近日，全国城投公司协会及社会科学文献出版社共同发布了《城投蓝皮书：中国城投行业发展报告（2017）》。

　　本书是目前较为专业、系统、全面研究城投行业的蓝皮书，也是行业内迄今为止发布的较有影响力的书籍。本书获取的数据和研究的案例，绝大部分来自城投公司自身实践和行业协会的问卷收集等一手资料，堪称行业内最权威的数据和案例。书中对城投公司管理运营的分析以及城投行业的政策分析与解读，对城投公司日常管理与发展转型具有一定借鉴作用和操作指导作用。附录中全国城投公司总资产、负债区间及主体信用评级对于了解行业主体运行现状与动态，具有非常重要的价值，为政府部门实时了解行业状况、把握行业发展规律、洞察行业趋势、做出正确的城市发展决策提供参考。

　　调查显示五成以上城投公司面临转型困境

　　为了进一步了解我国城投公司的业务情况和融资情况，蓝皮书对全国城投公司协作联络会的城投公司进行了调查统计。调查样本量共计139家城投企业，这些城投公司分布在全国各地，涵盖了我国主要市、区（县）级城投企业，具有一定行业代表性。

　　在被调查的139家城投公司中，有61.59%表示遇到了以下问题：转型、存量债务化、融资模式单一、新建项目资金缺乏等，有11.59%的城投公司同时面临这四种问题。

　　受投融资体制改革和国资国企改革影响，目前城投公司普遍面临的最主要问题就是转型，占55.80%，可见很多城投公司还没有顺利完成转型。涉及存量债务化、新建项目资金缺乏和融资模式单一问题的城投公司分别占34.06%、22.46%和19.57%。

　　另外，2.90%的城投公司还面临其他问题，例如：没有项目或缺乏收益高的项目，融资租赁无标的，银行贷款抵押物少甚至没有，筹资任务大，资金链风险大，资源不足，资产结构差，政府约束过多，偿债机制不健全，公益性项目建设资金安排和资源配置不匹配等。

　　2017年城投行业将进一步分化

　　2016年底，不少国际性研究机构都调高了2017年中国经济增速预期。整体来看，中国出现系统性金融风险的概率较小，2017年仍是平台公司转型发展的重要窗口期。在这个窗口期，城投行业整体转型升级所面临的经济大环境依然较好，只是比起前些年，或更早些的时候，平台公司在实施转型升级战略中遇到的实际困难会增加。在宏观经济进入“新常态”的大背景下，各地经济、财税增长及产业调整的区域特征差异更加明显，部分转型较晚或实体化经营较弱的平台公司可能面临巨大压力，在资产注入、土地运作、人员薪酬、业务拓展、债务化解等方面会面临更加深刻的问题，并难以解决，更需要壮士断腕的精神和政府更多的支持来维持经营与运转。

　　一旦平台公司运营不灵或业务出现重大问题，地方政府很可能使用行政手段关闭或重整当地平台公司，使部分效率低下的平台公司退出市场，转而大力培育具备可持续发展能力的平台公司。所以2017年是城投行业进一步分化的一年，以前经过整合重组、资产质量较优以及具备市场化经营能力的公司有更高的发展空间，而资产质量较差、不具备经营能力的融资空壳公司终将被整合。从2017年开始，针对中西部地区，新的一轮整合浪潮会浮现。实力较强的平台公司有能力抓住经济机遇，通过产业投资、并购重组、PPP等进一步做大做强；而差的平台公司将被整合，剥离劣质资产，集中优质资产，从而顺应新的形势重生。2017年城投行业内整合重组的声音会持续不断。

　　预测未来城投行业政策将呈现四大趋势

　　城投公司扮演政府投融资平台和国有企业两种角色，未来国家出台影响城投行业的政策趋势包括以下方面。

　　（一）加快城镇化向纵深发展

　　地方政府利用城投平台，以政府各类担保形式实现融资，推进公共基础设施建设和公共服务。但近年来发生多起地方政府偿付风险，严重透支政府公信力，对政府造成诸多负面影响，不利于社会经济的稳定。近年来的政策一再提出要规范政府债务行为，一方面，要政府债务与城投债务分清界限，规范发行债券主体，设定债务累计限额和新增限额；另一方面，政府不再为城投公司提供信用担保，城投公司融资难度加大，无法发挥政府“第二财政”的作用，影响政府投资财力。两方面直接后果就是政府财政无力支撑我国不断加快的城市化进程。

