2018年4月26日，由中央财经大学政信研究院与社会科学文献出版社共同主办、国投信达（北京）投资基金集团有限公司协办并提供战略支持的《中国PPP蓝皮书：中国PPP行业发展报告（2017~2018）》发布会在北京举行。

　　《中国PPP蓝皮书：中国PPP行业发展报告（2017~2018）》是专注于中国PPP行业创新发展领域研究的、具有公允性和权威性的综合研究报告，也是目前国内出版的第一部行业PPP全景式回顾和建议性报告。

　　报告以创新驱动、规范发展为理念，重点从法律、财务、税务、合同管理、实际运营等角度分析PPP项目运行中的风险及有效管控路径。报告聚焦行业PPP项目推广过程中的金融服务、运营管理和风险控制等一系列问题，反映2017年度中国行业PPP发展的现状，展望2018年度中国行业PPP发展的趋势，为政府和社会资本合作提供指引，为中国PPP从业人员提供理论和实践参考。

　　PPP模式在我国行业领域的应用是很广泛的，报告在所有行业中选择了八个行业——交通运输、市政工程、环保、城镇综合开发、文旅、养老、教育、农业进行专门阐述，这些行业都属重要民生领域，社会关切度高，且PPP应用规模大或具备一定规模，后续的蓝皮书会持续关注其他行业。

　　报告的创新之处还体现在以下几点：第一，全面、系统地分析和跟踪国内PPP项目特别是主要行业PPP的运作进展，起到PPP行业投资指南和工具箱的作用；第二，追踪“一带一路”PPP的最新发展；第三，所有问题均从政府需求和企业需求角度出发，分别提出相应的政策建议和发展策略；第四，兼顾学术性和应用性，兼顾政策性和实践性，兼顾宏观、中观和微观的结合，强调相关理论和实践研究的前沿性和时效性，确保了本书的权威性。本书特别着眼于PPP良好实践，注重PPP项目的实际落地，为PPP项目落地中的各方提供切实解决方案。

　　中国PPP发展存在时序上的不稳定性、空间上的非均衡性和应用上的独特性

　　蓝皮书指出，总体上中国PPP发展存在时序上的不稳定性、空间上的非均衡性和应用上的独特性，并且三者密切关联、相互影响。从中国的PPP应用历程来看，波动发展的特征十分明显，尤其是2003~2012年，受国家政策和宏观环境的影响，波动性较强。中国的PPP项目分布具有显著的空间差异特征，通过对各省份PPP项目数量进行分析，发现各省份之间存在较大差异。2014年以前，PPP项目最多的省份是福建，共122个，最少的省份是西藏，只有2个，平均值为39，极差为120，中位数31，标准差32，表明离散程度较大。从2014年至2017年6月底的统计数据来看，PPP项目最多的省份是山东，共393个，最少的省份是天津，只有2个，平均值为121.7，极差为391，中位数99，标准差97.8，表明2014年以来各省份PPP项目数量分布离散程度较之前更大。

　　无论国内还是国外，PPP都是由政府主导的。政府的需求、偏好和意愿决定了PPP的应用与推广程度。具体来讲，中国PPP 发展主要受到以下几个方面的影响。

       1. 国家经济与政策环境

　　国家经济发展形势及发展策略是中国PPP发展中的最大影响因素。例如，1992年中共十四大提出要建立社会主义市场经济，同年开始正式试点推广PPP模式，PPP迎来了第一次发展。2002年，中国政府为了进一步推动市场经济改革，促进经济发展，开始鼓励和引导民间资本进入基础设施领域，住建部出台了一些更加具体的规范文件，PPP模式在政府的推动下形成了又一次发展高潮。2008年的全球金融危机对中国经济产生巨大影响，在金融危机的影响下，中国政府用四万亿元的投资计划刺激经济，引导大量资本投入交通运输、道路桥梁等基础设施项目。巨额资金大量涌入国有企业，对民间资本带来了巨大的冲击，大量PPP项目改由地方政府投资建设，但这种政府主导的投资建设模式效率低、浪费多，导致地方政府负债急剧增加。过度投资弊端的不断显现，特别是近几年地方政府债务风险与金融风险急剧增加，引起了中央政府的关注，自2014年以来政府连续出台政策限制融资平台无序举债，扩大社会资本准入范围，降低准入门槛，不断鼓励社会资本通过PPP模式进入公共产品和服务领域。

