近日，中国财政科学研究院与社会科学文献出版社共同举办的“面对不确定性的财政政策”研讨会暨《财政蓝皮书：中国财政政策报告（2018）》发布会在北京举行。

　　《中国财政政策报告（2018）》是国内首部财政蓝皮书，系统梳理了过去一年的财政政策，以综合性视角就不同财政政策的经济、社会、改革效果给出较为全面的系统性评估，同时结合未来财政改革对财政发展走势进行预测，本书具有相当的现实意义和决策咨询价值。

　　财政蓝皮书的创新之处体现在三个方面：

　　一是研究体现综合视角，从经济、社会、改革三大视角来全面研究财政政策。

　　二是研究改变了传统宏观调控的需求管理视角，而是建立一种面向公共风险管理的全新财政政策体系，这在国内外尚不多见。

　　三是研究充分考虑中国国情，充分体现问题导向，政策分析目的旨在解决现实问题，不是为分析而分析。

　　从“积极”到“积极有效”：2017年以来我国财政政策呈现新特征

　　2017年是“十三五”规划实施的第二年，也是决策层提出“供给侧结构性改革”的第二年。2016年12月召开的中央经济工作会议强调“稳中求进工作总基调是治国理政的重要原则，也是做好经济工作的方法论”，“财政政策要更加积极有效，预算安排要适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要”，为2017年的财政政策定下了基调。2017年3月召开的十二届全国人民代表大会第五次会议上，李克强总理在《政府工作报告》中提出“财政政策要更加积极有效”：一是2017年赤字率按3%安排，比2016年增加2000亿元；二是进一步减税降费，全年减少企业税负3500亿元左右，减少涉企收费约2000亿元；三是财政预算安排向补短板、惠民生倾斜；四是增加均衡性转移支付和困难地区财力补助，对地方一般性转移支付规模增长9.5%；五是压缩非重点支出，减少对绩效不高项目的预算安排；六是中央部门按不低于5%的幅度缩减一般性转移支出，“三公”经费只减不增。

　　财政部在十二届全国人大五次会议上所做的《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》中，概括了2017年“更加积极有效”财政政策的主要内容。一是继续为企业减负。进一步完善营改增试点政策，扩大享受减半征收企业所得税优惠的小微企业范围；提高科技型中小企业研发费用加计扣除比例25个百分点；延续实施物流企业大宗商品仓储设备税收减免政策；全面清理规范政府性基金，取消或停征中央涉企行政事业性收费35项，收费项目减少50%以上；适当降低“五险一金”缴费比例。二是赤字率保持不变，适度扩大支出规模，合理安排收入预算，盘活存量财政支出。三是突出重点保障领域。新增财力及腾出的存量资金，优先用于支持推进供给侧结构性改革、适度扩大有效需求，加大对基本民生保障和扶贫、农业、教育、生态文明建设等重点领域的投入，财力进一步向困难地区和基层倾斜。

　　财政蓝皮书指出，与前几年相比，2017年财政政策呈现出两大特征。

　　特征之一：从“积极”到“积极有效”

　　2017年财政政策的最大特点就在于从“积极”转变为更加“积极有效”。更加“积极”，表现在2017年财政政策继续实施了减税降费政策，进一步减轻了企业负担，赤字率仍保持在3%的水平，赤字规模随国内生产总值增长而相应增长、适度扩大；更加“有效”，表现在2017年财政政策更加注重发挥“结构性”优势，突出了保障重点，提高了支出的有效性和精准度。

　　从“十二五”期间的财政政策看，2011年强调“紧紧围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，继续实施积极的财政政策”；2012年提出“把握好稳中求进的工作总基调”，“实施积极的财政政策”；2013年则强调“紧紧围绕主题主线，坚持稳中求进的工作总基调，继续实施积极的财政政策”；2014年进一步强调“坚持稳中求进、改革创新，继续实施积极的财政政策”；2015年作为全面推进依法治国的开局之年，以及全面完成“十二五”规划的收官之年，在财政政策方面强调“坚持稳中求进、改革创新，继续实施积极的财政政策并适当加大力度”。

　　自2016年起，我国国民经济和社会发展步入“十三五”时期，作为全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，以及推进结构性改革的攻坚之年，2016年财政政策在2015年的基础上继续强调“坚持稳中求进工作总基调”，增加了“实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的总体思路”，提出“继续实施积极的财政政策并加大力度”，比2015年的“适当加大力度”更进一步。

　　2017年，作为实施“十三五”规划的重要一年，以及供给侧结构性改革的深化之年，在2016年的基础上，进一步提出“坚持以推进供给侧结构性改革为主线，适度扩大总需求，加强预期引导，深化创新驱动”，并特别强调“财政政策要更加积极有效”。这是自2011年以来所一直坚持的在积极财政政策的基础上首次提出“有效”。

