新书发布

　　2018年6月30日，由中国社会科学院民族学与人类学研究所、社会科学文献出版社、上海财经大学共同主办的《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2018）No.9》发布会在沪举行。

　　绿皮书以“社会保险征费体制改革”为主题，聚焦社会保险管理体制尤其是社会保险费征收体制问题。本书收录了由中国社会科学院、北京大学、清华大学、中国人民大学组成的课题组对此问题进行调研之后形成的地方调研报告和专题研究报告，具有一定的前瞻性，也为政策的制定及实施提供一定依据。

　　我国社会保险费征收模式目前属于综合征收模式，存在六大弊端

　　社会保险费征收的核心问题是“用什么标准征收”和“用什么方式征收”。在相当长的时期内，我国社会保险费征收模式属于综合征收模式，没有统一的征收主体。依据社会保险项目的不同，不同省份、同一省份的不同地区之间的征收主体各不相同。例如，广东省的深圳市是社保经办机构全责征收、东莞市为双部门征收，广东其余地区则为税务机关全责征收。因我国社会保险制度遵循属地管理原则，征收主体的确定权实际上属于各级地方政府。调研中发现，三类征收模式都不同程度地在不同方面暴露出了诸多问题，这些问题反映出两个部门征收理念、工作方式方法的差异，部门之间沟通协作方面的困难，也在一定程度上反映出我国社会保险制度存在的问题。

       1. 部门间职责不清晰

　　部门间职责不清晰表现为以下几个方面。第一，《劳动法》《社会保险法》《社会保险费征缴暂行条例》的法律条文内容没有对征收主体的职责进行明确表述。征收环节由社保行政部门、社保经办机构和税务机关三方多头管理，造成权责不清，相互推诿，信息不顺畅，监管职责交叉重复，影响征收效率。第二，工作考核办法不科学。在税务代征模式下，一些地区省级税务机关对各市州社会保险费征收考核仅限于养老保险费和失业保险费，其余三项险种征费工作则不列入考核，完不成征收预算的责任由社保部门承担。第三，部门间职责不清晰导致社会保险费清欠工作很难开展。第四，在企业逃避缴纳社保费问题突出时，税务机关因缺乏与征管职能相匹配的执法实施细则，难以有效执行对欠费企业的追缴工作，容易引发执法风险。

       2. 部门间衔接运行效率低和成本高并存

　　第一，各部门缺乏稳定高效的工作衔接机制。从社会保险基金预算，到征收任务确定，再到具体征收工作中的信息共享等，缺乏稳定衔接机制。第二，部门间对社会保险费征收计划无法达成一致。税务机关为了确保社会保险费征收任务顺利完成，存在尽量压低年度下达的征收计划的做法。第三，繁重的跨部门对账工作严重损害征收工作效率。一些中西部省份的跨部门对账工作仍然依托大量的人工纸质对账，错误率高且效率很低。第四，征收主体与缴费核定主体的分离与缺乏协作。一方面使参保者缴费的时间成本和沟通成本增加，另一方面则增加了漏保的可能性。

       3. 社会保险基金过渡户损害社会保险基金的有效使用

　　社会保险基金过渡户是税务代征模式下的特殊产物，其作用是对征收的社会保险费在完成缴费金额与单据核定前的资金暂存。过渡户使社会保险基金产生一定周期的滞留，一方面会减少社会保险基金的利息，另一方面会影响参保者及时享受医疗保险待遇。此外，过渡户滞留资金也可能引发资金挪用等风险。

       4. 社会保险经办机构信息化建设滞后

　　社会保险经办机构业务的信息化水平滞后主要表现在以下方面。第一，部分险种的缴费申报、登记与核定等工作依然依赖于手工纸质化办公。第二，受属地管理和统筹层次低的影响，各个市、州社保经办机构各自建立的社会保险费征收信息化平台的技术标准、数据格式、共享接口等差异很大，严重影响社会保险参保数据的集中管理。第三，部分地区五项社会保险缴费无法做到一票征收，易形成基金隐形流失。

