2017年4月23日，由吉首大学、国务院扶贫办扶贫宣传教育中心、社会科学文献出版社共同发布的《连片特困区蓝皮书：中国连片特困区发展报告（2016~2017）》发布会在北京召开。

　　“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜期，也是连片特困区全面脱贫的攻坚期，考察自2011年以来连片特困区扶贫政策及实施状况，对于继续优化扶贫举措和不断提升减贫成效、如期实现脱贫目标意义重大。与此同时，“精准扶贫”自2013年以来成为国家扶贫攻坚的基本方略，考察基层“精准扶贫”实践进展与经验也恰逢其时。

　　本年度连片特困区蓝皮书的核心观点是，在“人地关系地域系统”视角下连片特困区的贫困是“人”（贫困主体）、“业”（生计活动）、“地”（自然和社会环境）及其耦合关系的综合贫困，因而，连片特困区的扶贫开发必然要面向“人”“业”“地”维度“三管齐下、协同推进”。当前的扶贫开发政策与精准扶贫实践多关注面向“人”“业”“地”各维度的“靶向干预”，较少实施“协同推进”的系统性干预，整体上制约了扶贫开发政策实施与精准扶贫实践的成效，这需要在“十三五”后期进一步优化，变“碎片化扶贫”为“系统化扶贫”，即坚持精准扶贫与区域整体开发有机结合，区域整体开发以精准扶贫为目的，精准扶贫、精准脱贫以区域整体开发为保障，做到统筹考虑、协同推进，如此才能确保全面脱贫、持久脱贫。

　　连片特困区的贫困是一种复杂的综合贫困

　　蓝皮书指出，连片特困区作为一种特殊类型区域，其贫困具有“共性”，一是贫困程度较深、脱贫难度很大；二是致贫原因多样，如因病、因学、因灾害、因交通、因文化、因制度等致贫；三是贫困要素多元，既有主体性要素“人”（贫困主体）的贫困，也中介性要素“业”（生计活动）的贫困，还有情境性要素“地”（自然和社会环境）的贫困，更有“人”“业”“地”不协调导致的贫困。可见，连片特困区的贫困是一种复杂的综合贫困。从“人”的角度来看，贫困表现为贫困主体的生计资本不足、可行能力低下，无法适应时代发展自谋生计或适应新的岗位要求；从“业”的角度来看，贫困表现为产业的脆弱性强和包容性低，难以提供数量多、门槛低的就业岗位，“僧多粥少”制约了减贫最重要的收入来源；从“地”的角度来看，地理资本不足和社会排斥严重为贫困提供了“土壤”和“情境”，是贫困在外部环境上的表现。与此同时，“人”“业”“地”三个维度上的贫困往往相互交织、深度耦合，使贫困呈现出不同的“个性”。尤其当“人”“业”“地”三个层面要素进入“负向循环累积过程”后，“贫困陷阱”就形成了。

　　我国14个集中连片特困区虽然在具体贫困表现和特征上存在差异，但又都在不同程度上陷入了“贫困陷阱”，“地”的贫困仍然是持续减贫和自我发展的瓶颈，急需打破。随着“精准扶贫”方略的推进，面向贫困个体、家庭、贫困村的扶贫举措得以有效实施，微观层面的减贫成效显著，不过，在“地”的贫困没有发生实质性变化的情形下，“人”“业”维度的减贫能否持续或在“外在帮扶”退出后依然缩小与其他地区的差距却令人存疑。事实上，近年来各连片特困区在扶贫实践中强力推进“精准扶贫”时，对片区规划中的“区域发展”“连片开发”部分则有所疏忽（基础设施等“硬”环境建设除外），出现了“只见树木、不见森林”的“狭隘”扶贫偏误，特别是在扶贫与发展的跨区域协作方面进展缓慢，远没有发挥出将连片特困区作为一个整体区域进行资源、空间秩序和产业布局优化整合等所能产生的减贫与发展效应，如武陵山片区的跨省协作进展与规划中“跨省协作创新区”的目标定位就相去甚远。显然，这是对连片特困区贫困本质理解的偏误。

