2018年4月9日，由北京师范大学中国社会管理研究院、国家行政学院社会治理研究中心及社会科学文献出版社共同主办的《社会体制蓝皮书：中国社会体制改革报告NO.6（2018）》发布会在京举行。

　　社会体制改革蓝皮书由国家行政学院社会治理研究中心和北京师范大学中国社会管理研究院共同组织编写。本书由总报告、社会治理体制篇、基本公共服务篇、现代社会组织体制篇、公共安全与应急管理篇5个部分组成。本书主要对2017年社会体制改革情况进行回顾和总结，对2018年的改革走向进行分析，提出相关政策建议。

　　2017年社会体制改革持续推进，民生保障水平持续提高，社会治理创新不断完善，社会大局保持稳定，社会活力增强，社会领域不少方面及环节的改革取得重大突破，向着更高水平、更加公平、更加安全的社会建设目标迈出新步伐。一是各项民生事业改革不断取得新成就。积极推进高质量就业，提高就业服务水平；持续推进教育公平，深化教育改革；完善社会保障体系，建制提质扩面见成效；稳步推进健康中国建设，提升公共卫生与医疗服务能力；脱贫攻坚继续保持良好态势，贫困人口持续减少。二是社会治理体系更加完善。推进完善社区治理，提升基层治理能力；深入推进依法管理，社会组织发展更加规范。三是安全风险管控与应急能力进一步提升。社会矛盾冲突出现缓和态势，网络安全事件依然多发；着力强化源头治理，推进综合防灾减灾救灾体制改革；推动安全生产领域改革，强化安全生产责任。

　　在充分肯定成绩的同时，还应该清醒地看到，社会体制改革任务仍然任重而道远。一是不同群体之间的收入差距仍然较大；二是人口结构不合理，老龄化、少子化现象突出；三是民生建设仍有不少短板，与人民群众对美好生活的需求而言，仍有较大差距；四是基层治理面临不少问题和困难，政策落实“最后一公里”的问题较为突出，其中不少是新问题，基层治理中的各种关系还没有理顺。当前，我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化。因此，必须不断深化社会体制改革，为满足人们对美好生活的需要，提供良好的社会基础和保障。

　　本书各篇分报告通过大量的政策梳理、文献研究和实地调研分别讨论了社会治理法治化、城乡户籍制度改革、精准脱贫、教育、医疗卫生、社会保障以及农民工等重要领域公共服务、多类社会组织改革发展、公共安全与应急管理等问题，对社会体制重要领域改革创新的重点和难点均有涉及，研究深入细致、资料翔实、观点鲜明，政策性、实践性、学术性和资料性很强。

　　社会体制改革仍面临四大问题

　　报告指出，不同群体之间较大的收入差距、人口结构不合理、民生建设中仍有不少短板与基层治理面临的不少问题和困难是当下社会体制改革面临的四大问题。

　　（一）不同群体之间的收入差距仍然较大

　　高收入群体不仅收入基数大，增速也更快。从职业来看，就业行业成为收入不平衡产生的重要原因。就全国来看，不管在哪个地区就业，金融、互联网等相关领域的收入都要远远高于传统的建筑、煤矿等资源类企业就业人员的收入。合理确定职业间的收入差距，应是收入分配制度改革的重要内容。

　　（二）人口结构不合理，老龄化、少子化现象突出

　　近年来，中国人口结构不合理问题越来越突出，特别是老龄化程度日益加深。截至2016年底，中国60岁及以上的老年人口有2.3亿人，占总人口的16.7％，其中失能、部分失能老年人约4000万人，占老年人口的18.3％，空巢老年人占老年人口的51.3％。全国老龄办提供的数据显示，到2020年，中国失能老年人将达到4200万，80岁以上高龄老年人将达到2900万，这对中国的养老服务和社会保障体系提出了巨大的挑战。

　　（三）民生建设仍有不少短板

　　教育方面，乡村优质教育资源紧缺，教育质量不佳，城市居民与农村居民在获得教育资源、教育机会和教育质量上依然不平等，“乡村弱、城镇挤”等问题依然较多；中西部教育水平仍有较大的提升改进空间。就业方面，结构性就业矛盾更加突出，“就业难”与“招工难”并存。一方面，高校毕业生的就业难度不断加大，农民工对较高报酬的稳定就业需求较为旺盛；另一方面，一些地区和行业很难找到自己心仪的有特殊技能、创新能力强的中高级技工和工程师。在社会保障方面，城乡之间和地区之间保障能力差距较大，部分地区存在养老金支付风险，亟待实施基本养老金全国统筹，提升社会保障经办服务水平。随着扶贫攻坚进入深水区，今后的扶贫对象绝大多数为地区偏远、家庭困难程度大的人员，这些人也是极易返贫的对象，做到真扶贫、扶真贫，是近几年工作的重点及难点。而对于已经脱贫的地区，如何避免因病返贫、因学致贫等问题，也是今后民生及社会保障领域要研究解决的重要问题。

　　（四）基层治理面临不少问题和困难

　　基层社会治理工作面临着种种挑战与困难。一是基层干部任务重，不仅任务多、任务杂，而且完成任务时限往往要求紧。“上面千条线、下面一根针”，中央、省、市、县的任务绝大多数需要通过基层干部来完成。二是基层干部直接面对广大群众，成为干群矛盾冲突的最前沿。少数媒体对基层干部过度负面宣传和情绪化渲染，一定程度上影响了基层干部的社会形象，也使一些基层干部不敢放开手脚工作。三是工作任务繁重、收入水平不高等导致基层干部新老更替不畅，年轻人到基层工作的意愿较低，不少地方基层干部年龄老化现象严重，基层面干部面临“选不出”“引不来”“留不住”的困局。

