近日，中国社科院当代城乡发展规划院、社会科学文献出版社共同举办的《城乡一体化蓝皮书：中国城乡一体化发展报告（2017）》发布会在北京举行。

　　《中国城乡一体化发展报告（2017）》根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《“十三五”规划纲要》），研究了全国各省、市、县《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，综合其要旨。 一、户籍改革与打赢脱贫攻坚战二者双轮驱动。 二、培育中小城市和特色镇。三、提升城市可持续发展水平。

　　蓝皮书汇集的这些论文很好的反映了当前全国各地各类工作岗位对各地城市发展建设的现状总结、问题思考与理论探索情况，为我国的城乡规划建设管理理论探索提供了很多有益补充，同时也为各级政府领导的城市发展建设决策，为城乡发展建设计划规划的编制，提供了很多有益的理论支持与借鉴。

　　新时期实现城乡一体化的新途径

　　推进城乡一体化发展是系统工程和长期任务。当前，提高户籍人口城镇化率和打赢脱贫攻坚战是“十三五”重要任务，提高户籍人口城镇化率和脱贫攻坚双轮驱动，是新时期促进城乡一体化发展的重要新途径，户籍制度和居住证制度改革、中小城市培育、特色小镇建设和易地脱贫搬迁是“十三五”期间实现城乡一体化的新举措。在第四个国家扶贫日即将到来之际，习近平总书记对脱贫共建工作做出重要指示强调：社会主义是干出来的。脱贫攻坚是硬仗中的硬仗，必须付出百倍的努力。再接再厉，扎实工作，坚决打赢脱贫攻坚战，在全面建成小康社会的征程上不断创造新的业绩。

　　我国是世界最大的发展中国家之一，各地区间、城乡间发展不平衡，贫富差距明显。国家统计局发布的数据表明，按照年收入2300元（2010年不变价）的国家扶贫标准，2014年底我国依然有7017万贫困人口，到2016年底，农村居民和贫困地区农村居民可支配收入分别为12363元和8452元，分别是全国平均值的52%和35%。到2020年全面建成小康社会，是我们党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标。党的十八届五中全会提出，在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，我国将在“十三五”期间坚决打赢脱贫攻坚战，确保农村贫困人口全部脱贫，确保贫困县全部脱贫摘帽。《“十三五”规划纲要》提出，通过发展特色产业、转移就业、易地扶贫搬迁、生态保护扶贫、教育培训、开展医疗保险和医疗救助等措施，实现约5000万建档立卡贫困人口脱贫，其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策完成脱贫。

　　关于城镇化：近年来，我国常住人口城镇化率在稳步提升，但仍有2亿多进城务工人员和其他常住人口没有享受与当地城市居民同等的公共服务和市民权利，此外，留守儿童和流动儿童数量庞大。2015年底全国有7.7亿常驻城镇人口，比户籍城镇人口多2.2亿人，常住人口城镇化率比户籍人口城镇化率高16.2个百分点，户籍人口城镇化率滞后高达30%。

　　制约户籍人口城镇化率提高的症结较多，一是国家对跨省、跨地区转移人口尚未出台统一的政策，有些人口流入较多、农民工落户意愿较强的地区户籍改革方案不完整、不配套和不明确，对本地人宽、对外来人口严，造成外来人口特别是跨省市农业转移人口市民化进展缓慢。二是农民进城落户需要配套相应的教育、医疗、社保、就业等基本公共服务，增加地方财政公共服务支出，对地方财政能力弱的中西部地区城市尤其突出，财政支持保障不健全在一定程度上抑制了当地农民市民化进程。三是农民对进城落户的积极性不高，意愿不强，其中，农村宅基地、集体土地承包权等改革滞后，制约城乡要素的自由流动、平等交换的体制障碍依然存在，农村财产性价值无法实现，以及农民观念和生活习惯等因素是主要原因。