　　连片特困区的精准扶贫离不开区域性连片开发

　　“精准扶贫”方略是习近平总书记在新的时代背景下提出的扶贫攻坚指导思想，有其历史必然性和可行性。无论是从贫困人口的区域分布特征、人口学特征来看，还是从社会公众对财政扶贫资金使用绩效和问责的要求来看，当前阶段实施精准扶贫都是必要的。同时，信息化技术的发展、扶贫干部队伍素质的提高、驻村工作队的建立等都为实施精准扶贫提供了条件。但需要注意的是“精准扶贫”方略是一个体系，核心内容是运用“六个精准”来解决“四个问题”，即“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的问题。而在“四个问题”中“怎么扶”又是重点和难点，虽然“五个一批”为“怎么扶”指明了方向，但由于贫困的复杂性，实践中并不能局限于“5”批，即便是在“特色产业脱贫一批”中如何发展特色产业也并非易事。尤其是对个体来说，仅靠自身的努力是无法形成特色产业的，必须依靠农业企业的牵引、合作组织的带动。

　　与此同时，《中国农村扶贫开发纲要（2011~2020年）》采取了“14片区+重点县+贫困村”的瞄准方式，在此基础上，“精准扶贫”方略通过“建档立卡”进一步瞄准贫困户。党的十八届五中全会又明确提出“到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。可见，“个体脱贫”“县域脱贫”“区域性整体脱贫”是精准扶贫和全面脱贫的应有之义。也就是说，精准扶贫并不排斥区域性的连片开发。精准不应是只针对个体贫困户和贫困村，较大范围的区域性扶贫开发同样需要并适用于精准。对集中连片特困区来说，需要做到贫困区域的精准、发展定位的精准和政策支持的精准。

　　事实上，连片特困区的精准扶贫离不开区域性连片开发。首先，连片特困区是当前扶贫攻坚的主战场，是精准扶贫在“区域层面”的精准，而区域层面怎么扶，各连片特困区的扶贫攻坚与区域发展规划指明了方向，其中“区域协作、连片开发”是重要举措。其次，“区域性整体脱贫”离不开连片开发。连片特困区作为整体，无论是土地面积还是人口规模，都难以实现“无开发、无发展”的寄生型、外援式脱贫，区域的内生发展、自我减贫能力构建都需要连片开发。最后，全部贫困人口的“个体脱贫”同样需要连片开发，如“特色产业脱贫一批”中特色产业离开区域性连片开发通常难以形成竞争力和实现可持续发展，进而“特色产业脱贫一批”难以保障。

　　可见，认为“精准扶贫”只要关注“建档立卡户”、精准扶贫与连片开发不相容是对“精准扶贫”内涵和本质理解的偏误，精准扶贫并不排斥连片开发。

　　连片特困区扶贫应注重“人”“业”“地”维度的“三管齐下、协同推进”

　　蓝皮书指出，推进连片特困区减贫与发展基于“人地关系地域系统”视角，连片特困区的贫困可以被理解为特定时空情境下“人”（贫困主体）、“业”（生计活动）、“地”（自然和社会环境）维度上的缺失或三者之间未能实现协调发展的过程与状态。那么，连片特困区的扶贫也必然要面向“人”“业”“地”维度“三管齐下、协同推进”。

　　“三管齐下”，即分别针对主体性要素“人”、中介性要素“业”和情境性要素“地”实施“靶向干预”。在干预过程中，结合贫困综合识别指标体系，对缺失或被剥夺的指标进行精准干预，若主体性要素“人”的生计资本中金融资本缺失，则通过将其纳入金融扶贫项目予以帮扶，若情境性要素“地”的地理资本中政治资本匮乏，则可通过给予更多的政治关注加以扶持。“协同推进”则要求在面向“人”“业”“地”各维度上的缺失实施“靶向干预”的基础上，充分尊重“人”“业”“地”之间的耦合互动规律，着重打破“负向累积循环”链条，发挥各维度上“靶向干预”措施的协同效应，形成区域自我发展能力，跳出“贫困陷阱”。

　　当前的精准扶贫实践仍主要停留在面向“人”“业”“地”各维度的“靶向干预”阶段，虽然这也取得比先前粗放式扶贫更好的成效，但仍难以摆脱“梅佐乔诺陷阱”，即一旦干预退出，将重新返贫。因而，这迫切要求扶贫攻坚要进一步向“协同推进”的系统性干预升级。系统性干预并不排斥各维度层面的“靶向干预”，相反，它更强调各维度上的协同干预，即以“人”“业”“地”耦合过程中不协调之处为突破口，“三管齐下”消除制约性因素，逆转“负向累积循环”过程，使连片特困区在“人”“业”“地”协同发展中实现减贫与发展。可见，靶向干预主要通过精准扶贫实现，而系统性干预则更依赖于“人”“业”“地”三管齐下、协同推进的连片开发。