　　2018年社会体制改革应从以下四个方面推进

　　报告指出，当前，中国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化。因此，必须不断深化社会体制改革，为满足人们对美好生活的需要，提供良好的社会基础和保障。

　　（一）在发展中提高保障和改善民生水平

　　民生建设是一项长期工作，只有不断的新起点，没有终点站。未来一个时期，围绕幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等人民群众最关心最直接最现实的利益诉求，下大力气完善公共服务体系。持续保持教育、劳动就业、社会保险、卫生计生、社会服务、住房保障、文化体育、残疾人基本公共服务的资金投入不减少，甚至适度增加，进一步优化投入结构。在这些领域内的投资不仅会增加一般意义上的有效需求，而且会增加消费需求，促进社会稳定，提高人力资本素质并最终提高潜在经济增长速度。保障民生，一要优先发展教育。优先发展教育，办人民满意的教育，不仅是全面建成小康社会的要求，也是全面建设社会主义现代化国家、实现中国梦的重要前提。要让贫困家庭的孩子都能接受公平有质量的教育，要阻断贫困的代际传递。二要把就业摆到突出位置，提高人民收入水平。要促进就业，需要大规模开展职业培训，为人民群众提供全方位的就业服务，不断消除阻碍劳动力、人才社会流动的体制机制弊端。三要构建多层次的社会保障体系。要按照兜底线、密织网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。四要打赢脱贫攻坚战，确保到2020年中国现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县实现摘帽，解决区域性的整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。五要提升人民健康水平，推动健康中国建设。要加快卫生及健康领域的立法，坚持公立医院改革的公益性定位，推进社会力量增加医疗服务供给。

　　（二）科学推进保障和改善民生

　　不断提高保障和改善民生水平，是当前和今后一个时期中国社会建设的主基调。但是，我们要警惕和防范一些不太符合实际的倾向和导向。

　　一是要坚持尽力而为与量力而行相结合。既要让更多的人民群众公平地分享改革发展红利，也不过度许诺，把群众的胃口吊得过高。必须清醒地看到，中国仍然并将长期处于发展中国家行列，目前人均国内生产总值在全球仅处于中等偏上水平，跨越“中等收入陷阱”面临不少新的难题，脱贫攻坚任务艰巨，经济社会领域重大风险隐患较多。

　　二是要坚持顶层设计和加强基层基础相结合。党的十八大以来，坚决破除各方面体制机制弊端，进行了大量实践探索创新，涌现了一大批制度改革成果，主要领域改革发展的主体框架基本确立。党的十九大围绕新形势下党和国家事业发展需求，提出全面深化改革的新任务，部署了大批要求更高、力度更大、举措更实的改革任务。应当说，我们的制度建设取得了长足的进步。要把顶层设计落到实处，必须结合实际强化基层基础建设。从社会领域看，这既包括基础制度的建立与完善，比如社会保障体系、社会信用体系、社会治理体系等，也包括建立健全与群众利益具体结合层面的体制机制，比如县级以下政府、城乡社区等的功能定位、职责分工、运转机制等。二者如同经线和纬线，是织密社会底网的原材料，是社会稳定的基本保证。

　　三是坚持完善体制和机制相结合。随着中国社会体制的“四梁八柱”逐步完善，确保社会运行机制有效运转将变得越来越重要。比如，在社会保障体制建立后，如何实现社保资金可增值、福利可携带、待遇水平可与社会发展水平相同步，就需要一系列精巧的机制设计才能实现。又比如，在社会治理过程中，如何做好互联网背景下的信访工作，如何及时发现处置社会矛盾纠纷，如何提高社会组织的黏性和活力，如何提升社区的温度，在多数条件下，更多地要靠接地气的项目设计、活动安排、运行规则来解决。所以，应当利用党和国家机构改革的契机，进一步提高党和国家机构设置的科学化程度，进一步完善经济社会各项体制，进一步建构政府、市场、社会三者良性关系，高度重视、大力推进配套机制建立，实现体制、机制的公转、自转高度同步、相互协同。

　　（三）深化改革构建合理的社会结构

　　深入推进收入分配制度改革。一是继续坚持按劳分配的原则，完善按要素分配的体制机制，促进收入分配更加合理、更为有序。二是激励勤劳守法致富，继续扩大中等收入群体，增加低收入者的收入，调节过高收入，取缔各种非法收入，积极推进“提低、扩中、调高”为主线的收入分配制度改革。三是在经济增长的同时推动居民收入的同步增长，在劳动生产率提高的同时推动劳动报酬的同步提高。四是拓展居民劳动收入、财产性收入的途径与渠道，努力提高城乡居民的工资性、经营性收入，合理提高转移性收入。五是加大财税制度对收入分配的调节力度，持续加强社会保障体系建设，加紧推动基本公共服务均等化，多措并举缩小社会收入分配的差距。