　　2016年我国常住人口城镇化率为57.4%，与国外发达国家的70%~80%的城镇化率相比仍有很大发展空间。同时，随着居民生活水平的提高和需求多样化的提升，未来城镇化建设将更加注重质量和效益，是一种集约化发展模式。通过2015、2016年相关政策可以看到，为支撑不断加快的城镇化进程，未来国家可能会出台多项政策推动城镇化进一步向纵深发展。城投公司也将迎来新一轮转型机遇，通过积极参与新型城镇化建设，服务城市运营，增强企业“造血功能”，既实现企业经济效益，又创造社会效益。

　　（二）加快市场化转型

　　坚持市场化道路是城投公司可持续发展的必然选择。当前政策大都通过严控城投公司的注资行为，剥离城投公司土地储备职责，提高城投债发行门槛等方式，促进城投公司融资平台功能的剥离，并最终实现城投公司的市场化改革。市场化改革道路漫长，其运作模式的转变不能一蹴而就，需要一个过程。因此，从当前政策导向来看，未来一段时间内市场化仍会是指导城投企业改革发展各项政策的核心理念。

　　（三）规范平台融资行为

　　随着各项法规政策的颁布，政府性投融资平台以政府信用为担保的融资行为将受到限制，平台的融资行为将更加规范化，对化解地方政府债务风险有一定积极意义。但从目前政策执行情况看，大量城投公司依然在继续承担政府融资职能，仍在为公益性项目融资，且自身没有经营性收益，不具备偿债能力，“借新还旧”模式进一步抬高债务风险，且各金融机构对政府性投融资平台的授信额度仍然很高。未来，政府将在这方面进一步加强规范，对企业融资渠道建设、项目分类融资、政府与社会资本方合作行为等进行指导，对政府的注资、违规变相举债、违规担保等行为加强监督，进一步分清政府和企业的责任边界，平台的融资行为将更加规范化。

　　（四）建立健全现代企业制度

　　城投公司已成为“国资集聚地”，是国资国企改革的核心抓手。由于一些城投公司与政府部门未完全脱离，公司的业务开展依赖政府，没有独立开展业务的能力，政府又能直接干涉城投公司管理，城投公司自身不具备管理层，从而导致“政企不分”现象在城投行业广泛存在。为指导城投公司科学发展，实现可持续发展目标，有关部门将更加关注城投公司建立健全现代企业制度，以科学管理、权责明确为原则，完善法人治理结构，理顺政企关系，规范董事会制度建设和运行机制，落实董事会在重大决策、薪酬考核、选人用人等方面的职权，加大市场化选聘力度，建立健全职业经理人制度，同时充分发挥监事会作用，增强监督的及时性和有效性，进一步提升企业内部绩效管理、投资管理、经营管理水平。

　　转型迫在眉睫，城投债发行难度加大，城投企业在与评级将呈现四大趋势

　　蓝皮书对城投企业债务与评级变化趋势进行了预测。

　　（一）城投转型迫在眉睫，城投债发行难度将加大

　　为控制金融系统风险和政府债务风险，牢牢守住不发生区域性系统性风险底线，各部委出台的一系列文件将进一步规范和约束融资平台公司的融资行为。随着融资平台的政府性融资职能的进一步剥离，地方政府对融资平台的隐性背书将不复存在，新增的城投公司债券无法享受地方政府信用的直接溢价，估值标准将倾向于产业债，未来城投公司的转型更加迫切。2017年城投企业的偿债压力较大，城投公司进一步融资需求依旧旺盛，然而城投债的发行难度却不断加大，发行规模将难以达到2016年的水平，城投企业迫切需要通过增加经营性资产获取利润，从而缓解企业运营资金压力。

　　（二）在稳中偏紧的货币政策下，城投债发行利率或上升

　　2016年，在央行货币政策宽松背景下，资金使用成本相对较低，城投债发行利率较2015年有所下行。2017年央行货币政策可能稳中偏紧，从而带动城投债发行利率走高。央行货币政策稳中偏紧主要受两方面因素影响，一是为防范金融系统性风险，2017年可能适当降低经济增长速度，以换来边际上杠杆率更大幅度的下降，而央行、银监会等监管将趋严，金融机构被迫调整资产配置，加快去杠杆进程，市场流动性会适度偏紧；二是美国经济稳步复苏，美联储可能持续加息，为了防止国内资本外流，央行货币政策会维持稳中偏紧的局面。货币政策偏紧，资金面有所收紧，货币市场利率将走高，城投债发行利率或将有所上升。