       5. 社保经办机构核准社会保险缴费基数难度大

　　由于难以掌握用人单位工资的变动情况，社保经办机构通常以企业上年度月平均工资或当地上月社会平均工资的一定比例或最低工资标准作为缴费基数核定应缴费额，与按企业实际发放的工资总额作为缴费基数存在一定差距，未能实现应收尽收。

　　具有中国特色的社会保险费双重征缴体制的形成有其现实和历史的必然性

　　从我国社会保险费征缴的历史沿革来看，我国具有中国特色的社会保险费双重征缴体制的形成具有现实和历史的必然性。各省（直辖市、自治区）和计划单列市根据自身所处的经济状态、社保费征缴形势、部门的政治影响力等因素，或是选择地税部门征缴模式，或是选择社会保险经办机构征缴模式，都实现了社会保险基金收入的增长、社会保险覆盖面的扩大，为我国社会保障制度的平稳发展贡献了力量。但是，从长远上来看，社会保险费双重征缴体制不仅有违养老保险全国统筹发展的大局，而且不利于社会保险管理体制的健全完善，也不符合国家行政机构改革的大方向。因此，改革完善我国社会保险费征缴体制具有现实紧迫性。地税部门全责征收社会保险费，将在推动社会保险管理体制改革、推进社会保险关系转移接续、推进社会保障治理现代化、降低社会保险费率、提高社会保险经办服务水平方面有所作为，符合当下的改革趋势。然而，实现地税部门全责征收社会保险费，尚有许多议题需要深入研究。比如说，城乡居民社会保险费的征收主体应该是地税部门还是人社部门，地税部门和人社部门的沟通协作机制应该如何建立，地税系统的人员编制和工作经费是否能够满足社保费征收工作的需要。这些都是地税部门全征社会保险费需要解决的问题。

　　社会保险费征收体制问题的复杂性主要是四方面因素造成的

　 （1）社会保险费征收体制与社会保险制度设计密切相关。不同类型社会保险的缴费主体、缴费额度（数量或比例）、基金统筹层次、待遇支付数量和方式差异很大，很难用社会保险费征收这一个环节的问题涵盖整个社会保险制度,更不用说整个社会保障制度体系了。

　 （2）不同类型的社会保险项目与社会保障项目的制度理念、基金管理与运行机制差异很大。社会保险项目待遇支付往往以缴费为前提，而一些社会保障项目（如低保和其他救助项目）则属于一般财政预算安排的基本公共服务或福利项目的支出，与是否缴费甚至缴税无关。

　　(3)社会保险制度是不断发展变化的。社会保险制度福利性程度的提高，往往会增强财政性社会保障支出，社会保险费的重要性下降、社会保障税或一般税收在社会保险制度运行中的地位和角色将会上升。

　　(4)社会保险基金运行中的利益主体是多元的，不同利益主体的道德风险也是巨大的。对于负责社会保险基金管理运行的各级政府、各相关部门、各不同制度对象以及各不同地区而言，社会保险基金带来的利益与负担往往是不对称的，上述几乎每个领域、从基金筹集到待遇支付的每个环节都存在着道德风险。立场观点不同与部门利益、地区利益之争往往使相互间的协同配合变得十分艰难。

　　社会保险费征收机构改革的三点建议

       1. 改革的方向：由税务机关统一征收社会保险费

　　由于目前我国社会保险费由税务机关和社保经办机构“双部门征收”存在诸多现实问题，实现社会保险费的统一征收应该成为未来改革的方向。通过我们对目前社会保险费征收体制的评估分析，尽管税务机关与社保经办机构在征收社会保险费方面具有各自的优势与劣势，不能绝对地说孰优孰劣；但是，相对而言税务机关的优势更加突出，尤其是在职工社会保险费的征收方面，税务机关相对更加具有优势。理论分析、实地调研、问卷调查均表明，税务机关的征收效果相对更好，更有利于扩大社会保险的覆盖面，提高社会保险费征收率，准确核定与做实缴费基数，实现“应征尽征”。因此，我们建议由税务机关统一征收社会保险费。