　　调整和优化人口结构。一方面是要保证合理水平的人口出生率。“未富先老”是中国当前面临的一个重要难题。这需要不断关注社会的生育意愿并及时调整计划生育政策，完善女性就业、怀孕、哺乳、幼儿教育等家庭和社会政策，减轻女性和家庭因生育子女带来的负担。另一方面要不断提高人口素质，要尽快普及高中阶段教育，扩大学前教育，构建完善的终身教育体系，提高教育质量，优化教育结构，运用现代化的教育手段助力教育公平，加强职业培训，将巨大的人口资源转变为人力资本，实现人口红利由年龄等数量优势向素质和能力优势转变。

　　稳定和扩大就业，提升就业质量。就业是最大的民生。中国就业既有人数基数大和劳动力数量大的总量性问题，还有摩擦性和结构性的就业矛盾问题。为此，必须坚持就业优先的战略与积极的就业政策，从提高就业质量、实现充分就业上下更大的功夫。一是进一步发展经济，扩大就业市场的容量，提高就业市场的内在匹配度。二是大规模开展职业技能培训，普遍提升全社会人力资本水平，着力解决好结构性就业矛盾。三是继续推进“大众创业、万众创新”，鼓励创业带动就业，提升全社会就业质量。四是提供全方位就业公共服务，切实抓好重点群体就业工作，防范就业不充分引发的社会风险。五是继续破解阻碍劳动力、人才社会性流动的体制机制，使人人都有通过辛勤劳动提升自身发展的机会。六是进一步完善劳动力市场，提高劳动者保护水平，构建和谐劳动关系。

　　（四）努力提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平

　　一是不断提高社会动员水平。要强化基层党建和党组织全覆盖，发挥好基层党组织的战斗堡垒和党员先锋模范作用。基层人民政府及其所属机构，要将主要精力向公共服务、社会管理、公共安全倾斜，做好劳动就业、社会保障、健康医疗、教育文化、消费维权等工作。健全和完善党组织领导的基层治理体制机制，拓宽居民参与的范围和途径。积极发展各类群团组织、社会组织，通过购买服务、激励表彰等方式，发挥他们在活跃城乡居民文体生活、社会治安联防联治、规范社会行为、保障群众利益、调解民间纠纷、提供日常生活服务等方面的作用。大力发展志愿者队伍和社会工作者队伍，保障他们依法依规开展活动，参与社会治理创新。

　　二是加快推进法治进程。基层群众自治制度是中国的一项基本政治制度。要加快《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》的制修订和法规配套完善工作，形成基层群众自治的法规体系。以制度化方式解决好当前普遍的协商不充分、协商结果反馈不足等难题，不断规范协商行使的职权、范围、召集方式，并根据具体情况制定自治章程、理财制度、村（居）务公开制度、村（居）务监督制度等。重视社会组织在沟通、协调、谈判中的地位，完善各类会议旁听制度，创新协商方式和参与渠道，保障公民利用网络资源进行社会参与。在有立法权的地区，应当结合地区实际情况，出台与城乡社区治理相关的地方性法规和地方政府规章。以建设法治社区为契机，推动各类法律资源进社区，发挥好法官、检察官、警察、公证员、律师、基层法律服务工作者的作用，深入开展法制宣传和公益性法律服务，让法治精神在基层流淌，让法治光芒普照大地。继续完善和改进信访制度，积极推进诉访分离，坚持依法分类处理信访问题，大力推行逐级受理办理信访事项，全面实行网上受理信访事项制度。

　　三是用信息化手段创新基层社会治理。互联网时代的到来，既给基层社会治理带来挑战，也为基层社会治理创新提供了机遇。首先，运用大数据、智能化提高社会治理决策能力。通过大数据技术对各方面数据资源进行整合交融、交叉复现、模糊推演，帮助政府决策从经验型、少量数据支持型向科学化、海量数据支持型转化。GPS设备、RFID设备、视频监控设备、卫星遥感等各种传感器介入互联网终端，帮助人们提前发现和预测“小概率事件”，有效减少管理盲点。基层政府和相关执法部门要加强数据资源的交流交换，努力实现数据共享。其次，利用信息化手段提高社会治理的针对性和反应速度。通过社区群、基层工作APP、小区微信公众号等多种方式，及时接受、回应群众反映的问题和管理服务诉求。通过部门联动、群众互动、信息共享，提高城市管理、公共服务、治安、交通、消防等问题处置的及时性。通过建设平安建设信息系统、社区管家信息系统、治安智能防控系统、城乡天眼监视系统、阳光厨房监视系统、政务(信访)咨询投诉系统、便民服务中心监视系统等信息化服务平台，提高基层治理的智能化水平，推动基层社会治理迈上新台阶。

　　2018年社会治理法治建设面临四大挑战

　　报告指出，2018年是全面贯彻落实党的十九大精神的开局之年，是全面推进依法治国的重要一年，社会治理法治建设要全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”上谱写社会治理法治化新篇章。

　　一是宪法修订开启科学立法新篇章。宪法是国家的根本大法，是党和人民意志的集中体现。1982年宪法公布施行后，根据我国改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展，分别于1988年、1993年、1999年、2004年进行过4次修改。2018年，对宪法做出适当修改，不仅能够发挥宪法在新时代坚持和发展中国特色社会主义中的重大作用，而且将把依法治国、依宪治国工作提高到一个新水平，为社会治理法治化提供基本遵循和方向指引。具体要加快推进城乡综合治理、社会组织培育发展、精准扶贫、依法治教、收入分配、流动人口和特殊群体管理服务、公共安全、社会信用体系等重点社会领域的立改废释工作。