　　特征之二：从“需求侧总量”调控到“供给侧结构性”调控

　　2017年财政政策已经明显侧重“供给侧”，而从“十二五”时期至今，积极财政政策实际上逐步实现了从侧重“需求侧”到侧重“供给侧”的转变。

　　“十二五”时期，财政政策的重点是“需求侧”。 2011年积极财政政策强调“提高城乡居民收入，扩大居民消费需求”，以及“调整完善税收政策，促进企业发展和引导居民消费”；2012年积极财政政策强调“完善结构性减税政策，减轻企业和居民负担”，以及“增加居民收入，提高消费能力”，这些政策都是旨在通过切实提高收入和减税来实现需求侧经济增长动力“三驾马车”中的“消费”这个环节的增长，带有突出的“需求侧”总量特征；2013年积极财政政策提出“适当增加财政赤字和国债规模，保持必要的支出力度”；2014年强调“适当扩大财政赤字，保持一定的刺激力度”；2015年提出“适当扩大财政赤字规模和动用以前年度结转资金，加大支出力度”，以及“加大盘活财政存量资金力度”和“保持一定的政府投资规模”。这些政策都是旨在通过各种途径来切实扩大支出规模，来实现需求侧经济增长动力“三驾马车”中的“投资”这个环节的增长。无论是通过扩大支出规模还是提高资金使用效益，最终目标都是实现扩大投资，以投资这一需求侧总量调控手段来拉动宏观经济增长。

　　“十二五”期间和2016年的财政政策已经开始逐步向 “结构性”转变，其中不乏关于对这两个方面的强调。2011年的财政政策提出“着力优化投资结构，加强经济社会发展的薄弱环节”，这一条虽然看似是关于“三驾马车”中的“投资”环节，但是已经开始显现结构性改革的端倪，意识到应当通过投资结构的优化来加强经济社会发展的薄弱环节。2011年提出“大力支持经济结构调整”，2012年微调为“促进经济结构调整”，再加上2013年“结合税制改革完善结构性减税政策，促进经济结构调整”、2014年“完善有利于结构调整的税收政策，促进经济提质增效升级”和2015年“实行结构性减税和普遍性降费，加强对实体经济的支持”，这些政策都表明“结构性”改革已经开始逐步成为积极财政政策的发力重点。“十二五”时期的减税降费措施到2016年更加明确，首要一条就是“进一步减税降费”，带有典型的供给侧“降成本”特征，而“调整优化支出结构”则带有突出的“结构性”特点。

　　与2016年“扩大财政赤字规模”“加大财政资金统筹使用力度”等仍然带有“需求侧”总量调节特色的政策有所不同，2017年的财政政策明显开启从“需求侧”向“供给侧”的转变。2017年财政政策提出“深入推进财税体制改革”，以及“统筹盘活财政存量资金”，这两条都是典型的“供给侧”政策，注重的是体制机制改革。“大力实施减税降费政策”是为了进一步减轻企业负担，直接回应的就是供给侧结构性改革几大举措当中的“降成本”“去杠杆”等方面。“继续调整优化支出结构”则意在保证将有限资金用于重点领域和关键环节，带有非常突出的结构性调整的特征。特别值得注意的是，“积极防范化解财政风险”这一条仍然是“需求侧”总量调节的政策，意在将赤字率控制在合理水平，足见财政政策调整是特别注重供需并进的，不存在偏废一说。

　　2017年财政政策效果显著，有效促进我国经济社会发展

　　2017年，财政政策更加“积极有效”，更加注重“供给侧结构性”调控，有效促进了经济社会发展。得益于积极财政政策的实施，2017年我国经济运行整体上好于预期，社会事业稳步发展，人民生活水平持续提升，调结构、降成本、防风险等重点工作取得良好效果。

　　蓝皮书对我国2017年积极财政政策效果进行了评估。

        1. 经济增长平稳且风险不增，经济结构持续优化

　　2017年积极财政政策致力于促进经济运行保持在合理区间。按照国家统计局2018年2月发布的数据，2017年全年国内生产总值82.71万亿元，按可比价格计算比上年增长6.9%，前两个季度同比增长6.9%，后两个季度同比增长6.8%，四个季度环比分别增长1.4%、1.9%、1.8%、1.6%，经济增长“稳”，是本年度积极有效财政政策效力的最佳体现。另外，2017年财政政策秉承适度扩大财政支出规模的方针，财政赤字率一直控制在3%以内，随着国内生产总值的稳步增长，全国财政赤字由1.2万亿元增加到2.38万亿元，财政支出规模合理扩大，在达成助力稳住经济增长的同时而扎紧了风险的口子，将风险防范的堤坝牢牢守住，没有以提升风险和盲目提升规模作为经济增长的代价。2017年财政政策致力于采用盘活存量资金的形式来支持经济社会发展，适度扩大财政支出规模的同时通过存量资金的盘活实现了可操作空间的扩大，切实实现稳住经济增长而风险不增。