       2. 社会保险费征收机构改革的具体设想

　　在明确税务机关统一征收社会保险费的基础上，有三种方案可以选择。

　　方案一：调整税务机关名称，将税务局调整为公共收入局或税费局。目前的税务机关名称与其征收业务内容不完全一致，容易导致外界对于税务机关征收非税收入的质疑。建议对其名称进行调整，将税务局名称修改为公共收入局或税费局，使其业务内容与机关名称完全一致，消除外界的顾虑与质疑。

　　方案二：改革行政管理体制，将税务机关和社保经办机构中的征收机构合并，成立新的公共收入征收局，统一征收包括社会保险费在内的各类税费。

　　方案三：不改变现有的部门名称和机构设置，直接交给地税部门全责征收社会保险费。但是，需要完善部门职责，调整法律法规，明确赋予地税部门征收社会保险费的职责与权力。

　　将社会保险费统一可能产生理论、体制、工作层面的问题

　　将社会保险费统一由税务机关征收绝非一件轻而易举、水到渠成的事情，还需要注意可能产生的负面影响，防范可能出现的一些问题。主要包括以下几个方面。

       1. 理论层面的问题

　　税务机关统一、全责征收社会保险费需要注意以下几个理论层面的问题以及在实践中可能带来的负面影响。

　　一是社会保险的福利化问题。目前理论界存在一些担忧，认为税务机关统一征收社会保险费容易导致社会保险走向福利化，给政府财政带来压力，不利于社会保险制度的可持续发展。这种担忧有其一定的道理，也存在一些误解。税务机关征收的是社会保险费而不是税，社会保险费与财政收支保持相对独立，努力实现自我平衡。税务机关征收只是一种征收方式，不影响原有的制度属性和自我平衡能力。当然，在实践中也需要对社会保险费的收支行为进行规范和约束。

　　二是社会保险基金的平衡问题。一些人认为税务机关征收社会保险费更加容易导致社会保险基金的失衡，降低社会保险基金支出的约束，导致社会保险基金的亏空。关于这一问题，社会保险基金失衡的风险主要来源于人口老龄化所导致的支出压力，以及社会保险制度本身的平衡能力，而不是来源于社会保险费征收体制的改革。在社会保险费征收体制改革的过程中，需要建立相应的收支制约机制，建立社会保险精算制度，加强税务、财政、社保、审计等部门的沟通，明确各自在基金平衡中的责任，尤其是要强化税务机关在基金平衡中的责任。税务机关征收社会保险费不是权力，而是责任；不仅是全部征收，而且是全部责任。

　　三是税务机关强制征收社会保险费增加企业的负担问题。税务机关全项目强制征收社会保险费，实现应收尽收，必然会导致企业负担的增加，这是客观存在的。依法依规缴纳社会保险费是每一个企业应尽的职责，对每一位职工负责。以牺牲劳动者的社会保险权益来实现企业发展是不符合经济社会发展规律与发展目标的。国家和社会应该为企业的发展创造条件、营造环境，但是，企业生存与发展的关键需要通过改进自身的经营管理、提供好的产品和服务来提升企业的效率与效益，这才是企业发展的根本。当然，在经济困难时期，也可以通过延缓社会保险缴费、调整社会保险费率的方式来帮助企业渡过难关。

        2. 体制层面的问题

　　社会保险费征收体制改革在明确由税务机关征收的同时，还需要解决一些体制不完善的问题，避免因为体制问题影响改革的效果，或者产生新的问题。在体制层面，特别需要明确不同主体的权力与职责，建立协调沟通机制，完善考核体系。

　　一是相关部门之间的关系。无论是日常的工作协商，还是社会保险基金的收支平衡与管理，部门之间的协调与沟通都十分重要，社会保险费征收体制改革后，这一重要性进一步增强。在社会保险费征收体制改革的过程中，要防止部门之间的扯皮与相互推诿。需要推进行政管理体制改革，完善社会保障事业发展的决策体制与协调机制。可以考虑成立社会保障委员会，统筹社会保障事业的发展，负责社会保险基金收支与管理的重大决策。建立税务、财政、人社、民政、卫计、审计等相关部门参与的部际联席会议制度，加强日常工作协商。明确各部门的分工与职责，建立考核、约束机制。对于之前一些地区出现所谓的“代征”模式下地税部门完成征收任务后获得奖励的问题，在改革之后应该避免，而且应该通过合理的工作经费解决，并确保改革后征收成本不大幅增加。