      2. 地方政府偏好及企业发展

　　在PPP模式下，中国政府在选取社会资本方时往往显示出明显的偏好，这一偏好在不同的地区和社会发展阶段存在显著的差异。例如，在探索试行阶段，当时的中国企业在资金、技术以及管理经验等方面都缺乏竞争力，在与外企的竞争中处于弱势地位，再加上当时需要吸引外商投资加强基础设施建设进而促进经济增长，因此外企在PPP发展中起主导作用。到了波动发展阶段，随着国内企业相关经验的逐步丰富，企业资金、技术水平、企业管理能力已经得到不断提高。此时国企优势开始凸显——熟悉国情，技术实力雄厚，在某些领域具有垄断优势——因此备受地方政府和金融机构的青睐。国企在这一阶段中取代了国外直接投资，开始发挥主导作用。例如，为蓝皮书发布提供战略支持的国投信达集团就是这一阶段中的典型。在于地方政府合作过程中，国投信达集团凭借政信金融深化服务优势，参与了PPP项目的投、融、建、管、退全过程。在项目前期提供顶层设计，确保项目顺利入库。

      3. 地方政府实力和信用

　　PPP从本质而言是一种基于契约的政府与社会资本的长期合作，政府在选择社会资本投资人的同时，投资人也会选择地方政府。显然，契约精神强、法律执行力强、工作规范、管理流程明晰、信息公开程度较高的地方政府，更容易吸引投资人。具有较好法制思维、较强市场意识和信用意识的地方政府往往注重合作、注重保障社会资本方利益，在PPP实践过程中对投资人具有较大的吸引力，PPP项目的成功率也较高。

      4. 路径依赖性

　　中国PPP的发展可以看作基于经济、政治、文化习惯和其他偶然因素等路径依赖互相影响的结果。原始经验的总结和传播对中国PPP模式的应用也有深远的影响。

　　20世纪90年代末期，随着电力产能不断提升，PPP电厂项目开始衰退，此时恰逢国家水务行业资金缺口较大，且项目收益相对稳定，风险相对可控。与此同时，随着国家经济体制改革的全面开展，住建部门发布了若干PPP扶持政策，提供了相关制度保障，这也使得水务行业逐步发展成为应用PPP模式最多且最为成熟的行业。例如，成都第六水厂作为第三个经国家计委批准的BOT试点项目和全国第一个成功移交的PPP项目，不仅为PPP在我国的发展提供了最佳实践案例，也给政府鼓励、推广、发展PPP带来了信心。当然，由于缺乏PPP项目实践经验，我国PPP应用早期阶段中项目开发成本较高，周期较长。比如长沙电厂PPP项目的前期招商时间长达3年，过长的项目周期严重阻碍了PPP模式的推广。因此，通过试点项目的不断实践，在第一阶段逐步形成了符合当代中国实际需要的、具有一定中国特色的运作模式和流程。这种易于操作的简易PPP模式摒弃了VfM（Value for Money，物有所值评价）等一些合理而复杂的过程，从而使得PPP模式前期工作时间被大大压缩了。在我国PPP发展的第一阶段和第二阶段，为了鼓励、推广PPP模式，加快基础设施建设与提高公共服务水平，这种对PPP模式的简化是合理的。然而，随着我国经济的快速发展和基础设施的建设逐步完善，社会公众的诉求开始由数量向质量与效率转变，这种模式在第三阶段和第四阶段得到了一定程度的改进和完善，但仍有很大提升空间。

　　PPP模式契合“一带一路”的发展需求

　　“一带一路”中最具战略优势的是基础设施建设投资。国家发改委、外交部、商务部2015年联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》一文中明确提出，基础设施互联互通是“一带一路”建设的优先领域，在尊重相关国家主权和安全关切的基础上，沿线国家宜加强基础设施建设规划、技术标准体系的对接，共同推进国际骨干通道建设，逐步形成连接亚洲各次区域以及亚欧非的基础设施网络。