　　二是深化以人民为中心的理念严格执法。社会治理法治建设中，严格执法是难点也是关键。2017年，全国人大常委会在加大执法检查、对地方立法推进合宪性审查、整饬幼托乱象、惩治“村霸”、越洋跨境打击电信诈骗等方面取得了一些可喜的成绩，但也必须清醒地认识到，有些执法人员证据意识、程序意识、权限意识还不强，有些执法活动伤害群众感情甚至损害群众权益的情况还时有发生，执法公信力还不高。2018年，遵循以人民为中心的执法理念，进一步提高预测预警预防各类风险能力，加大食药安全、生态环境、扶贫攻坚等重点领域的执法监督，规范执法，平安执法，值得期待。

　　三是完善司法制度，推进社会公平正义。2017年，司法部出台《关于推进公共法律服务体系建设的意见》《全国司法行政工作“十三五”时期发展规划纲要》《关于进一步加强律师协会建设的意见》等，对加强公共法律服务体系建设提出要求并积极推进。全国人大常委会审议通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，试点近两年的检察机关提起生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的公益诉讼制度写入法律。2018年，继续完善司法制度，深化司法体制改革，夯实维护社会公平正义的最后一道防线，值得关注。

　　四是培育法治文化，增强守法自觉。2017年，全国人大常委会审议通过我国第一部图书馆专门法《公共图书馆法》，这表明了我国对基本公共文化服务实行公益性免费服务的鲜明态度，并以法治的力量来巩固人民对公共文化服务的获得感和幸福感。中办、国办印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，国家机关首次被明确为法治宣传教育的责任主体。2018年，将进一步创新法治教育方式，培育法治文化，营造尊法、学法、守法、用法的良好氛围，引导公众自觉参与到依法治国的伟大实践中。

　　户籍改革解决部分历史难题，促进农业转移人口市民化

　　报告指出，通过户籍制度改革，解决了众多落户中的历史遗留问题。从2014年开始，公安部开展为期3年的户口登记管理清理整顿活动。各地公安机关采取强有力措施，户口登记管理中的“错、重、假”问题基本解决，共清理重复户口306.7万个，清理应销未销户口212.5万个，纠正登记项目差错1101万项。特别是在解决无户口人员落户问题上，全国步调一致，不设任何前提条件，彻底解决了困扰某些群体多年的落户难问题。

　　实现农业转移人口的市民化，是户籍制度改革的主要目标之一。2016年，我国农民工总量达到28171万人，本地农民工11237万人，在外出农民工中，进城农民工13585万人。经过几十年的发展，农民工的构成和生活方式发生了重要变化，特别是新生代农民工，逐渐从传统的农村体系中脱离出来，成为城市的一部分。实现农业转移人口的市民化，除了通过户籍制度改革完成身份的转变外，更重要的是打破附着在户籍上的公共服务和社会保障等无形壁垒，最终在社会福利和社会权利上实现与本地居民平等。

　　互联网催生新业态井喷发展

　　报告指出，2017年互联网应用呈快速增长趋势。支付宝、共享单车、网络购物同高速铁路一起被誉为中国的“新四大发明”。人们的生活日益离不开互联网的陪伴，各类网络应用成为日常生活必备资源，衣食住行等民生领域随处可寻互联网的身影。

　　网约车、共享单车已经成为人们日常出行的常规选择。首汽集团、神州优车、滴滴出行等企业，不断优化运营模式，为人们提供了基于网络平台的租车、打车、专车、快车、拼车等多元化服务体系，满足不同层次、不同水平的出行需求。截至2017年6月，我国网约出租车用户规模达到2.78亿，较2016年增长23.7%；网约专车或快车用户规模达到2.17亿，较2016年增长29.4%；共享单车用户规模已达1.06亿，占网民总体的14.1%。

　　网上外卖、在线旅行预订和网络购物成为商务应用领域的快速增长点和消费增长的持续热点，大力推进了服务型产业的转型升级。截至2017年6月，用户规模较2016年依次增长41.6%、11.5%和10.2%。随着网络安全技术和人工智能技术的应用，理财渠道也不断拓宽，理财产品不断丰富，足不出户的互联网理财正在进一步取代传统理财模式。除了阿里巴巴、腾讯等新型互联网企业，基金公司、银行等传统金融机构也开始驻足互联网理财领域。2017年上半年，互联网理财用户规模达到1.26亿，较2016年增长27.5%。

　　互联网治理进入中国特色社会主义新时代，下一代互联网建设正式启动

　　报告指出，2018年是《推进互联网协议第六版（IPv6）规模部署行动计划》实施的第一年，也是我国全面推广IPv6互联网的第一年，更是扩大互联网应用范围重要的一年。该行动计划明确要求，国内龙头互联网企业制定发布IPv6升级计划，主流企业积极开展各类互联网应用的IPv6改造，国内用户量排名前50位的商业网站及应用接入IPv6，省部级以上政府网站、省级以上新闻及广播电视媒体网站及中央企业网站完成IPv6改造，新型智慧城市和工业互联网推进IPv6应用。同时，启动网络基础设施、LTE网、骨干网及城域网和接入网的IPv6转换、升级和互联互通；启动IPv6网络国际出入口建设；启动超大型数据中心、内容分发和云服务平台、域名系统的IPv6升级；开展IPv6根域名服务体系试验示范；提升IPv6网络安全，不断完善IPv6技术标准体系，加强基于IPv6核心技术研发。