　　（三）城投债发行量或受专项债发行影响

　　从2016年发行的地方债类型来看，虽然地方债一般债券发行规模大于专项债券发行规模，但是专项债券的发行规模在地方债中占比增长25倍左右，专项债的重要性逐步凸显。未来，为强化债务管理的约束机制，进一步剥离融资平台的政府性融资职能，城投公司目前所承担的一些市政项目融资工作或将由地方政府发行专项债券筹资替代。由于每一项发行的债券都有具体的资产和未来的收益相对应，从管理上来说，借、用、还每个项目很清晰，也较容易监管，地方政府举债行为在有效监管下也将逐步走向规范化。同时，相较于预计融资成本将上升的城投债，专项债券具有较低的融资成本优势，预计2017年城投债发行规模将受到专项债发行冲击。

　　（四）主体信用评级下沉，采取增信的城投债将增多

　　2016年统计数据显示，城投债发债主体信用级别较为集中，均在AA-级以上，且以AA级为主，相较于往年的发债主体信用级别，2016年主体评级下沉状况显现。城投企业信用水平参差不齐，未来，为进一步严控地方政府债务，相应的政策规范文件将陆续出台，城投公司职能定位将进一步明确，随着未来监管政策的执行，城投企业信用评级分化将进一步加剧，很多城投企业主体评级将下降，城投债评级也会做相应下调，城投债发行利率或将走高。为确保债项评级的提升以降低融资成本，采取增信方式的发债主体将越来越多。

　　旅游休闲将是基础设施建设重点领域

　　2017年1月19日，国务院下发的《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》提到“鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式”。此后，政府工作报告再次强调“推动国家级新区、开发区、产业园区等创新发展”。可以预见，产业地产将成为下一阶段重点社会投资方向。产业园区将向更加市场化、专业化的方向发展，这将有效帮助实体产业发展，避免整体经济脱实向虚，也为具有产业资源优势的社会资本提供了良好投资方向。

　　蓝皮书指出，中国人均收入不断增长，随着低收入群体脱贫解决温饱，旅游需求不断增强，国内旅游快速增长。同时，国家逐步放开养老服务市场，扩大公立医院综合改革试点、深化药品医疗器械审评审批制度改革等政策也相继出台，未来在大城市周边非传统的旅游目的地，休闲度假景区或特色小镇、聚合旅游、休闲、养生、养老等功能的建设项目，都是值得开发关注的重点。此外，通信领域的基础设施建设市场广阔，未来也将是基础设施建设重点领域之一。

　　水务、交通等五大公用事业市场未来发展空间巨大

　　蓝皮书指出，未来我国公用事业市场发展空间巨大，重点发展领域主要包括城市供水业、城市轨道交通业、污水处理业、垃圾处理业、园林绿化业等。

　　1. 城市供水业

　　我国水务产业近年来一直保持着稳定增长态势，逐渐走向快速成长期。根据统计资料，城镇化和城市供水业有着显著的正相关关系，伴随着我国城镇化进程的不断推进和人口规模的不断增长，社会对环境服务的需求也在不断增加，将为水务行业带来新的增长点，从而推动我国城市供水行业的持续发展。未来，为了满足经济社会发展需要，城市供水能力将不断增加。同时，随着社会经济发展和人民生活水平提高，人们对生活质量和身体健康越来越关注，因此，进一步提高供水水质标准是供水业发展的大趋势。

　　此外，随着我国水务行业改革的不断深入，我国水务行业呈现服务产业化、运行市场化、产权多元化、管理集约化发展趋势。随着政府和社会资本的大力推广，水务行业运营市场化将不断加深，社会资本可以通过PPP模式来获得水务行业的项目。水务企业可以依托并购、合资等方式加速产生规模效益，整合产业链，实现快速增长。

　　2. 城市轨道交通行业

　　随着城镇化的推进，特别是东部沿海区域城镇化率的不断增高，城市集聚了比较丰富的公共服务资源，人口流入致使城市规模越来越大，城市轨道交通需求继续增大。由于城际轨道交通有利于经济一体化发展，在经济特别发达的一些地区，如珠三角、长三角、京津冀经济区，城市轨道交通开始向城际轨道交通领域拓展，为城市轨道交通发展拓展了更广阔的空间。在中西部地区，轨道交通的建设有利于促进生产要素的流动，带动经济发展。政府为了促进中西部与东部地区经济差距缩小，必然要大力发展中西部地区轨道交通基础设施建设。可以预期，城市轨道交通发展前景广阔。