　　一方面，更加积极有效的财政政策在经济结构调整方面的作用持续显现。2017年，与第一产业3.9%、第二产业6.1%的增长速度相比，第三产业实现了8.0%的增长率，数据相当亮眼；第三产业增加值占国内生产总值的比重达51.6%，与2016年持平，但与2013年相比增加了4.9个百分点。另一方面，全年最终消费支出对国内生产总值增长的贡献率达到58.8%，固定资产投资仅比上年增长7.0%，在投资拉动经济增长动力衰减的情况下，消费已经成为我国经济增长的主要驱动力。第三产业占比的持续增加，消费对经济增长的贡献度持续加大，意味着我国经济发展的模式在发生着深刻的转变。

        2. 经济新动能加快形成，发展质量与效益持续好转

　　2017年，我国工业增加值比上年增长6.4%，规模以上工业增加值增长6.6%；可喜地是，规模以上工业战略性新兴产业增加值同比增长11.0%，高技术制造业增加值同比增长13.4%，装备制造业增加值同比增长11.3%；高端产业的增速大大超过全部工业增加值的增长速度，这意味着高端产业在全部工业中的占比在持续增加，成为新的经济增长点。反映在高端工业产品上，2017年，我国新能源汽车产量同比增长51.25%，工业机器人产量同比增长81.0%，民用无人机产量同比增长67.0%，这种高速增长的态势意味着，我国工业结构正在发生着巨大的变化，传统工业与现代高端工业的此消彼长将对我国经济发展的动力产生积极的影响。以电子商务为代表的新兴业态也在持续崛起，2017年我国网上零售额同比增长32.2%，占社会消费零售总额的比重达到15.0%，新兴业态的快速发展正在改变着我们的生活和工作方式。经济新动能的加快形成也显著改善了经济发展的质量与效益。2017年，我国规模以上工业企业利润比上年增长21.0%，规模以上服务业企业营业利润比上年增长24.5%，制造业产品质量合格率达到93.71%。

        3. 深化供给侧结构性改革，助推供求关系实现螺旋上升新均衡

　　2017年，财政政策更加注重从“供给侧”发力，通过各项政策深化供给侧结构性改革，全面推进农业供给侧结构性改革，通过落实“三去一降一补”的重点任务切实促进了实体经济的发展，并助力我国经济在迎接新技术浪潮的过程中完成培育壮大新动能的目标，助推我国宏观经济中供求关系在实现螺旋上升的基础上趋于新的动态均衡。2017年，“三去一降一补”扎实推进。去产能方面，全国工业产能利用率为77.0%，创5年新高。去库存方面，商品房库存水平持续下降，12月末商品房待售面积比上年末减少10616万平方米。去杠杆方面，工业企业杠杆率不断降低，年末规模以上工业企业资产负债率为55.55%，比上年末下降0.6个百分点。降成本方面，企业成本继续下降，年末规模以上工业企业每百元主营业务收入中的成本为84.92元，比上年同期减少0.25元；从调查数据看，对于降低企业税费负担的政策措施，26.4%的企业认为成效非常好，36.8%的企业认为成效好，34.8%的企业认为成效一般，2.1%的企业认为成效较差，其他方面的降成本措施成效，企业的认可度也都很高。补短板方面，全年生态保护和环境治理业、水利管理业、农业投资分别比上年增长23.9%、16.4%和16.4%，分别快于全部投资16.7个、9.2个和9.2个百分点。供给侧结构性改革的持续推进，显著改善了我国的供求关系。2017年，我国新登记企业达607.4万户，同比增长9.9%；第三产业增加值对国内生产总值增长的贡献率持续提升，消费成为经济增长的主动力。

        4. 民生保障更加有力，社会事业发展成效显著

　　2017年，中央部门带头，各级政府坚持过紧日子，却给民生事业做足了预算，资金用在补民生短板上。全年教育支出30259亿元，增长7.8%；医疗卫生与计划生育支出14600亿元，增长9.3%；社会保障和就业支出24812亿元，增长16%；全年棚户区改造开工609万套，1400多万住房困难群众改善了住房条件；全国居民人均可支配收入29574元，实际增速7.3%，比人均GDP增速快1个百分点，城乡居民收入差距继续缩小；全年全国城镇新增就业1351万人，再创历史新高，经济增长速度下滑之下就业人数的持续增长显示出我国经济发展向好的一面。2017年，年末农村贫困人口3046万人，比上年末减少289万人，贫困发生率为3.1%，比上年下降1.4个百分点。2017年，1亿多退休人员基本养老金水平总体上调5.5%左右，养老金实现“十三连增”；职工医疗保险、居民医疗保险、失业保险、生育保险等各类社保水平也稳步提高，我国逐步织密世界上覆盖人群最多的社保安全网。