　　当前，全球互联网普遍采用IPv4网络通信协议。IPv4使用的是32位IP地址编码，提供约43亿IPv4地址。据NIC相关数据显示，美国拥有的IPv4地址数量最多，平均每位网民可以分配约６个IPv4地址，而我国网民平均每人仅能分配到0.45个IPv4地址。目前，全球IPv4地址资源也几近枯竭。而IPv6则采用了64位IP地址编码，为全球提供了庞大的网络地址资源池，乃至全球每粒沙子都可以分配到一个IPv6地址。同时，据亚太互联网信息中心预测，十年内，IPv4或将全面退出历史舞台，而IPv6则将开启万物互联时代。

　　此外，IPv6也为我国拥有根服务器提供了可能。根服务器是互联网的中枢，承担着解析顶级域名的重任。如果根服务器无法解析某国顶级域名，就意味着这个国家将在网络上消失。因此，拥有根服务器的自主可控权也是一个国家拥有互联网空间主权的象征之一。在现行的互联网中，作为互联网技术的发起国，美国由于在IPv4互联网技术上占有先发优势，因此掌控着互联网中枢的绝对控制权。全球现有13台IPv4根服务器，其中10台设在美国，2台设在欧洲，1台设在日本。2003年，美国就曾终止对伊拉克顶级域名的解析；2004年，利比亚与美国发生分歧，其顶级域名突然瘫痪，致使利比亚在互联网上消失了3天。

　　而我国相对于其他国家而言较晚接入互联网，也丧失了拥有IPv4根服务器的关键时机。零根服务器一直以来严重制约了我国互联网空间的自主控制权。面对IPv4向IPv6过渡的这一历史难得机遇，我国一直积极参与开展基于IPv6的相关部署、应用以及核心技术的研究工作。《推进互联网协议第六版（IPv6）规模部署行动计划》的正式颁布实施，也标志着我国开始在全国范围内推广IPv6部署与应用的同时，开始向争取更有自主可控性的互联网治理时代大步迈进。

　　当下乡村治理改革面临三大挑战

　　报告指出，党的十九大乡村振兴战略的提出给我国乡村治理改革提供了难得的机会，但由于我国农村情况错综复杂，且发展不平衡不充分，这也对我国乡村治理改革提出了严峻的挑战。“乡政村治”的乡村治理模式，较快地推动了我国乡村社会规范发展，为实施乡村振兴奠定了良好的基础。但是，在新的历史时期，乡村治理方式方法不能适应发展的要求。

　　一是治理主体仍然单一。随着我国社会主义市场经济的不断深入和发展，乡村利益主体也不断增多，乡村社会的矛盾也越来越复杂，原有的治理体制不能有效满足乡村社会结构的这种变化，必须对现有乡村治理结构体系进行相应的调整，培育多元主体参与乡村事务和协商共治，实现从由上而下的单向管理向多方共同参与、双向互动的治理格局转变。

　　二是传统的社会资本流失。农村社会资本是乡村治理的内生力量，决定村民一致行动的能力，也影响乡村秩序的构建。伴随农村社会流动与乡村人口外迁，乡村社会网络中蕴藏的社会资本存量越来越少，从而弱化了村民在乡村公共事务中的合作能力，这是当前造成乡村治理困境的一个重要原因。

　　三是大数据带来的挑战。现在大数据已经深入人类活动的每一个场所，可以说大数据已经成为推进国家治理体系与治理能力现代化的最优技术路径。大数据及大数据治理产生的创造力、影响力和塑造力正在改变国家治理能力的形成路径。乡村治理作为国家治理的重要组成部分，同样面临大数据带来的机遇和挑战。此外，一些地方乡村治理的理念落后，管制管理思维浓厚，法治观念淡薄，重人治、轻法治。

　　十八大以来教育体制改革成就显著

　　报告指出，教育作为重要的社会领域，经过近年来的全面深化改革，也取得了突破性进展。随着一系列具有标志性和引领性的重大改革政策举措的出台和实施，中国特色社会主义教育体制的主体框架基本确立。这一主体框架的主干是人才培养体制、教育管理体制、学校内部管理体制、办学体制、考试招生与毕业生就业制度、教育投入与学生资助体制等，基础是各级各类教育制度、政策、法律法规等。

　　党的十八大报告以“努力办好人民满意的教育”为主题，指出了教育改革发展的重点和方向。中共十八届历次中央全会确立的各项重大改革决策，也为我国教育改革发展提出了明确的要求，指导并推进了教育体制改革的全面深化。

　　（1）在人才培养体制改革方面。遵循党的教育方针，坚持以立德树人为根本任务，强化社会主义核心价值观教育，重视培养学生全面素质，进一步明确各级各类教育的培养目标和学校、社会、家长等在学生教育培养方面的责任。创新人才培养模式，优化人才培养结构，改革教育评估评价机制，教育质量明显提高。重视教育公平，推进义务教育均等化、区域城乡教育均衡发展和优化教育资源配置等取得明显进展。