　　二是中央与地方之间的关系。在社会保险事业发展过程中，中央与地方之间存在一定的利益博弈，尤其是存在着地方政府责任向中央政府转移的动机与倾向。由于各种原因，一些地方政府责任畸轻畸重，容易导致这些地方政府社会保险费征收积极性下降，向中央政府转移责任，向中央政府转嫁负担，增加中央政府的财政支出压力，影响制度的可持续性。因此，需要进一步明确中央与地方社会保险事业发展中的责任，明确不同社会保险项目的统筹层次，合理划分不同层级政府之间的责任。加强对地方政府的考核，明确各级地方政府在社会保险基金收支平衡和维护地区内劳动者社会保险权益中的责任。

　　三是不同地区与区域之间的关系。在劳动力频繁流动的背景下，社会保险的地区与区域合作也不断增加，在社会保险费征收体制改革的过程中，表面上只是征收方式的改革，实质上涉及不同地区之间的合作与利益平衡问题，必须处理好不同地区与区域之间的关系。一方面，要在明确社会保险统筹层次的同时完善不同地区之间社会保险的转移接续机制；另一方面，需要考虑不同地区之间费率的统一性与待遇水平的公平性，实现社会保险的地区公平与协调发展。尤其是在基础养老金实现全国统筹后，更是要统一养老保险的费率，确保地区之间负担的公平性，避免改革后中西部地区降低征收的积极性，解决地区之间的责任平衡问题。在社会保险费征收体制改革的过程中，要加强中西部地区地税部门基层干部的考核，进一步增强其工作积极性与责任感。

        3. 工作层面的问题

　　在推进社会保险费征收体制改革，明确由税务机关征收社会保险费的过程中，还需要解决实施层面的若干问题。

　　一是完善管理体制，调整机构设置。将社会保险费统一由税务机关征收，需要调整机构设置，在税务机关内统筹考虑税与费的征收工作，设立专门的社会保险费征收机构。在国家税务总局内设社会保险费征收司，在各级税务机关内设社会保险费征收部门，并配备充足的人力、物力、财力。专门征收机构的组建，需要对工作人员进行调整，以税务机关已有的征收队伍为主体，整合税务机关内的其他相关人员和社保部门的部分人员，将社保部门中的部分征收人员转入税务机关。目前的税务机关名称与其征收业务内容不完全一致，容易导致外界对于税务机关征收非税收入的质疑，建议将税务局名称修改为公共收入局或税费局，使其业务内容与机关名称完全一致。在社会保障管理方面，可以在人力资源和社会保障部下设立社会保障总局，统筹考虑社会保障事业的发展。

　　二是税务机关要加强社会保险政策学习、研究、培训。社会保险的专业性不足是税务机关征收社会保险费的一个劣势，如果社会保险费统一由税务机关征收，应该努力弥补这一短板，加强社会保险法律法规与政策的学习、研究与人员培训，提升税务机关社会保险费征收的专业化水平。除了成立专门的社会保险费征收机构外，还应该在税务机关内设立政策研究机构，加强包括社会保险费征收在内的各项政策研究，在税务机关内逐步形成一支熟悉专业和实践的社会保险专职研究队伍。

　　三是完善信息系统，建立信息整合共享与数据交换平台。目前的社会保险费征收存在信息分散、信息共享与传递比较麻烦的问题，未来需要着力解决这一问题。实现全国一盘棋，统一规划，大力推进电子政务建设，加强税务机关与人社、民政、住房、公安、银行等部门和机构的信息交流、共享，打造统一、兼容、共享的信息平台，打破各自为战、相互封闭的局面，避免信息孤岛与资源浪费。在全国电子政务系统的统一规划下，继续完善“金三”系统的社会保险费征收功能，在系统设计中充分考虑社会保险制度参数变革与制度调整的问题，为今后的社会保险改革留下余地。尤其是要加强税务机关与社保部门的信息交流与整合，建立部门之间的数据与信息交换平台，实现信息传递的规范化与常态化。