        5. 生态文明建设扎实推进，部分领域改善明显

　　2017年的积极财政政策在生态文明建设领域尤为积极，全年节能环保支出5672亿元，增长19.8%，增速在各项民生支出中居于前列。2017年，财政支出重点支持打好大气、水、土壤污染三大战役，重点流域水污染防治，新一轮退耕还林还草等，效果明显。全年二氧化硫、氮氧化物排放量显著下降，均超过了预期目标；完成退耕还林还草1230万亩；单位国内生产总值能耗下降3.7%，比预期目标高0.3个百分点。2017年生态文明建设领域最显著的成果是大气污染防治，全年全国338个地级及以上城市PM10平均浓度比2013年下降22.7%，其中京津冀地区PM2.5平均浓度下降39.6%，重污染天数下降28.8%。

　　2018年我国财政政策目标应更侧重促进就业公平

　　财政蓝皮书指出，财政政策是实现国家治理的重要工具，也是宏观管理的重要手段。宏观管理经历了从需求管理到供给侧管理，未来经济社会发展面临的不确定性日益加剧，宏观管理将进入更高层次的公共风险管理。未来财政政策要从侧重宏观调控转向公共风险管理，这也更契合我国从注重经济增速转向注重发展质量的要求。与宏观管理相适应，未来财政政策应以改善就业状态为目标，更加积极主动地应对改善就业状态中的各种不确定性，化解其中的风险。

　　蓝皮书进一步分析指出，未来财政政策转向公共风险管理，实质上是在经济、社会各个领域注入确定性，以确定性来对冲各类不确定性和风险挑战。

　　财政政策目标是运用财政政策工具所要实现的目的，也是政府实施财政政策所要达到的期望值 。政策目标合理与否，决定了财政政策的内容和实施效果的好坏。一般而言，财政政策是在较长时期内或至少在一定时期内发挥作用的，因而，财政政策目标在时间上具有一定的连续性，短期政策在导向上与财政政策的总体目标保持一致，而财政政策的总体目标与一定时期的社会经济发展战略和宏观管理目标相适应。

　　未来宏观政策以改善就业状态为目标。当前，我国经济发展从追求高速度发展阶段转到追求高质量发展的阶段，党的十九大提出，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。为此，宏观管理应当寻求新的目标和基准，应以包含质量、效率、公平、可持续发展为目标和基准，应以包含经济与社会发展的、综合性改善为目标和基准，而不是单一以经济增速为基准。

　　就业既是一个经济问题，也是一个社会问题。就业状态具有综合性，既包含了经济增长的信息，也包含了社会发展和收入分配等方面的信息。将改善就业状态作为宏观政策目标，能够为政府宏观决策提供更加精准可靠的依据。就业状态既包括就业数量、结构分布，也包括就业质量。就业质量主要通过就业稳定度和就业环境体现。就业状态指标综合反映就业数量的充分程度、就业结构分布的合理程度、就业稳定度是否改善，以及就业环境是否更加平等。

　　就业状态的改善应该是就业数量、结构和质量都得到不同程度的改善，而不仅仅是其中一个方面有所改善。以改善就业状态作为宏观政策目标，能够综合体现经济、社会发展目标，也符合“五位一体”的整体发展观和促进民生福祉的要求，能更好地满足人民日益增长的美好生活需要，也是十九大报告提出的以人民为中心的体现。

　　近年来实施的积极财政政策，主要着眼于经济增长，财政政策目标主要是保持适度的经济增长。与宏观管理相适应，未来财政政策不应以实现经济稳定增长或适度增长为主要目标，应转向关注就业，以改善就业状态为目标，主动发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，增强财政政策的预见性和预防性，更加积极主动地应对改善就业状态中的各种不确定性，化解其中的风险，防患于未然。

　　2018年财政政策目标应侧重促进就业公平。从统计数据看，2017年末全国就业人员7.76亿人，其中城镇就业人员4.25亿人。2017年我国城镇新增就业达到1351万人，创历史新高。数据来源于《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》。2017年底，全国城镇登记失业率为3.9%，是2002年以来的最低水平，城镇登记失业率连续4个季度保持在4%以内。数据来源于中国人力资源和社会保障部网站。重点群体就业表现稳定，2017届高校毕业生就业水平继续保持在高位，钢铁煤炭行业去产能职工安置平稳有序，600万建档立卡贫困劳动力实现了就业增收。数据来源于中国人力资源和社会保障部网站。2018年，经济总体向好的趋势将有利于改善就业预期，企业经济结构优化、改革创新红利持续释放，将进一步拓展就业增长的新空间。但是，劳动者的技能水平和岗位需求不匹配的结构性矛盾越来越突出，非正常、非公平的因素破坏了就业市场的公平性，造成了就业 “错位”。

　　就业是民生之本，是经济的“晴雨表”，也是社会的稳定器。十九大报告指出，“要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。”就业数量增长、就业结构优化、就业质量提升同等重要。没有就业公平，就没有高质量就业。因此，改善就业状态，除了进一步做好经济转型升级、解决结构性就业矛盾之外，还需提供完善的公共就业服务，破除影响人才流动的体制机制障碍，促进就业公平。