　　中小城市发展相对滞后，县域城镇对农村辐射带动能力较弱

　　国家和地方《十三五规划》重视培育中小城市和特色镇

　　蓝皮书指出，改革开放以来,我国城镇化步入快车道，我国城市数量达654个，然而，中小城市发展滞后。一是在城市数量方面，与发达国家相比，我国城市数量过少，例如3亿多人口的美国城市数量超过1万个，1亿多人口的日本城市数量有787个，如果参照日本的设市标准，我国城市数量应该为7000多个，如果按照美国的设市标准，我国的城市数量大约4万个。二是在城市结构方面，我国涌现出一批大城市和特大城市，且人口和主要生产要素向大城市集中，出现房价高企、空气污染、交通拥堵、入托难等“大城市病”，大城市无法承载日益增加的人口,而中小城市发展相对滞后。,20万人以下的小城市占比不到18%,20万~50万人口的中等城市占比18%以上，大中小城市结构不合理。三是在城市数量不足的情况下，特大镇转型为小城市困难重重，我国人口超过10万人的特大镇有238个、超过5万人的中型镇有885个，很多特大镇具备了城市的体量和特征，然而，一方面，这些镇在公共事业管理、人员和机构设置、权限、法律主体资格和财政等资源配置与行政能力上存在诸多制约,陷入小马拉大车的困境，遭遇严重的发展“天花板”；另一方面，特大镇在区域经济中占有重要地位，所在市和县舍不得放手。如何培养中小城市是摆在我国城镇化过程中的重要主题之一。发展县域经济是解决“三农”问题的重要途径，是实现就地城镇化的主要载体，是城乡一体化建设的重要任务之一。县域经济带动性不强，是造成城乡二元化的重要原因之一。一方面，县城没有做大，经济规模小，经济实力弱，主体产业特色不鲜明，农产品加工能力弱；另一方面，乡镇特色不明显，差异化不足，对农村的服务和带动能力差。

　　国家《“十三五”规划纲要》提出，以提升质量、增加数量为方向加快发展中小城市，完善设市设区标准，符合条件的县和特大镇可有序改市，以镇区常住人口规模、人口密度和经济规模等为基准，加快一批符合条件的县城和特大镇综合功能提升。完善市政基础设施和公共服务设施引导产业项目在中小城市和县城布局，推动优质教育、医疗等公共服务资源向中小城市和小城镇配置，加快拓展特大镇功能，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限，培育形成一批功能完善、特色鲜明的新生中小城市。浙江、广东、江苏、山东、陕西、吉林等多个省份已启动小城市培育试点，其中，浙江省开展50个左右小城市培育试点，山东省计划培育形成20个左右新生中小城市。中小城市培育需要破解诸多的体制机制障碍，不论是中央还是地方，需进行务实机制创新，才能激发或者挖掘特大镇的发展潜力。各地发展阶段不同，对城镇发展的重点也不同，湖北和湖南重点建设城市圈，云南和贵州等重点发展城市，山西重点发展一批人口在10万人以上的大县城，逐步减少5万人以下的县城，开展“大县城”试点，建设形成数量合理的强县大县，促进人口向城镇集中。

　　蓝皮书指出，小城镇是联系县市与村庄的纽带，是服务“三农”的前沿，是村庄布局优化的主要承接载体，因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小城镇，是新时期城乡一体化的重要支点。《“十三五”规划纲要》中提出，通过扩权增能、加大投入和扶持力度，把具有特色资源、区位优势和文化底蕴的小城镇，培育成休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部决定在全国范围开展特色小镇培育工作，在“十三五”期间，培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇，引领带动全国小城镇建设。

　　特色小镇发端于浙江省。江苏省委书记、原浙江省长李强总结了浙江省在特色小镇建设方面的许多成功经验，一是特色小镇始于改革创新，成于改革创新。特色小镇不同于产业园区、风景区的“区”，不是行政区划单元上的“镇”，须摒弃行政化的思维定式、路径依赖和体制束缚，按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，用改革与创新的精神推进规划、建设和运营，大胆探索，大胆试验，走出新路，形成“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要功能平台。二是规划先行，在“特”上下功夫，在产业定位上，特色小镇力求“特而强”，而不是“大而全”；在功能叠加上，特色小镇力求“聚而合”，而不是“散而弱”；在建设形态上，特色小镇力求“精而美”，而不是“大而广”，力求做到“一镇一风格”。三是特色小镇的成败关键在于企业是否有动力，市场是否有热情，须坚持企业为主体、市场化运作的运营机制，实施优胜劣汰机制。四是政策扶持方面，政策突出个性，服务突出定制，把特色小镇定位为综合改革试验区，特色小镇优先上报国家的改革试点，优先实施国家和省里先行先试的改革试点，凡是符合法律要求的改革允许特色小镇先行突破。在未来五年，浙江省高标准建设100个左右产业支撑有力、高端人才集聚、具有独特文化内涵和旅游功能的特色小镇，目标瞄准万亿元级大产业，兼顾历史经典产业，坚持产业、文化、旅游和社区功能“四位一体”，实现生产、生活、生态融合发展。