　　一方面，“一带一路”必将产生大量的基础设施建设，但单纯的财政体系并不能满足基础设施建设的资金需求；另一方面，基础设施的公益性也决定了其不可能全部由社会资本承担。PPP模式作为一种市场化的公共产品和服务供给方式，能够在基础设施领域发挥社会资本的资金、技术、管理和运营优势，并因此得以缓解政府财政压力，弥补投资不足，提高基础设施供给效率和质量，克服传统“公建公营”模式的弊端。毫无疑问，PPP模式将成为沿线国共建“一带一路”，特别是促进基础设施互联互通的重要推动力。

　　目前来看，“一带一路”沿线国家的基础设施现状并不理想，主要分为三种类型：基础设施发展落后、基础设施需要更新和基础设施亟待重修。沿线的蒙古国、缅甸、老挝等国家经济基础较差，城镇化程度与基础设施水平均较差，这一类国家对基础设施的诉求较高；而以俄罗斯、捷克、匈牙利等为代表的发达国家，基础设施建成较早，目前普遍面临着更新换代。以俄罗斯为例，其交通运输、能源等领域的基础设施，主要是在苏联时期建成，已经难以满足当前日益增长的发展需求。最后一种类型包括叙利亚、伊拉克、阿富汗、乌克兰等国家，这些国家经过常年战乱，基础设施破坏严重，亟待重建和整修。因此，“一带一路”沿线国对基础设施建设的需求普遍较大。

　　PPP模式在“一带一路”沿线国已有应用先例。根据PPP知乎数据，截至2017年4月底，“一带一路”沿线64个国家PPP项目总计865个，总投资约5029亿美元。其中，东盟10国包括新加坡、马来西亚、印度尼西亚、缅甸、泰国、老挝、柬埔寨、越南、文莱和菲律宾，西亚18国包括伊朗、伊拉克、土耳其、叙利亚、约旦、黎巴嫩、以色列、巴勒斯坦、沙特阿拉伯、也门、阿曼、阿联酋、卡塔尔、科威特、巴林、希腊、塞浦路斯和埃及的西奈半岛，南亚8国包括印度、巴基斯坦、孟加拉、阿富汗、斯里兰卡、马尔代夫、尼泊尔和不丹，中亚5国包括哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦，独联体7国包括俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯、格鲁吉亚、阿塞拜疆、亚美尼亚和摩尔多瓦，中东欧16国包括波兰、立陶宛、爱沙尼亚、拉脱维亚、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、克罗地亚、波黑、黑山、塞尔维亚、阿尔巴尼亚、罗马尼亚、保加利亚和马其顿。

　　数据显示，南亚8国的PPP项目总规模较大，独联体7国的单体项目规模较大。从单个国家来看，印度、希腊、土耳其、菲律宾和俄罗斯的项目数量较多，分别为376个、72个、54个、42个和41个，总计585个，约占“一带一路”沿线国家PPP项目总数量的68%。其中仅印度一国的PPP项目数量就超过“一带一路”沿线国家PPP项目总数量的三分之一。

　　从行业分布来看，“一带一路”沿线64个国家的PPP项目大致分布在油气、电力、安居工程、通信、交通运输、水利和采矿领域。除存量项目外，项目数量占比位居前三位的行业为：交通运输行业、电力行业和油气行业。交通运输和电力是地区发展的基本保障，沿线国家中科威特、阿联酋、俄罗斯等国家油气储备丰富，因此该三个行业PPP项目数量较多。

　　总体来看，“一带一路”沿线国家的基础设施建设蕴藏着巨大商业机会，中国企业“走出去”的速度将越来越快。例如，2017年中国铁建参与的以色列特拉维夫“红线轻轨”运营维护项目，在中国企业海外承包项目中具有较大影响力。该项目合同额约3.4亿美元，合约期为14年（4年动员期和10年运营期），之后设有6年可选期，计划于2021年正式开通运营，采用“运营+维护”模式对“红线轻轨”进行管理。这是中国企业首次参与发达国家城市轨道交通运营维护，一举打破了西方国家运营商对发达国家城市轨道交通系统的运营垄断，实现了中国企业“设计+施工+运营维护”全产业的“走出去”。

