增加地方债务。老《预算法》规定地方政府不能通过发行地方政府债券融资，这导致这些配套资金大部分由融资平台完成。

　　地方政府债务迅速增加，债务风险激增。2013年6月末地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，或有债务7.01万亿元。

　　地方政府债务风险成为中国系统性金融风险的重要源头之一。政府因此开始对融资平台进行严格规范。地方政府失去通过融资平台进行融资的渠道，只能另辟蹊径。

　　尽管2014年8月新《预算法》规定地方政府可以发行地方政府债券，但保持在国务院的限额之内。从2014~2017年地方政府债务发行规模来看，远不能满足地方政府融资需求。因此，很多地方政府将PPP作为地方政府的融资手段。

　　这也就是为什么PPP在2015年之后迅速发展。很多地方政府的动机就是解决地方政府融资问题。再这样的动机驱使下，地方政府债务风险必然会持续累积。

　　从PPP的本质来讲，在于简政放权，鼓励民营资本进入基础设施和公共服务领域，提高建设和服务质量，并不会带来风险。因此，防PPP风险，重点在于规范PPP，引导PPP回归本质。

　　本文摘选自《中国金融监管报告（2018）》（胡滨 主编）。