　　预测2018年社会保障支出增速达到15.5%；科技和农林水事务支出将继续保持中高速增长态势

　　2017年，我国经济稳中向好，GDP增速高于预期，经济结构不断优化，服务业对经济增长的拉动作用日益凸显，消费对GDP增长的贡献率不断上升，质量效益持续提升。财政蓝皮书在分析2017年经济形势和更早年份相关数据基础上，构建ARIMA模型，对2018年经济社会形势进行预测。

　　蓝皮书预测结果显示：2018年GDP增长率将小幅回落至6.6%；投资仍然保持中高速增长，其中民间投资增速较低需要引起高度重视；最终消费支出增速11.74%，网上消费增速强劲；货物和服务净出口波动较大；CPI温和上涨；PPI上涨幅度小幅回落。使用ARIMA方法预测显示，2018年我国财政收入仍然保持较高速度增长，财政收入质量进一步提高，税收收入增长较快，非税收入将进一步规范。具体地，国内消费税、企业所得税、个人所得税、资源税都将实现高速增长。近几年，财政支出对于GDP的拉动率趋于稳定，积极财政政策的政策乘数相比过去出现下降。考虑到2018年仍然实行积极财政政策，2020全面建成小康社会的客观要求等因素影响，2018年财政支出将保持中速增长，财政支出结构将进一步优化，重点支出将进一步得到有效保障。另外，蓝皮书预测：2018年社会保障支出增速达到15.5%；科技支出和农林水事务支出将继续保持中高速增长态势；教育支出、财政医疗卫生支出缓慢增长，但二者基数已经达到一个较高的水平；2018年交通运输支出与2017年基本持平。

　　研究显示：政府投资对民间投资的挤入效应明显；经济活跃度、均衡宏观经济、优化经济结构趋势向好

　　财政蓝皮书指出，政府投资效果影响广泛而深远，蓝皮书采用经济效率、社会公平以及生态环境等综合性指标加以衡量，并得出效果分析结果。整体经济效果层面：政府投资对民间投资的挤入效应明显；经济活跃度、均衡宏观经济、优化经济结构趋势向好。宏观经济层面：GDP增加，财政收入增加，居民收入结构优化；增量资本产出比显示投资效率先增后降；投资拉动就业效果呈快速下降趋势。微观经济层面：消费和支出增加且结构优化；社会消费品零售额占GDP比例增大；能源产出正向效益明显；能源投资产出和科技投资产出增长。社会效果层面：人员素质提高且人力资本增长明显；城镇化率逐年增长减缓；卫生支出提高且城市提高幅度大于农村；人口平均预期寿命增长；文物业整体向好且产出效率明显；社会治安良好；旅游收入增长。生态环境效果层面：造林总面积趋势性增长；自然保护总体稳定；环境治理效果增长明显。

　　另外，蓝皮书提出了政府投资的政策建议。

　　一是投资大小、方向与比例要依据地区经济发展水平进行有差别的计划与实施，政府投资应发挥引导作用，制定与自然资源结构、人力资源、人文资源相适宜的产业政策，挤入民间资本的投资。也可以发展PPP模式混合资本投资，激活市场活力和产业发展，增加社会就业，让民间投资成为市场竞争的主体。

　　二是当经济发展到一定基础后，政府应适当降低投资比例，产业政策干预逐渐过渡到市场公共信息平台的建设，信息共享的大数据可以减少交易成本和市场自然秩序调节的时间成本，扩大民间资本的覆盖面和有效性。政府和市场应最终回归各自职能，但在不同阶段应区别对待。在经济基础薄弱、市场失灵的西部地区，政府应积极制定产业政策，引导投资方向。经济发展到一定阶段时，政府投资以公共服务投资为主，以完善公共服务为目标，明确界定政府和市场范围，促进民间资本更大的发展。

　　三是政府的公共主体属性使投资应更多地集中于公共服务领域。民间投资应尽可能地开放市场并保护其产权，两者互为补充和促进。由于各地区发展水平的差异，政府应增加欠发达地区的投资，适当增加债券发行和国家政策的倾斜，增强政府投资的示范效应和挤入效应，培育优势市场，缩减西部地区与东部地区经济的差距。

　　四是国有经济的战略地位不变。中国是社会主义国家，生产资料以公有制为主体，强调资本的社会性多于资本性，这在一定程度上制约了生产力的发展，由于在生产、流通、消费和再分配阶段都有调节劳资差异的政策响应，显得各个环节的政策特点不鲜明，可操作性和执行力不强，不能最大限度地发挥最大优势和最优组合。当资本的增值受限于体制时，会触发一系列的经济体制改革和政治体制改革，带来制度的新选择。所以做大做强国有企业和保持一定的比例有其合理性，这也成为社会的稳定器和压舱石。