　　2018年中国PPP市场发展的几点展望

　　总体来看，2018年会是PPP模式的规范发展关键年、可持续发展关键年，规范、完善是主旋律。发展增速放缓，质量逐步提升；政策法律层面的顶层设计会加速推进，央企政策收紧，鼓励民间资本参与，完善PPP金融政策，推进信息的公开，促进市场透明；预计2018年的PPP市场中政府付费减少、关注绩效评价，国企市场广阔、民企机遇凸显，市政项目递减、环保领域升温，对咨询机构要求提高，PPP与 “一带一路”的联系也将会更加紧密。

　　（一）发展增速放缓，质量逐步提升。

　　从近期财政部、国家发改委相关政策文件可以看出，2018年将是PPP平稳发展的一年，更加注重存量的管控，整体热度将递减。另外，虽然国家逐步放松对民企的管控力度，在政策方面有所倾斜，但短时间内PPP项目的大格局难以发生变化，民企也无法填补央企的收紧所带来的市场空间。而这一段民企大规模介入PPP市场的空窗期，其持续时间的长短现在还难以预计，央企市场占有率的骤减必将导致PPP市场总体发展步调的放缓。但是，我国公共服务与公共产品缺口是客观存在的，而PPP模式始终是公共产品供给的一大法宝。相信随着PPP专项法规的出台、市场的进一步规范、金融市场的进一步认可，PPP可持续发展的未来是可以预期的。

　　PPP模式的快速扩张，已经开始偏离宏观经济的发展要求。虽然PPP模式是公共产品和服务领域推进供给侧结构性改革和规范政府举债的有效工具，但一些项目中同样存在政府保底承诺、回购安排、明股实债等变相融资行为。因此，在继续推广PPP模式的同时，应该强调规范发展，发挥PPP模式对宏观经济发展的正向效应。未来几年，PPP模式即将进入规制阶段，PPP模式发展将由“重数量”逐渐转变为“重质量”。

　　（二）提升政府诚信，提倡契约精神

　　今年多个政策强调加强社会信用体系建设，建立守信联合激励对象和失信联合惩戒对象名单制度。落实关于加强政务诚信建设的指导意见，完善政府守信践诺机制。《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》中提到，建立健全PPP项目守信践诺机制，政府方要严格履行各项约定义务，做出履约守信表率……民营企业也要认真履行合同，持续稳定提供高质量且成本合理的公共产品和服务。从政府与社会资本两个方面促进PPP项目信用体系制度的建立并纳入全国信用信息共享平台，通过“信用中国”等网络信息平台公示PPP项目各方信用记录，供各部门、各地区共享，建立黑名单制度，开展联合惩戒。2018年有望在政府信用度监督和公开方面进一步提升，倒逼地方政府珍惜自身信用。

　　（三）对咨询机构要求提高，看好全过程咨询

　　2017年“工程咨询单位资格”的认定被取消，关于PPP咨询服务是否需要咨询资质的争论也基本告一段落。咨询成果质量终身负责制的实行，促使市场对咨询人员要求趋高，成熟的团队及跨专业背景的咨询人员将继续绽放异彩。全过程咨询将成为一种趋势，服务会在面上变广、点上变深，中期评估和绩效评价等业务也即将到来，脚踏实地、立足客户的综合性机构方能走得更远。基于现状，社会资本方其实可以主动作为，在PPP咨询服务尤其是全过程咨询服务方面为政府方提供服务。例如，在PPP项目合作中，作为社会资本方国投信达集团不只是参与项目的投、融、建、管、退全过程，还通过组建专家智库团队，为项目提供前期论证，确保项目合规性和合理性。

　　（四）国企市场广阔、民企机遇凸显

　　央企在传统行业占据主导地位，尤其在PPP市场竞争中有绝对的优势，随着中央进一步收缩央企的PPP参与范围，短时间内不会产生很多能够超越央企的民营企业；地方融资平台的不断转型，使得2018年地方新国企（包括转型改制的融资平台公司、地方市场化运作的国有企业）也会发力进入PPP项目的运作，未来地方国企将逐渐代替央企成为PPP市场的主力军。