　　四是做好宣传引导，防范和化解社会舆论风险。在社会保险费征收体制改革的实施过程中，对于民众的一些认识需要做好宣传引导工作，防范可能出现的社会风险。可能会存在民众对于社会保险福利化和公平性的认识误区，认为税务机关征收社会保险费容易导致社会保险福利化，加剧财政压力，实际上并非如此，需要做出解释和澄清；一些民众可能会认为公平就是绝对水平的均等，实际上这是误解，需要防止完全平均主义和民粹主义问题，公平是有差别的相对公平，而不是绝对公平。一些企业可能会存在对于社会保险费负担较重的担忧，也需要做好解释工作，并为一些确实困难的企业在政策范围内提供相应的帮助。除了做好宣传引导工作外，还应该以实际行动进一步提升税务机关的亲和力和服务水平，增强民众对税务机关服务的满意度。、

　　借助社会保险费征收体制改革的契机，深入推进社会保险制度的改革与社会保障体系的完善

       1. 以社会保险费征收体制改革推动社会保障制度改革

　　社会保险费征收是社会保险事业发展的重要组成部分，社会保险的属性、制度模式与制度设计直接决定社会保险费的征收方式与征收体制。应该借助社会保险费征收体制改革的契机，深入推进社会保险制度的改革与社会保障体系的完善。与社会保险制度“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本原则和十八届三中全会“建立更加公平可持续的社会保障制度”的目标相比，目前的社会保险制度和社会保障体系存在着不够协调、不公平性和效率性不高、可持续性不理想的问题，应该积极推进改革。

　　未来完全可以建立具有中国国情和特色的社会福利制度和福利社会。目前我国政府在社会保障事业的发展过程中发挥了积极的财政支出责任，无论是对于社会救助与社会福利事业的财政支出，还是对于基本社会保险的财政支出均在快速增长，已经形成了较大的财政支出规模，基本社会保障的福利性已经比较明显。需要充分发挥政府、市场、社会等多主体的作用，明确各自的分工与职责，建立多层次、多支柱的社会保障体系。可以建立“四支柱”的社会保障体系框架，主要包括以政府为责任主体的财政性社会保障支柱、以单位和个人为责任主体的保险性社会保障支柱、以社会为主体的社会性社会保障支柱、以个人责任为主体的商业性社会保障支柱。不同支柱的保障目标、保障方式、保障对象、保障机制、资金筹集、责任主体、待遇给付（保障水平）、管理服务方式均有所不同。

　　需要根据我国社会保险与社会保障的体系框架，进一步增强公平性，保持激励性，将基本养老保障作为一项基本公共制度覆盖全体老年人，实现人人公平享有基本养老保障的目标，形成一个人人有保障、缴费有激励、待遇有差异、制度可持续、多层次与多支柱的养老保障体系框架。根据不同人群的需求形成四大养老保障功能，形成以公职人员为对象的雇主养老金、企业职工基本养老金、灵活就业人员和城乡居民缴费形成的国民基础养老金、贫困人口的非缴费性养老金。雇主养老金主要由政府或单位缴费，弥补机关事业单位养老保险制度改革后的待遇落差，增强对公职人员的激励。职工基本养老金的筹资主要由企业和个人共同缴费组成，努力实现制度框架内的财务可持续，维持自我平衡。国民基础养老金主要针对灵活就业人员和非就业的城乡居民，在个人履行适当缴费义务的前提下给予相对公平、水平适度的国民基础养老金待遇。非缴费性养老金主要针对贫困老年人，个人不需要缴费即可获得低水平的老龄津贴待遇。