　　积极财政政策对西部地区经济增长效果最为明显

　　自1998年以来，我国实施了多轮积极的财政政策。其中，第一轮是从1998年8月开始的积极财政政策，其目的主要是应对亚洲金融危机，该轮积极的财政政策一直持续到2004年，此后由于经济形势好转，中央决定在2005年实施稳健的财政政策，并一直持续到2008年上半年我国经济运行状态良好。第二轮积极的财政政策是在2008年出台的，目的是应对全球金融危机以及国内的经济波动。为此，中央实施了4万亿刺激计划，该计划使我国经济及时规避了全球经济危机带来的负面冲击，但是2012年经济再度面临下行的压力，为了稳定经济增长，政府又推出了4万亿的财政资金对财政政策进行微调；在2015年后，为了适应经济新常态，中央决定继续实施积极的财政政策，2017年和2018年的中央经济工作会议均指出要继续实施积极的财政政策。

　　中国地域辽阔，同样的财政政策在不同的区域可能会产生不同的效果，蓝皮书基于区域经济学和空间经济学的视角，实证分析积极财政政策的区域性效果，即积极财政政策对各个地区经济、社会等诸多方面产生的影响有哪些，并全面系统地考察这些影响是否存在显著的地区差异。我国的区域划分经历了二分法、三分法和四分法的演变过程。区域的四分法将传统的东部、中部和西部划分方法（三分法）进一步细分为东部、中部、西部和东北（四分法）。蓝皮书主要根据四分法，分析积极财政政策在四大区域产生的效果。

　　对经济增长的影响方面，经济增长速度通常使用GDP增长率来表示，也可以通过观察GDP总量或者人均GDP的年度变化来判断经济增长水平，蓝皮书课题组使用人均GDP作为经济增长的衡量指标。

　　在实施积极的财政政策后，我国四大区域的名义人均GDP和实际人均GDP均呈现一定的增长趋势，说明积极的财政政策对于经济增长有一定的正向效果。但是，分区域来看，这种效果又不完全一致。具体来看，无论是名义水平还是实际水平，东部地区各省平均的人均GDP水平明显高于中部、西部和东北地区各省平均的人均GDP水平。

　　从增长幅度来看，1998~2015年，东部各省平均的名义人均GDP增长了5.49倍，实际人均GDP增长了3.46倍；中部各省平均的名义人均GDP增长了7.18倍，实际人均GDP增长了4.72倍；西部各省平均的名义人均GDP增长了8.48倍，实际人均GDP增长了4.87倍；东北各省平均的名义人均GDP增长了6.13倍，实际人均GDP增长了4.35倍。这说明积极财政政策在东部、中部、西部和东北地区所产生的影响存在一定的差异，西部地区经济增长效果最为明显，其次是中部地区，再次是东北地区，最后是东部地区。

　　从区域内部的差距来看，中部地区名义人均GDP和实际人均GDP标准差最小，说明中部地区各省份之间的差距最小，西部和东北各省份之间的差距较小，而东部地区各省份之间的差距较大。

　　地方政府债务风险管理改革方向：从制度主义转向行为主义

　　在中国工业化、城镇化、市场化大发展的背景下，地方政府的债务融资行为日渐增多，在财政体制、投融资体制、行政晋升考核机制的共同作用下，地方政府债务出现了较快增长，尤其自2008年金融危机以来，地方为了应对经济下行压力出台了一系列反周期政策，地方政府投融资行为多元化，举债方式或直接或间接，导致了地方政府债务风险上升。财政部门为了应对债务风险，从债务存量和增量两方面入手进行调整，包括建立债务风险预警及处置机制，但是现实中收效有限。

　　基于此，蓝皮书反思了现有制度主义思维下的管理失效现象，从行为主义角度进行分析并提出部分政策建议。

　　财政蓝皮书分析指出，行为主义不排除制度设计，行为主义指引下的制度是一种良性的、务实的制度，能充分体现各个利益主体的互动、预期以及彼此之间的信息传递，让制度变得更加可靠，也可以增强各方对制度的遵从度，提高制度的执行力，通过将各种不确定性以及风险因素纳入制度设计中来减少不确定性，防范化解风险，或将不确定性转化为可以预见的风险。因此，蓝皮书在分析的基础上给出了三大转向，以此来推动未来公共债务管理的制度创新。

　　转向一：从固守制度转向遵守契约精神

　　一是遵守契约精神优于机械地遵守契约。如果一个制度已经不适应时代要求，而相关各方仍然拘泥于已有制度，这就和契约精神的本质相违背。债务管理制度是一种契约，债务本质上也是一种契约，如果债务来源、债务传导机制、债务表现形式等制度要素发生了变化，但是相关的制度没有及时改变，而蓝皮书坚持遵从这些制度就是机械地固守契约，反而会带来一系列问题和各种博弈难题，从而加剧债务风险，进而带来公共风险扩大。