　　同时，民营企业也会积极筹备，介入更多的PPP项目，能够借势发力PPP项目的民企，也只会是一些为数不多的实力较强的民营建企，尤其是一些具有专业化运营能力的民营企业，对于特定的PPP项目参与度会更高。在随后的PPP市场中央企与民营企业更多的可能性是走向合作，未来民营资本将会在PPP项目推进中发挥更为重要的作用。

　　（五）市政项目递减、环保领域升温

　　2017年国家制定的各项环保法律法规在不断地落实，相关的法律法规在不断地完善，相关部门也组织了环保检查、督查来确保具体措施的落实，国内绿色经济市场潜力巨大。数据显示，2016年全国节能、环保和资源循环利用三个行业产值已超过4.5万亿元。“十三五”期间规划的全社会环保投资将达17万亿元。由于国家收紧央企PPP项目，注重存量项目，市政类PPP项目迎来寒流，热度大减；反之，环保领域的PPP项目将逐步上升。

　　交通运输PPP目前存在四方面问题

　　交通运输业是PPP模式应用最早的行业之一，经过多年的实践和推广后积累了丰富的经验，具有投入产出明确、绩效考核清晰、示范项目多等优势。但在具体的实践推广过程中，交通运输PPP项目还存在民营企业参与率低、部分项目运作不规范、交通量等关键指标预测不准、利益共享和风险分担机制不合理等问题，阻碍了PPP模式在交通运输领域的广泛应用。

　　（一）民营企业参与率低

　　截至2017年12月末，在财政部公布的597个落地示范项目中，签约社会资本共981家，其中民企占34.7%，民营企业参与的项目数为280个，占46.9%，表明当前民营企业在PPP项目中的参与率较高。但从目前的实践来看，民营企业主要涉及的行业为市政工程、生态建设和环境保护、养老、水利建设、医疗卫生等17个领域。在交通运输领域，民营资本参与率较低，央企和地方国企占据绝对主导地位。

　　究其原因，主要有以下三点：第一，交通运输项目投资金额巨大，单个民企或者民企联合体资金有限，且融资成本高，因而在巨额投资条件下望而却步；第二，一些交通运输PPP项目的准入门槛太高，地方政府并未做到“一碗水端平”，在身份上“重公轻私”，在筛选社会资本时故意在项目方案设计中设置排他性条款，使得民企达不到要求而被拒之门外；第三，民营资本对PPP项目的回收机制以及政府兑现承诺信心不足，仍然处于观望状态。

　　（二）部分项目运作不规范

　　从当前实践来看，交通运输PPP项目缺乏可借鉴的成功案例，总体上还处于“摸着石头过河”的阶段，部分项目在具体运作过程中存在诸多不规范的问题。以收费公路PPP项目为例，主要问题表现在四个方面：一是名义上以PPP项目入库，但实质上采用建设—移交方式实施，违背了PPP模式的初衷；二是项目收费期限超出法律法规规定的最长30年年限，严重损害了老百姓的利益；三是采用明股实债、保底收益、违规回购等方式违规变相举债融资；四是违背政策规定，例如选择未剥离政府债务和融资功能的同级融资平台公司作为社会资本方等。

　　（三）交通量等关键指标预测不准

　　交通运输基础设施项目经营期限长，客观上存在项目可行性研究报告内容不准确的问题，尤其普遍存在交通量这一重要指标的预测不准问题。以某省一高速公路PPP项目为例，实际发生的交通量只有可行性研究报告中预测交通量的10%左右。如果以实际的交通量作为财务指标测算依据，则该项目运作方式应该增加可行性缺口补助。由此，社会资本的收益率不仅得不到保证，还需要地方政府每年安排相应的财政资金给予补贴，损害了政府和社会资本双方的利益。

　　（四）利益共享和风险分担机制不合理

　　PPP项目的实质是政府与社会资本之间建立的一种“利益共享、风险分担”的合作机制，试图通过双方的利益和风险分担达到均衡的状态。但在交通运输PPP项目中，其建设周期长、回收期长等特征使得政府与企业之间存在风险分担和利益共享机制不完善等问题。具体而言，有的项目中政府承担了应由企业承担的部分风险，如交通量不足、银行贷款利率上调等风险；有的项目中社会资本承担的风险远远高于收益，由交通量较高增长带来的大部分收益被政府瓜分，而社会资本承担了交通量不足的大部分风险。