　　在经济增长下行压力增大情况下，城市轨道交通或将逐渐成为拉动经济增长的一项重要投资。另外，城市轨道交通的推进和完善，有利于“一带一路”交通走廊、京津冀交通一体化和长江经济带交通走廊三个重大项目的推进。

　　总之，在经济下行、城镇化推进以及三大战略布局背景下，在未来一段时间，我国城市轨道交通将保持快速发展，并将由主要集中在省会等一线城市向二线、三线城市扩展。

　　3. 污水处理业

　　我国污水处理行业正处在快速发展阶段。随着我国工业化进程的加速，环境污染问题日益严重，社会对可持续发展的呼声也越来越高，对各种污染的治理更为紧迫，水处理行业发展空间巨大。在密集政策拉动下，“十三五”期间我国污水处理行业将迎来高峰期，其中城镇污水处理领域将迎来千亿元市场，膜技术、海绵城市、农村污水处理、工业零排放等细分子行业所蕴藏的巨大市场体量也将逐渐得到进一步释放。

　　4. 城市垃圾处理业

　　我国已进入工业化中后期，严峻的环境现状为我国环境治理，尤其是固废处理行业的发展提供了巨大的市场空间。目前，政府正在积极开展环境监管、考核、环保标准等方面的制度建设，2015年1月1日实施的新环保法开启了环境治理新纪元，城市垃圾处理行业发展进入黄金时期。

　　2016年12月31日，发改委和住建部联合发布《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》。“十三五”期间全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设总投资约2518.4亿元。其中，无害化处理设施建设投资1699.3亿元，收运转运体系建设投资257.8亿元，餐厨垃圾专项工程投资183.5亿元，存量整治工程投资241.4亿元，垃圾分类示范工程投资94.1亿元，监管体系建设投资42.3亿元。

　　5. 园林绿化业

　　随着中国经济的持续快速增长和城市化进程的不断加快，以及人们对环境质量要求越来越高，园林绿化率逐渐成为评价一个城市发展水平的重要指标。园林绿化行业目前正处于快速发展时期，发展前景广阔。截至2016年末，我国城镇化率为57.35%，与发达国家平均80%的城市化率相比还有很大发展空间。随着城市化进程的推进，城市人口和城市用地规模迅速扩大，新的城市和城市建成区将拉动大规模的园林绿化建设。因此，未来市政园林市场规模将会进一步扩大。另外，政府对环保投入力度的不断加大以及民众环保意识的提高，将大大促进生态文明建设的发展，从而推动园林绿化行业的快速发展。除了传统公园和道路外，目前正在大力推广的特色小镇建设也将为园林绿化行业带来新的发展机遇。

　　环保成为新支柱产业，将引领城投发展新方向

　　蓝皮书指出，环保成为新支柱产业，将引领城投发展新方向。

　　大部分环境保护项目利润率都不高，有些项目甚至不能直接盈利，但城投公司生来就不是以盈利为主要目的，作为城镇社会发展的主要建设者和运营者，城投公司有责任扛起生态文明建设的重任。同时，城投公司也要以生存为第一要义，首先应该思考：哪些环保业务是可以市场化的，要优先发展哪些领域的环保业务，以及如何组合公益性项目和经营性项目。

　　环保产业中的污染治理项目具有公益属性明确、建设程度迫切、罚款及补贴标准清晰等特点，对城投公司而言，该类项目的盈利模式还是相对可靠的。特别是在城镇垃圾收集与处理、城镇污水处理、城乡环境综合整治等领域，受服务半径限制，具有很强的区域性，城投公司作为服务本地社会发展的主体，在这些领域具有天然的优势，可以成为进驻环保产业的切入点，然后再逐渐发展为提供环境整体解决方案的现代高新科技企业。

　　城投公司还要树立“资源资产化、资产资本化”意识，就算有些环保项目短期内无法产生直接收益，但长远来看，将环境污染变成环境资源后，合理有效经营一样可以带来可观利润。在政策大力支持下，发展环境保护业务也能够得到更多的财政奖励、投资补助、融资费用补贴等，还可以通过政府购买服务开展项目。

　　环境保护需要滴水穿石、久久为功，对城投公司来说，是一项可持续发展的事业。虽然近年来环保企业的数量激增，但市场需求也不断攀升，且大部分环保企业都呈现“小、散、弱”特征，城投公司在其中仍然能有一片不小的天地。