　　推进城乡一体化发展是系统工程和长期任务，除新时期工作重点外，需要统筹兼顾，继续提升城市化质量，壮大特色县域经济，提高社会主义新农村建设水平，不断缩小城乡差距，为全面建成小康社会做贡献。

　　北京将通过产业的功能分区引导，努力实现“职住平衡”

　　蓝皮书指出，当前北京市的主导功能除了首都政治、文化功能外，最主要的就是服务辐射范围以全国或者全球为主的科研与商务办公功能，以及由此而延伸的生活服务功能。各类产业功能及其配套的附属功能本身不存在第二产业那样的一、二、三类工业污染扰民的问题。科研与商务办公对建筑空间的需要也不像工业那样存在生产流程严格框定的大跨度空间需求。这就使各类行业调整商务办公地点，实现产业链的集聚发展存在可能性。

　　以当前探索特大城市“多规合一”的总体规划与实施为契机，摒弃北京市各区或各街道之间土地出让价格带来的利益矛盾及产业税收矛盾，以提升首都城市运营的整体运营质量和效能为目标，还原各类产业组团顺应经济区位与交通区位择优布局发展的客观规律，通过战略产业规划、城市规划、土地利用规划的有效对接，实现各类产业组团规划分布与各轨道交通站点或大型区域性交通枢纽现状分布相叠合，充分利用国家、北京市政府强有力的行政、财政支持和产业税收支持等行政与政策支持手段，合理有序引导各行业散点分布的企业及科研机构向区位合理的产业组团聚集。同时也带动相关行业的上班族在选择居住地点时，有目标地向具有工作与生活归属感的产业组团聚集。

　　统筹城乡能源发展，未来光伏扶贫或大有可为

　　蓝皮书指出，所谓“光伏进乡村社区”就是全国乡村居民家庭大批量地利用家庭光伏系统，甚至出现光伏的社区化联网交换、合作等更深入的活动。美国光伏利用则更侧重于分布式，尤其是居民家庭。根据美国国家可再生能源实验室的预测，美国2021年分布式光伏累计装机容量约占全部光伏累计装机容量中的46.1%，而居民光伏累计装机容量又约占分布式光伏累计装机容量的61%，居民家庭光伏利用规模的增长速度要快于美国整体光伏行业。我国光伏终端利用规模扩张十分迅速，2010年，我国光伏累计装机容量为800兆瓦，2016年则高达74480兆瓦。但是，我国光伏终端利用各个方式之间的发展并不平衡，分布式光伏所占比例相对较低。2016年我国分布式光伏累计装机容量的规模约为10300兆瓦，仅占我国整个光伏累计装机容量的13.3%左右。而且，分布式光伏终端利用在其各个途径的发展上也不平衡，主要集中在大型公共建筑、路灯等市政设施以及偏远农牧区上，真正具有潜力的乡村居民集聚社区则相对非常薄弱，呈现数量少、碎片化的特点。

　　从2014年《国家能源局国务院扶贫办关于印发实施光伏扶贫工程工作方案的通知》（国能新能〔2014〕447号）发文以来，光伏扶贫在全国大面积铺开，许多省、市、县纷纷出台配套政策、文件。2016年国家发改委出台《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》（发改能源〔2016〕621号），更是将光伏扶贫向前推进了一大步，并明确了具体的项目名单和实施细节。光伏扶贫政策的政策力度、项目空间巨大。

　　光伏扶贫是精准扶贫项目之一，扶贫变“漫灌”为“滴灌”，将光伏发电与精准扶贫结合起来，更重要的是社会效益。光伏扶贫是实施精准扶贫、精准脱贫的重要举措，是推进产业扶贫的有效措施，是造福贫困地区、贫困群众的民生工程。

　　光伏扶贫项目开启了扶贫开发由“输血式扶贫”向“精准扶贫”的转变，一次投入、长期受益。从光伏产业角度看，实现了拉动产业发展、光伏应用与农村资源的有效利用。从社会效益看，光伏扶贫既是扶贫工作的新途径，也是扩大光伏市场的新领域，有利于人民群众增收就业，有利于人民群众生活方式的变革，具有明显的产业带动和社会效益。