　　“十三五”是我国全面脱贫的攻坚期，也是连片特困区扶贫攻坚与区域发展十年规划的后半程。2016~2017年，是这一关键时期的开局之年，反思过去、总结经验、评估成效意义重大。作为连片特困区蓝皮书的第三部，在前两期关注连片特困区多维减贫与自我发展能力构建、城镇化路径与趋势的基础上，本期进一步考察连片特困区的扶贫开发政策与精准扶贫实践。与现有的研究不同，本书从“人地关系地域系统”的层面解读连片特困区的贫困，认为连片特困区的贫困是“人”“业”“地”的综合贫困，提出“人”“业”“地”综合减贫分析框架，并据此设计政策评价指标体系和方法，分别从片区层面、典型贫困村层面对当前的扶贫政策实施及成效进行定量评价，对精准扶贫实践中的典型经验进行总结，以期为“十三五”时期扶贫政策优化、精准扶贫实践提供借鉴和参考。特别是针对当前连片特困区扶贫实践中“只见树木、不见森林”的精准扶贫理解偏误提出质疑，呼吁连片特困区要在精准扶贫中大力推进连片开发，通过“人”“业”“地”帮扶三管齐下、协同推进，促进片区全面减贫与可持续发展。

　　以村干部视角看扶贫政策实施及成效，武陵山、乌蒙山片区表现较为突出

　　在“中央统筹、省负总责、县抓落实”的扶贫工作机制下，各省根据国家及中央部委出台的扶贫政策、指导意见，结合自身实际制定相应的实施方案和补充政策，并责令县级部门贯彻落实，县级部门则进一步依托行政机构的延伸，通过乡镇、行政村“村支两委”（含第一书记和驻村工作队）等具体执行。基层村干部为政策的直接执行人，对政策的实施最为熟悉，同时，村民、贫困户作为扶贫政策的受众，对政策成效有最直接的感受。

　　因而，蓝皮书将村干部、村民（贫困户）作为重点调研对象，获取大量第一手资料，通过村干部、村民分别对政策的实施以及成效进行打分评估和对比连片特困区扶贫政策实施及成效，以求发现连片特困区扶贫政策实施中存在的问题。

　　从村干部视角整体上看，25个三级指标对应的扶贫政策实施认同度的反馈结果显示，22个典型贫困村村干部对各项扶贫政策贯彻的认同度比较高，共有23个三级指标对应政策的认同度在52%以上，占比92%。物质资本的认同度最高，为94.90%；经济排斥的认同度最低，仅为40.82%。从6个二级指标的对比来看，各二级指标的认同度都在53%以上，生计资本的认同度最高，为82.24%；产业包容性的认同度最低，为53.74%。各二级指标认同度从高到低依次是生计资本、产业脆弱性、地理资本、社会排斥、可行能力、产业包容性。

　　分片区来看，25个三级指标对应的扶贫政策实施认同度的反馈结果显示，大别山、滇桂黔、六盘山、罗霄山、乌蒙山和武陵山6个连片特困区中，武陵山片区、乌蒙山片区整体的政策实施认同度更高，两片区分别有40%和44%的三级指标政策认同度最高，并且武陵山片区没有1个三级指标对应的政策认同度最低，乌蒙山片区也仅有2项。大别山片区和罗霄山片区各政策实施差异较大，既有排名最靠前的，又有认同度最低的。六盘山片区和滇桂黔石漠化片区则较为中庸，表现平平。

　　以村民视角看扶贫政策实施及成效，各政策实施成效整体不够理想

　　在“中央统筹、省负总责、县抓落实”的扶贫工作机制下，各省根据国家及中央部委出台的扶贫政策、指导意见，结合自身实际制定相应的实施方案和补充政策，并责令县级部门贯彻落实，县级部门则进一步依托行政机构的延伸，通过乡镇、行政村“村支两委”（含第一书记和驻村工作队）等具体执行。基层村干部为政策的直接执行人，对政策的实施最为熟悉，同时，村民、贫困户作为扶贫政策的受众，对政策成效有最直接的感受。

　　因而，蓝皮书将村干部、村民（贫困户）作为重点调研对象，获取大量第一手资料，通过村干部、村民分别对政策的实施以及成效进行打分评估和对比连片特困区扶贫政策实施及成效，以求发现连片特困区扶贫政策实施中存在的问题。