　　（2）在教育管理体制改革方面。把实现教育治理体系和治理能力现代化确立为改革目标，不断完善制度，着力转变政府职能和改革管理方式，在推进放管服结合和管办评分离等方面出台了一系列重大政策措施，进一步明确各级政府教育权责和政府、学校、社会之间的关系。修订相关法律法规，推进教育信息公开，强化社会参与和监督，提升教育管理的法治化、民主化水平。

　　（3）在学校内部管理改革方面。紧紧围绕现代学校制度建设，健全学校内部管理制度，优化各级各类学校内部治理结构，学校内部管理进一步规范。重视和加强学校党的领导和党的建设，完善学校内部领导体制。以制定学校章程为抓手，完善各项制度，推进了高等学校内部管理改革。提倡专家治校，颁布实施各类学校校长专业标准，大力开展学校管理人员培训，学校管理的科学化、专业化水平逐步提升。

　　（4）在办学体制改革方面。以激发社会办学活力和促进民办教育健康发展为目标，完善民办教育法律、健全民办教育管理制度，实施分类管理、差异化扶持的政策，民办教育发展进一步规范。创新中外合作办学模式，鼓励高等学校走出去，深化留学教育制度改革，教育对外开放水平不断提升，国际影响力逐步扩大。

　　（5）在考试招生制度改革方面。加强顶层设计，完善相关法律制度，以建立中国特色现代教育考试招生制度为目标，坚持公平公正、科学高效原则，推动招生考试制度改革全面深化，取得突破性进展。新的高考制度改革稳步推进，2017年新高考改革试点（浙江、上海）平稳收官，中考改革逐步开展，义务教育阶段免试就近入学改革取得明显成效，长期为社会广泛关注的城市“择校热”、进城务工人员随迁子女就地入学以及完成义务教育后在迁入地参加升学考试等热点难点问题得到明显缓解。

　　（6）在毕业生就业制度改革方面。以重点提升高校毕业生就业创业能力为目标，推进创新创业教育，加强指导、优化服务，鼓励和支持毕业生创业，引导毕业生到基层就业，高校毕业生就业制度改革不断深化。虽然高校毕业生数量逐年创新高，但就业率始终保持在较高水平。

　　（7）在教育投入体制改革方面。在不断加大财政性教育经费投入的同时，鼓励多渠道投入，重视优化教育支出结构，加强监管，提高教育经费使用效益。“教育经费投入每年都有较大幅度增长，2012~2016年，全国教育经费总投入（包括财政性教育经费和非财政性教育经费）累计接近17万亿元，其中2016年达到38888亿元，是2012年的1.36倍，年均增长7.9%。”财政性教育投入在国内生产总值中连续五年保持在4%以上。自2012年达到4.28%之后，2013年、2014年、2015年、2016年分别是4.16%、4.15%、4.26%、4.22%。学生资助政策不断完善，政府、学校和社会共同参与的涵盖各级各类教育学生的资助体系基本形成，资助资金逐年增加，学生资助水平进一步提升。2013年、2014年、2015年、2016年，资助资金总额分别达到1185.15亿元、1421.28亿元、1560.15亿元和1688.76亿元。2016年资助学生9126.14万人次。此外，各级各类教育体制、高校科研体制、教育督导评估制度、保障体制、教育信息化建设等方面的改革也都取得了明显的进展。

　　启动“双一流”建设，高等教育改革进入新阶段

　　报告指出，建设高水平大学一直是我国高等教育改革发展的一项战略性措施，继“211工程”“985工程”后，2015年，国务院颁布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《方案》），明确提出了推进“双一流”建设的总体要求（包括指导思想、基本原则和总体目标）、建设与改革任务、支持措施和实施要求。为落实《方案》要求，2017年1月，教育部等三部门联合印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》，具体明确了“双一流”建设实施的总则、一流大学和一流学科遴选的条件和程序、支持方式、动态管理和组织实施要求。

　　“双一流”建设是在总结我国以往特别是“211工程”和“985工程”建设经验的基础上，适应新形势要求和新时代我国发展战略及高等教育改革发展需要而实施的一项重大战略举措，将对我国高等教育改革发展和高等教育强国建设发挥重大的推动作用。“双一流”建设要求既瞄准世界一流，又体现中国特色；既要总量控制，又要求动态调整。“双一流”建设的实施，也将对我国高等教育整体水平的提升发挥重要带动作用。

　　在社会广泛热议“双一流”建设的同时，12月28日公布的新一轮全国高等学校学科评估结果同样引发了社会的密切关注。全国高等学校学科评估自2002年启动，至今已进行了四轮，得到高校和有关单位的高度重视和积极响应，社会影响也逐步扩大。本轮共有513个单位的7449个学科参评，参评单位和学科均创历史新高，评估结果对高等学校学科建设起到极大的促进作用，也将为“双一流”建设提供重要的依据。2017年1月，教育部印发《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》，适应我国经济社会发展以及高等教育自身发展的需要，针对高等学校设置中存在的突出问题，对“十三五”时期我国高等学校的设置工作提出了重要的指导意见。

　　学位授权审核改革也是2017年高等教育改革的一大亮点。为进一步规范学位审核工作，保证学位授予与研究生培养质量，3月，国务院学位委员会印发《博士硕士学位授权审核办法》，对新增学位授权审核的组织实施、新增博士硕士学位授予单位审核、新增博士硕士学位点审核、自主审核单位新增学位点审核、质量监管等做出了明确的规定。同时，还印发了新修订的《学位授权审核申请基本条件（试行）》，并在当年开展的学位审核工作中得到实施。新的学位审核制度和条件的颁布实施，推进了我国学位审核工作的科学化、制度化和规范化。