　　二是反思债务管理制度空转。债务管理是政府治理的一个方面，离不开各种制度文件，这些制度文件的效果到底如何？现实中存在诸多“制度空转”的现象，主要有三个方面原因：首先是法治意识缺失。缺乏遵守规则的意识，对遵守规则的行为也缺乏激励机制，结果是机会主义行为横行，行为主体从个体利益出发来选择性遵守某些制度或扭曲行为，导致制度失灵。其次是制度制定者的局限性或“有限理性”。制度是人制定的，而人具有有限而非无限理性，就增加了债务管理制度制定的难度。债务决策要体现民主、科学就需要大量地前期调研、分析，要对各种风险进行评估和预判，没有大量一手信息是难以对现实和未来做出精确判断并制定有效对策的。同时还要有前瞻性，对未来不确定性所导致的风险进行预控，否则会让制度陷入“短视”，难以保持长期的可持续性。例如，就现有债务管理制度而言多是针对显性债务，一些隐性的或有债务难以准确把握，例如养老保险，未来中国养老金缺口到底有多大？最后是债务管理相关制度文件间的矛盾。不同部门出台的文件初衷不同，有的为了稳增长结果带来了债务风险，有的控制债务风险可能影响经济增长，金融部门的政策可能忽视了金融风险财政化问题等。

　　转向二：从单向管理转向多元治理

　　考察现有的债务管理文件，不难发现多是自上而下的单向发出要求，层层加码，而没有相关的互动和纠偏机制来及时修正制度漏洞，这不能不说是一个遗憾。和单向管理不同，多元治理首先意味着参与债务管理的各方是平等的行为主体，绝大多数受操作规则影响的行为主体可以参与对操作规则的修改，要通过一定的对话协商机制来建立有效的多元治理机制。通过反复交流、互动来建立信任与合作，激励各方从长计议、从整体利益出发的行为，约束短视行为和非合作行为，并最终实现激励相容的结果。在公共债务管理制度设计中要体现多元治理理念，这就要求债务相关主体要共同参与到债务决策、债务管理、债务使用评估等环节中。一是从横向角度看，作为委托人的广大纳税人不会轻易让自己的钱被政府浪费，部门亦不能从本位主义出发来扩大债务规模，政府部门要统筹安排，各级人大要认真履行监督职责，债务管理制度要充分体现各方的合理要求，在政府、社会、市场之间建立一种信任、互动、合作的机制或氛围，制度宽严有度，让债务管理更加透明、高效。二是从纵向角度看，要有中央—地方的二级治理框架，刘尚希（2015）认为在分级治理模式下，地方财政是一个相对独立的主体，不是中央财政的附庸。地方自主治理与地方财政的相对独立性关联在一起，但如何来界定这种相对独立性，包括权力、责任和利益，是当前治理改革中需要去创造性地解决的问题。

　　转向三：从微观审慎转向宏观审慎管理

　　一是微观审慎忽视了个体风险的外部性。传统债务管理是一种微观审慎管理，重视局部风险控制，但是忽视了个体风险的外部性。现代社会每一个个体在分工中和其他个体直接或间接地发生着联系，个体之间的互动联系实际上就意味着风险也存在联系，控制了一种风险或控制所有单个风险不意味着能够控制宏观风险，况且风险是随机游走变化无常的，风险的分散、传导和累积变得更加复杂，微观稳定不等于宏观稳定。例如，以《巴塞尔协议》为核心的资本监管可以保证每个金融机构正常运行，但是难以保证整个金融体系的稳定。再比如中国分业监管的体系可以保证每一个行业的健康稳定，但是金融业混业经营是普遍现象，如果没有一个宏观监管视角是难以切断不同行业间风险的传播与扩散的。此外，发生在社会领域的一些不确定性事件会诱发社会风险，社会风险最终会转为财政风险，如果社会治理只是用社会学视角看待也会落入制度失灵的陷阱。

　　二是宏观审慎可以从整体上把握公共风险。宏观审慎管理就是从系统性风险防范的角度出发，在保持微观稳定的前提下，追求宏观总体的韧性和反脆弱性。宏观审慎管理不仅包含了必要的微观审慎监管，同时注重个体之间的互动、信息传递和风险传导，从整体、动态上进行把握，减少负面信息导致的风险传染和扩大。微观审慎管理把公共风险视为外生变量，即个体风险不会影响宏观经济，个体间不存在相互关联，忽略了个体风险的传递与扩散。从管理对象看，宏观审慎管理范围更大。从管理手段看宏观审慎管理是自上而下式的。

　　因此，在设计公共债务管理制度时从一种整体视角来审视现有的风险源、风险结构、传导机制及风险分担形式，把握住了财政风险这个关键节点就可以更好地平衡公共风险和债务风险。风险源往往来自众多方面，包括社会风险、自然环境风险、经济风险、政治风险等，这些风险构成了公共风险，政府应对公共风险是应有的责任，因此会以财政风险（主要体现在债务和赤字指标上）来应对公共风险，但是这里面有一个度的把握，财政风险不能太高，否则会加剧公共风险，甚至带来公共危机，所有的债务都会显性化。刘尚希（2015）指出：“在现代社会，……财政风险适当主动扩大有时候是必要的，就像遭遇特大洪水时采取的‘分洪’措施，有利于降低系统性公共风险，以避免全局性的公共危机。”