　　目前我国生态建设和环境保护行业PPP发展存在的几点问题

　　中国的PPP仍处于探索阶段，生态建设和环境保护行业PPP在实施过程中主要存在项目质量不高、招标程序及文件的公正性和合理性弱、地方政府融资及偿债能力风险大等问题，具体来说，体现在以下几个方面。

　　（一）PPP项目库适合介入的生态建设和环境保护项目偏少

　　部分地方生态建设和环境保护PPP项目往往在前期没有做好充足的准备，且生态建设和环境保护项目覆盖面广，因此会出现各项目之间没有严格的界线。实际招标过程中，尽管项目所要求的各种论证报告、物有所值评价和财政承受能力论证报告等招标文件都齐全，但很多要式性的文件缺乏可操作性，在实际执行过程中这些标准难以准确识别出项目。招标过程需要预先准备大量的材料予以支撑，耗时长，大大增加了过程的交易成本，合同周期太长，进一步加剧了灵活性不足。风险较大或难以控制致使项目对社会资本投资的吸引力大大降低。

　　（二）招标程序及文件的公正性与合理性有待强化

　　招投标流程设置不合理，项目实施过程中的各个环节招标分属不同部门。有的项目招标文件条款具有明显的倾向性，招标文件的相关规定比较具体，符合条件的投标单位极为有限，招标只是走个形式，招标结果早就内定，有违招标的公平性。评标方法设置不科学，与其他类项目不同，环保类项目更加强调环境专业技能的要求，然而一些地方在项目标书评审指标及评分标准的设计过程中，竟然仅仅用注册资本金等衡量竞标企业的综合实力，无视对企业环保专长的考察，导致招投标出现逆向选择的结果，专业性的小型企业处于竞争劣势地位，最终资产体量大、环保业务非主营业务的企业中标，在一定程度上侵蚀了注册资本金较少的环保企业的正当合法权益。

　　（三）项目简单打捆形成的综合体容易“拉郎配”

　　在财政部PPP中心委托的PPP示范项目案例选编过程中，筛选的原则是优中选优、宁缺毋滥。虽然就地方政府而言，与生态建设和环境保护项目打捆形成的联合体模式可以减少监管成本，却会减少市场上可供选择的优秀组合，如将水环境项目与距离较远的河道、污水厂打捆，物理空间上不存在得到整体绩效的可能。尽管每个包都可以找到最优的供给者，然而盲目打捆会导致市场仅仅为了拿项目，各投标人各自“拉郎配”，致使最优组合无法出现。

　　（四）项目建设重建轻运

　　整个生态建设和环境保护产业链存在上下游利益分配失衡的局面，项目建设过程能够获取高额利润，随着项目的开展，项目后期运营成本受到压缩，致使这类项目和相关企业的投资收益率下降，且项目的外部环境收益如何以及是否存在风险也值得探究。

　　（五）行政区域型的项目划分方式不利于综合生态建设

　　我国推进生态建设和环境保护PPP项目，多以县域行政范围为单位进行项目招标，而这种以行政区域为自然边界的划分方式，难以排除公共产品供给的外溢性问题，不利于开展综合性生态建设，也忽视了技术的适用性和资源条件的差异性。

　　（六）地方政府的融资和偿债能力难以评估

　　随着营改增改革的深入和2014年《中华人民共和国预算法》的出台，地方政府可控财政收入、举债能力降低，偿债能力不确定性增加，企业对不同地区地方政府付款能力、信用等风险评估难度加大，这进一步加大了政社合作的难度。从目前的回报机制来看，政府付费的PPP项目占五成以上，其中项目属于可行性缺口补助类占三成，使用者付费占将近两成，这意味着大多数PPP项目都涉及财政支出问题，企业能否从地方政府获得及时足额支付的项目应收账款将直接影响社会资本参与的积极性。与此同时，由于PPP项目周期较长，地方政府能否按照合同的规定履行契约精神亟待探讨。

　　（七）部分地方急于求成致使支出责任固化

　　一些地方为响应中央积极开展PPP项目的号召，突出政绩表现，通过选择拉长版BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式吸引社会资本投资。一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任，尽管打着PPP项目的旗号，但其本质都是由政府兜底项目风险。