　　十八大以来，中国的脱贫攻坚战取得了决定性进展

　　报告指出，五年来，坚持“中央统筹，省负总责，市县抓落实”的体制机制，建立各负其责、合力攻坚的责任体系。坚持以需求为导向的政策供给，建立上下联动、针对性强的政策体系。坚持精准扶贫精准脱贫的基本方略，建立精准帮扶的工作体系。坚持发挥政府投入的主体和主导作用，建立与攻坚要求相适应的投入体系。坚持全社会参与的大扶贫格局，建立较为有效的宣传动员体系。坚持全面从严治党的总体要求，建立多渠道全方位的监督体系。坚持脱贫成效必须经得起实践和历史检验的标准，建立严格的考核体系。经过各方面的不懈努力，我国脱贫攻坚取得了决定性进展，五年共减贫6600多万人，年均减少1300万人以上，贫困地区生产生活条件明显改善，贫困群众获得感明显增强，农村基层治理能力和管理水平明显提升。脱贫攻坚不仅创造了我国扶贫史上的最好成绩，而且为实施乡村振兴战略奠定了坚实基础，为全球减贫事业贡献了“中国方案”，彰显了中国共产党领导的政治优势和制度优势，坚定了“四个自信”。

　　（一）创造了我国减贫史上的最好成绩

　　从贫困人口数量来看，按照我国现行标准，2012年底全国农村贫困人口是9899万人，到2017年底这个数字降到3046万人，五年时间累计减贫6853万人，即减少了2/3以上，贫困发生率从12%下降到3.1%，离消除绝对贫困的目标越来越近。从贫困县摘帽看，我国自1986年首批确定331个贫困县以来，经过三次调整，每次总量都是有增无减，进入脱贫攻坚期后全国贫困县总数确定为832个。2016年有28个贫困县率先提出脱贫摘帽申请，之后陆续通过国家专项评估检查，第一次实现了我国贫困县总量的净减少，为我国在解决区域性整体贫困、实现贫困县全部摘帽方面迈出了坚实的一步。

　　（二）促进了贫困地区的经济社会发展

　　贫困地区将脱贫攻坚作为统揽经济社会发展全局的重要抓手，呈现新的发展态势。通过结合当地自然和产业情况开展产业扶贫，推动旅游、电商、光伏等新兴业态快速发展，促进了贫困地区的经济发展。通过退耕还林、开展生态扶贫、进行易地扶贫搬迁等方式，修复和改善了贫困地区的生态环境。通过修建基础设施和提供公共服务，明显改善了贫困地区的生产生活条件，为今后的发展打下良好基础。通过组织开展贫困识别、实施扶贫项目，增强了农村基层组织的凝聚力、战斗力，培育壮大了村级集体经济，提升了农村基层的治理能力和管理水平。通过选派第一书记和驻村工作队，既锻炼了干部，又培养了人才，为国家积累了宝贵财富。

　　（三）形成了全社会合力攻坚局面

　　东西部扶贫协作和对口支援，立足于东西部地区的各自优势，进一步加快了东部拓展发展空间和西部脱贫攻坚的步伐，促进了区域协调发展。定点扶贫畅通了党政机关，特别是中央国家机关了解基层的渠道，增强了决策的针对性、科学性。贫困人口发挥主体作用，提高了自我发展能力，激发了内生动力，社会各界广泛参与脱贫攻坚，弘扬了中华民族扶贫济困、守望相助的优良传统，营造了向上向善的社会氛围，彰显了社会主义的核心价值观。

　　医药卫生体制改革的三大趋势

　　报告指出，2017年医药卫生体制改革的总体基调是全面贯彻落实全国卫生与健康大会精神和推进“十三五”医改规划，医改进入阶段性总结和承续发展的关键节点。

　　（一）健康中国全面推进

　　2015年“健康中国”首次被写入《政府工作报告》，此后在十八届五中全会上将其上升为国家战略，2016年“全国卫生与健康大会”和《“健康中国2030”规划纲要》将“健康中国”建设的战略地位全面提升。2016年底，国务院印发《“十三五”卫生与健康规划》，国家卫计委等10部门联合印发《关于加强健康促进与教育的指导意见》，健康中国建设全面铺开。2017年，“健康中国”第三次被写入《政府工作报告》，在医保、医疗、食药、公卫、中医药、监管等诸多方面进行了部署，在医疗方面重点强调了医联体、分级诊疗试点和家庭签约服务。十九大报告在“实施健康中国战略”中，要求为人民群众提供全方位全周期的健康服务，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系。