　　基于宏观审慎的治理架构设计财政货币政策，让政策可以实现协调，以此来控制公共风险，避免公共危机的发生。以财政货币协调为例，货币政策尤其信贷政策对于债务累计具有相当大的促进作用，如果任由信贷规模快速增长，这些信贷资金可能通过“影子银行”等金融衍生产品流入金融体系进行内循环，没有真正流入实体经济，还会推高企业杠杆率。另外，快速的信贷投放如果和一些地方融资行为结合起来必然会推高政府杠杆率。到最后，要么货币政策严控私人信贷，要么政府财政为赤字进行货币融资，前者可能带来债务—通缩，后者可能带来通胀。

　　宏观审慎管理还要有国际视野，2008年国际金融危机给了各国一个教训，那就是风险的跨国传染所带来的负面冲击。应对公共风险是政府的公共职能所在，这就需要进行宏观政策的国际协调，通过协商建立风险的监管合作机制，实现多边信息交换和共享，建立灵活的国际救援体系。从G7、G8到G20，越来越多的国家认识到国际协调的重要性，宏观审慎的理念被越来越多的国家所认同，我国的公共债务管理中的外债部分是一个显性的债务风险，还要认真分析各种外部不利冲击对我国经济的各种或明或暗的影响，例如税源跨境转移、投资贸易转移等问题，这些都需要在公共债务管理制度中加以考虑。

　　政策建议1：建立完备的债务问责机制来彻底扭转债务刚性增长态势

　　要真正触动地方政府，使得其观念和行为能够适应党的十九大提出的经济高质量发展的要求，就必须设计一套有效的体制机制来切实加以保障，其中最关键的是债务问责机制的设计。有效的债务问责可以打破地方政府和国有企业的各种预算软约束，消除刚性兑付的预期，最大限度地减少公共风险。具体来说包括以下几点：

　　一是把“终身问责、倒查责任”的债务问责机制纳入政绩考核体系。有了这个要求，地方政府在举债时就会瞻前顾后，仔细斟酌。要实现这个要求，中央政府应将债务风险控制纳入中央对地方的政绩考核体系，省以下各级政府同样由上一级政府把下一级政府的债务风险纳入政绩考核体系，对政府各种变相融资举债实行终身追责。对地方政府违法举债担保和发生区域性系统性债务风险的，组织提拔实行一票否决。对于部分金融机构、国有非金融企业出现的违法违规融资行为应该一并问责处罚。

　　二是新增债券分配要和地方控制债务风险绩效挂钩。除了已有的分配因素外，每年人大安排新增债券额度分配时，要和地方债务规范管理和控债、化债绩效挂钩。对那些控制债务风险较好的地区实行一定程度地专项奖励，或者提高其地方政府债券分配额度。

　　三是实行联合问责以提高问责效果。审计部门可以提供部分线索，财政部门按照《预算法》规定，认定责任后提供给有权处罚部门，按规定启动问责处罚程序；及时将处罚结果在全国范围内通报，抄送审计、纪检监察、组织人事等部门，将涉及提供融资的金融结构名单告知央行、银监会等金融监管部门，由其对相关金融机构向地方政府提供融资及是否要求政府、财政提供担保的情况进行核实，根据核实后的情况依法实施处罚。这种联合问责机制可以充分发挥问责的协同效应，对债务风险涉及各方进行有效的警示和处置，体现出宏观审慎管理的特点。

　　政策建议2：扩大部分地区地方债市场化发行规模

　　一是加快政府信用评级市场建设。随着地方政府资产负债表编制改革的推进，政府综合财务报告会陆续披露，这些财务和财政信息有助于政府信用评级机构来做出科学的评级。在对政府信用评级机构的管理上，可以制定统一的政府信用监管法，提高法律级次，避免多头监管和行政干预过多的问题，使得其评级尽可能地客观、公正、专业；同时要制定信用评级机构的“黑名单”制度，对那些有虚假记载、误导性陈述或者负有重大遗漏的民事法律责任的机构给予处罚并列入“黑名单”，视情节严重程度设定市场禁入期。

　　二是可以在有发行基础的部分市县进行自主市场化发行地方债试点。地方债发行实际上可以减少地方各种隐性债务融资渠道，可以将隐性债务显性化，让地方成为偿债主体，这有助于明晰各级政府事权和支出责任。政府信用是政府的重要资源，政府保持较高的信用等级就会有更多的市场化发债空间，可以缓解地方融资压力。当然，要保持合理的债券发行规模和科学的利率定价，前提是公正的信用评级以及全面规范的信息披露，这可以激励地方不断强化财政管理和提高财政运行效率，来保持较高的信用等级，并吸引更多的投资者购买。