　　研究从中央到各级地方出台的政策文件和实施方案，不难发现现有光伏扶贫政策存在明显的问题。

　　一是重建设轻运营。尽管有运营的经济效益核算等考虑，但运营的收益分配、产权归属、更新改造、运营主体、组织架构等运营中的关键问题，却论述不详，没有阐述充分。

　　二是扶贫体系不完善。光伏扶贫是一个技术性很强的工程，又是时间跨度很长的项目，维护、维修等环节才是真正影响光伏扶贫后续效果的关键因素，但没有引起重视。

　　三是扶贫主体地位被动。在光伏扶贫的各级政策中，贫困农户、贫困村集体处于被动救助地位的意识很明显，贫困农户、贫困村集体处于“物化”状况，这既影响了光伏扶贫的效果，也是对扶贫对象的不尊重。

　　光伏扶贫政策之所以出现上述问题，有很多原因，主要原因有几个方面。一是对扶贫工作不了解，不清楚扶贫规律。二是对农村、农户、农村基层组织不了解，因此，政策或实施项目时，农村、农户、农村基层组织的出现就很模糊、很抽象。三是消化光伏产品剩余产能意图过于明显，其实，对能否扶贫以及这些光伏项目的长效经济、社会效益缺少考虑。

　　光伏扶贫的经济规模是非常巨大的，具有很大的项目空间。通过研究政策，可以在包括但不限于以下四个方面进一步提高光伏扶贫的效果：一是从政策学、发展经济学以及农村经济社会现实和扶贫实践出发，结合光伏发电的技术经济特点，研究构建光伏扶贫的项目经济社会评价、项目后经济社会评价体系。二是研究组织实施光伏扶贫的社会服务体系。召集相关企业，在维修、维护、融资、电力销售方面进行专业人员培训、相关农民培训。三是从农村经济社会发展、扶贫角度，组织召开光伏扶贫高层论坛。四是充分发挥扶贫政策、组织和地方政府资源，与光伏企业合作，打造光伏扶贫平台。

　　挂甲峪村30年发展历程：首都北京市远郊平谷区率先实现城乡一体化

　　《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出：“率先在一些经济发达地区实现城乡一体化”。 2014年以来，我国设市城市653个，其中，超大城市5个、特大城市6个、大城市69个，合共80个大城市。这些大城市是我国与国际交流的中心，也是带动区域经济社会发展强大引擎。位居我国经济发达地区，是我国城镇化、工业化、信息化、和农业现代化同步可持续发展的发达地区。所以《《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出要“率先在一些经济发达地区实现城乡一体化”。

　　北京是首都，是国际大都市和全世界著名的历史文化名城。北京城市郊区，包括远郊区，已经实现了：“农村城镇化、产业规模化、农业现代化、大地园林化”，城乡功能分级提升，实现城乡统筹发展，体现出中国大城市区域已经形成的城乡一体化与生态可持续发展模式，已经成功地走在“创新、协调、绿色、开放、共享”的城市化、城乡一体化的道路上。

　　经过30年的艰辛探索和持续奋斗，挂甲峪村发生了沧海桑田般的变化。凭着山一般的意志和现代人的智慧，挂甲峪人走出了一条生态养山、旅游休闲、有机果品、再生能源的绿色循环之路，用实践诠释着科学发展观和“绿水青山就是金山银山”的发展之变。昔日的“羊肠路、荒山头，吃水贵如油”的穷山沟，初步建成了一个现代、文明、富足的社会主义新农村。

　　2017年上半年中国城乡一体化蓝皮书编辑部组织专家学者赴北京平谷区进行调查研究，另一个大收获是：习近平总书记提倡，一种价值观要真正发挥作用，必须融入社会生活，让人们在实践中感知它、领悟它。六年来，平谷区刘家店镇党委坚持把培育和践行社会主义核心价值观与农业发展相结合，与解决农村问题相结合，融入农民生产生活，融入乡风文明建设。平谷区刘家店镇松棚村是以“诚信村、厚德果、幸福人”创建活动为引导，逐步建立起“一规四线五把金钥匙”的诚信建设体系，党带群、强带弱，开创了党风带村风、村风促党风的社会主义新农村建设新局面。