　　2017年初，卫生计生委印发《“十三五”全国健康促进与教育工作规划》，并组织开展了“2017年健康中国行主题宣传教育活动”，7月国办印发了《国民营养计划（2017~2030年）》要求开展“生命早期1000天营养健康行动”“学生营养改善行动”“老年人群营养改善行动”“临床营养行动”“贫困地区营养干预行动”“吃动平衡行动”等。总体来看，2017年健康中国建设的重点除了继续深化医药卫生体制改革外，在健康扶贫、改善医疗服务和爱国卫生运动方面有较大的动作。在健康扶贫方面，重点开展了“农村贫困人口大病专项救治工作”、“农村贫困住院患者县域内先诊疗后付费工作”和“健康扶贫工程‘三个一批’行动计划”，加大了对贫困地区的对口支援力度，对834个贫困县都建立了对口支援的长效机制；在改善医疗服务方面，在2015~2017年改善医疗服务计划的基础上，2017年又制定了《进一步改善医疗服务行动计划（2018~2020年）》，要求各医疗机构全面建立预约诊疗制度、远程医疗制度、临床路径管理制度、检查检验结果互认制度、医务社工和志愿者等五项制度，在10个方面创新医疗服务，进一步提升人民群众获得感；在爱国卫生运动方面，制定了新的“以人民健康为中心，政府主导，跨部门协作，全社会动员，预防为主，群防群控，依法科学治理，全民共建共享”的方针，强调今后一段时期要强化健康促进、健康公平保障、防治结合、综合治理和基层基础等五项重点工作。

　　（二）医改走向建章立制阶段

　　2017年出台了大量有关医改的政策制度，基本医疗卫生制度的系统性框架逐渐形成。

　　在药品保障方面，2017年出台了《国务院办公厅关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》《关于改革完善短缺药品供应保障机制的实施意见》《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》等政策，《医药代表登记备案管理办法（试行）（征求意见稿）》开始向社会征求意见。2017年药品领域改革的重点是重规范、补短板，行业结构性调整和创新的步伐大大加快。

　　在医疗服务方面，2017年出台文件较多，包括《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》《国务院办公厅关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》《国务院办公厅关于深化医教协同进一步推进医学教育改革与发展的意见》《关于开展公立医院薪酬制度改革试点工作的指导意见》《医师执业注册管理办法》等。医疗服务体系改革2017年的重点首先是分级诊疗，包括医联体建设和家庭医生签约服务；其次是公立医院改革，重点是取消药品加成和现代医院管理制度建设；再次是关于医疗服务市场的活化，重点依然是激发社会办医的活力，同时还出台了有关国企医院改革的文件；此外，关于医务人才队伍建设，2017年在薪酬制度改革、编制改革和执业注册方式上也有较多探索，特别是医师的执业地点从“机构”改为“行政区划”，实现了“一次注册、区域有效”，有利于优质医疗资源平稳有效流动和科学配置。

　　在医疗保障方面，2017年与医改关系最大的莫过于《关于推进按病种收费工作的通知》和《关于进一步深化基本医疗保险支付方式改革的指导意见》，医保支付方式改革正式拉开大幕，首要目标依然是控费。此外，跨省异地就医结算在2017年实现大跨度进步，全国所有省级平台、所有统筹地区均已实现与国家异地就医结算系统的对接。

　　（三）公立医院综合改革全面推开

　　2017年是落实党中央、国务院重要部署，全面推开公立医院综合改革，取消药品加成的关键年。2017年初，《关于全面推开公立医院综合改革工作的通知》印发，通知以前所未有的高度、硬性的指标要求和真抓实干的考核特点，对2017年公立医院综合改革进行了全面部署，基本特点是巩固与深化相结合，试点与示范相结合。改革的一大核心内容是“控费”，如要求2017年全国公立医院费用增长幅度要控制在10%以下，前4批试点城市公立医院药占比总体下降到30%左右，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下等。此外，继续扩大公立医院综合改革示范，要求各省（区）都选择1个城市、各直辖市确定一个区（县）开展省级示范工作，力求以点带面，将公立医院综合改革推向深入。总结2017年改革情况，目标基本实现，所有公立医院全部取消药品加成。中央财政按照每个县300万元的补助标准，对县级公立医院参与改革给予补助，每年约投入60亿元；对所有参与公立医院改革的城市给予一次性补助2000万元；按照每个区每年100万元的补助标准，对区级医院参与改革给予补助。

　　行政决策权力和专业技术权力分离是公共服务社会化的必然趋势

　　报告指出，作为政府，虽然在购买政策制定和资金支持上具有无可比拟的优势，但要想建成支持性政府购买服务的平台，还必须依靠支持性的专业第三方机构。

　　随着公共服务社会化的广度和深度不断拓展，政府在购买服务中经常面临如下困境：一是专业技术不足。社会服务涉及诸多不同领域，每个领域都需要对应的专业技术，有些可能是政府缺乏的，比如助残领域中自闭症康复，养老领域的护理、临终关怀，环保领域处理生活污水的家庭微型湿地等等。二是人力资源不足。政府购买服务项目的种类和数量众多，政府内部显然没有足够的人手来承担过程监测工作，更不用说能力建设了。

　　因此，在政府购买服务过程中，政府不能再将行政决策权力和专业技术权力“一肩挑”了，而必须将二者分离，让专业的第三方机构来分担具体实施和专业的监测评估和能力建设工作。

　　按照中央的政策精神，现阶段我国政府购买要实现“公共服务职能转变”和“社会力量能力发展”的双重目标。若第三方机构持有的是“管控性”的评估方式，把项目监测当作“放大镜+直尺”的检查式评估，那么极有可能造成“削弱社会活力”“事业单位化”“绩效评估表面化”“劣币驱逐良币”等消极后果，这与中央一直以来的改革方向是相悖的。只有第三方机构运用“支持性”的评估方式，才能够更平等地与社会组织相处，获得更多有效信息，实质而非形式上帮助社会组织规范发展，通过专业技术提升社会组织的能力。