　　在这些基本养老保险制度下，启动适度降低基本养老保险名义费率，根据我们的测算，全国各地的基本养老保险费率可以设定在16%~20%。在降低基本养老保险费率的同时，可适当降低基本养老金待遇水平，为其他层次和支柱的养老保险制度发展留下空间。积极鼓励用人单位建立企业年金和职业年金制度，加强职业年金和企业年金基金的投资运营，实现基金的保值增值。此外，完善税收激励政策，发展完全积累型的个人储蓄养老金，实行市场化运营。除去基本养老保险制度之外的医疗、失业、工伤、生育等社会保险制度以实现省级统筹为目标，由省级政府进行统筹管理，更加强调地方责任和制度的自我平衡能力。

        2. 建立多部门、多主体共同参与的社会保险合作共治模式

　　在对目前社会保险费征收体制进行评估的基础上，我们提出“税务机关征收、财政部门统筹、专门机构管理、社保部门支出、多方共同监督”的社会保险费收支与管理模式，即税务机关统一负责社会保险费的征收事宜，财政部门从收支平衡的角度加强社会保险基金的统筹管理，成立专业化的机构加强社会保险基金的管理，社会保障部门依据相应的法律法规和政策支付社会保险待遇，财政、人社、审计等部门和相关利益主体共同监督社会保险基金的收支与管理行为。这是社会保险费征收与管理的理想模式，这一模式强调社会保险费征收与社会保险事业发展过程中多主体、多部门的合作共治，而非某一个部门或主体的责任，需要多个主体相互协同、相互制约，共同促进社会保险事业的发展，维护参保者的权益。尤其需要强调的是，将社会保险费交给地税部门征收不是弱化社保部门的地位和职责，而是进一步强化其社会保险管理服务职能，更好地推动社会保险事业的发展。

        3. 加强社会保障事业发展与社会保险费征收的法制建设

　　法制建设是确保社会保障体系稳定、健康运行的重要保障，未来需要在目前法制建设和社会保障运行实践的基础上加快推进社会保障法制建设，使社会保障体系走向定型、成熟。建议综合法与专项法相结合，启动制定一部综合性法律《社会保障法》，明确社会保障体系的基本框架、责任主体、权利义务、管理服务等内容。在此基础上另行制定《社会救助法》《社会福利与服务法》，修改《社会保险法》。在社会保险费征收方面，要总结梳理目前《税法》《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》《社会保险费征缴暂行条例》等法律漏洞，对这些法律法规进行修改。尤其要修改完善《社会保险法》《社会保险费征缴暂行条例》，明确社会保险的主体与内容，明确社会保险费征收主体的权利义务与征收行为规范。建议在这些法律法规中明确规定税务机关的社会保险费征收权力与职责，更好地赋予税务机关征收社会保险费的合法性与强制性。明确社会保险费征收的部门职责与激励约束机制，尤其是对于违法行为给予严厉惩罚，保证社会保险费的征收不出现漏洞。

        4. 促进社会保险费征收与社会保险事业发展的其他建议

　　社会保险费征收现状揭露出的问题，背后反映的是社会保险制度存在的问题。社会保险费征收体制改革是完善社会保险制度的重要契机，也是提升国家社会保障治理能力的内在要求。加快实现基础养老金全国统筹，建立国家基础养老金制度并定位为国家的一项基本公共制度，解决各地养老保险缴费不统一的问题。加强社会保险基金征收力度和全国调剂，适当降低城镇职工基本养老保险名义费率。强化社会保险基金收支平衡意识，加强社会保险基金精算管理，完善社会保险预算，建立科学、动态的基础养老金待遇调整机制与社会保险费收支调整机制。实现社会保险基金总体收支平衡，防范社会保险基金财务风险向一般财政预算转移。加强社会保险基金收支行为的全方位监管和审计监督，防止费基不实、逃费漏费、应收未收、违规支付、虚报冒领等行为。加快发展企业年金、职业年金和个人储蓄养老保险，进一步改革住房公积金制度，拓展住房公积金的养老保障功能。完善积累型养老保险基金专业化投资运营管理，实现养老保险基金保值增值。