　　从村民的视角看，各政策实施成效整体不够理想，武陵山片区政策成效认同度高于其他片区。25个三级指标政策实施成效的认同度显示，经济资本、生态资本、文化排斥、生产能力、社会资本和自然资本6项指标的变化认同度低于50%，即低于一半的调查对象认为在这些政策上没有（去掉“没有”）发生了变化，其中，经济资本的变化认同度最低，仅为34.23%。变化认同度最高的是区位资本，认同度为93.34%；其次是生活能力，认同度为86.05%；物质资本、人力资本、福利排斥和政治排斥等政策的变化认同度也在70%以上；其他13个政策的变化认同度则处于50%~70%。可见，各政策整体实施成效并不理想，比村干部对各政策实施的认同度更低。

　　分片区来看，大别山、滇桂黔、六盘山、罗霄山、乌蒙山和武陵山6个连片特困区中，武陵山片区、六盘山片区和乌蒙山片区的政策成效认同度较高，分别有12、8和4个维度变化认同度最高，并且武陵山片区和六盘山片区没有变化认同度最低的维度，但乌蒙山片区有6个。罗霄山片区和滇桂黔石漠化片区表现较为中庸，前者有1个变化认同度最高的维度，无认同度最低的维度，后者则认同度最高和最低的维度均没有。大别山片区则整体上变化认同度偏低，其中有自然资本等18个维度的变化认同度最低，占比为72%。

　　优化连片特困区的扶贫政策实施：变“碎片化扶贫”为“系统化扶贫”

　　蓝皮书认为在“十三五”全面脱贫攻坚期连片特困区的扶贫政策实施需要在以下方面进行优化。

　　第一，既要精准扶贫，也要连片开发。连片特困区的贫困是“人”“业”“地”综合贫困，一方面精准扶贫要精准识别“人”“业”“地”维度上的贫困，进而精准施策、精准考核，提升扶贫的效率；另一方面，连片特困区作为特殊类型区域，贫困的区域性特征不容忽视，“地”的贫困通过“人”“业”“地”耦合制约着“人”“业”维度扶贫的成效，实施连片开发突破“地”的瓶颈，促进“人”“业”“地”良性耦合对于连片特困区全面脱贫的意义毋庸置疑。事实上，“以扶贫攻坚促进区域发展，以区域发展带动扶贫攻坚”是连片特困区减贫的指导思想，但近年来政策重心转移到精准扶贫方面后，连片开发的政策支持略显不足。

　　第二，充分挖掘社会扶贫潜力，发挥各主体在“人”“业”“地”不同维度上扶贫的优势。“人”“业”“地”维度上贫困特点存在较大差异，因而对帮扶的需求也各不相同。如“人”的贫困方面贫困主体数量多、居住分散、贫困维度及致贫原因千差万别，此时，社会慈善机构、民间组织等则可充分利用广泛的社会网络和会员遍布全国各地的优势，采取“一对一”的“定向”帮扶策略，分担政府扶贫中扶贫干部队伍的压力，通过多样化、差异化方式提升扶贫效率；而“业”和“地”维度上的贫困则需发挥企业和政府部门在产品开发、市场运作、基础设施和公共服务方面的优势。要实现社会组织、企业和政府等扶贫主体在“人”“业”“地”贫困维度上各司其职则同样需要政策的支持和引导。

　　第三，完善贫困治理体系，推进制度化扶贫。与连片特困区“人”“业”“地”综合贫困这一复杂现象相对应的是“信息不对称”导致的三大难题，即各级政府与帮扶对象之间的“道德风险”难题、社会公众与帮扶对象之间扶贫“供需脱节”难题和多主体不协同产生的“碎片化扶贫”难题。为了应对这三大难题，除了完善贫困治理体系、推进制度化扶贫别无选择。具体可以依托“互联网+”技术，发挥第三方专业化服务、资源整合转化和双边市场支持的优势，构建政府主导复合型贫困治理体系和公共服务平台。政府主导复合型治理体系一方面可以充分发挥政府机制的公共权威性，另一方面又能有效发挥市场供给机制、第三部门供给机制的积极效应，克服政府单一供给机制的缺陷。与此同时，推进贫困治理的制度化和法制化，实现扶贫工作的常态化和专业化，为2020年全面建成小康社会后的贫困治理做好准备。武陵山片区扶贫政策评价及省际差异比较