2017年1月18日，由中国社会科学院民族学与人类学研究所、社会科学文献出版社共同主办的《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2017）》发布会在京举行。

　　民族地区社会保障反贫困存在六大问题

　　绿皮书指出，在社会保障制度建设进程方面，民族地区并不落后于东部、中部地区，而且部分民族地区的县往往是国家推行具体社会保障项目的试点地区。尽管国家出台了一系列民族政策、扶贫开发政策等提升民族地区和该地区社会成员的自身发展能力，但是在社会保障制度建设方面，国家并没有建立单独的针对民族地区的制度。因此，民族地区的社会保障制度在发挥反贫困效果的过程中往往面临着与其他地区相同的问题。由于民族地区，尤其是这些地区的基层县级政府大多面临自身财政能力弱、地理区位偏远、劳动力技能不足等制约，民族地区社会保障制度反贫困效果的发挥也会面临着一些特殊问题。

　　（一）地方财政能力弱制约社会保障待遇水平

　　就社会保障制度建设本身而言，受制于地方财政能力严重不足，我国大部分地区的社会保障项目的保障水平在相当长的一段时间内让位于制度覆盖面的推进。西部民族地区，尤其是基层地方政府自身财政能力不足的问题更为严重。西部民族地区很多县级政府的财政收入十分有限，财政收入来源渠道单一，自身创造财政收入的能力很低。许多贫困县往往需要依靠中央政府和省级政府的专项转移支付才能维持政府的正常运转，财政收入结构失衡情况严重。大多属于“吃饭财政”和“财政只能保运转”的状态，能够用于配套实施社会保障项目的财政资金很少。再加上当前国家加大了地方政府债务清偿的力度，使得西部民族地区基层政府如果完全依靠本级财政来实施社会保障项目，地方政府的财政压力巨大。由于地方财政自我创收能力有限，民族地区的地方政府在制定农村最低生活保障待遇标准、农村五保户供养标准、农民基础养老金标准、医疗救助封顶金额标准等待遇标准时的动力不足，这些待遇标准的动态调整也相对滞后。总体而言，民族地区政府的公共财政收入的不足，直接制约了其用于社会保障项目方面的财政资金数额。社会保障待遇在民族地区贫困家庭的收入中，所占比例很小，难以发挥调节收入分配的反贫困效果。

　　（二）农村社会保障项目经办管理能力薄弱制约反贫困能力

　　民族地区社会保障制度的经办管理能力薄弱主要出现在农村地区的社会救助制度运行过程中。民族地区的社会保障制度经办管理能力薄弱，最主要表现为管理人员数量不够，管理的专业水平较弱。社会保障项目经办管理人员数量不够，一方面是由于民族地区基层政府的工作人员编制不够，人口数量较大或者贫困程度较深的县，这种矛盾更为明显；另一方面则是政府工作人员工资待遇太低难以招聘和留住专业管理人才。再加上民族地区交通条件恶劣，使得城乡最低生活保障制度、农村新型社会养老保险制度等从事经办管理业务的工作人员的办公成本高，但是这些成本往往需要个人承担，因而导致民族地区基层政府的社会保障项目经办管理人员工作的积极性不足。为了应对社会保障项目经办管理能力不足的难题，目前民族地区县级政府主要还是依靠乡（镇）、村干部以兼职的方式来解决。实际上，民族地区农村最低生活保障制度的申请、家计调查、动态管理等工作主要由乡、镇一级的民政助理人员负责，再加上这些工作人员还需要对其他未通过审核的低保申请者进行家计调查等，因此，民族地区乡镇一级的工作人员工作量与实际工作能力存在显著差距。一些民族地区县级政府也在尝试通过政府购买服务的方式招聘政府聘用人员以解决社会保障项目经办管理人员不足的问题，但是受工作待遇过低的影响，这一尝试在民族地区难以起到缓解作用。

　　农村社会保障项目经办管理能力薄弱会造成以下几个方面的隐患和问题。一是由于经办管理工作大多由乡镇干部兼职承担，经办管理的专业性不足很容易导致社会救助工作在入户调查、审核、审批过程中存在诸多不规范的地方。二是农村社会救助制度的监督实施难度大，社会保障待遇的公平性受损。以社会救助制度为例，县级民政部门受制于人员不够，只能对全县各个乡镇的最低生活保障救助对象的实施情况进行极为有限的抽查监督，这就导致最低生活保障制度救助对象的动态管理难以推行，制度的瞄准率存在偏差，保障待遇的公平性和反贫困效果面临挑战。在民族地区农村，由于缺乏对农村最低生活保障运行的监督，“全村轮流吃低保”“整村平分低保金”的现象依然存在。这些现象意味着农村最低生活保障制度的自身运行规律遭遇了扭曲，反贫困效果大打折扣。而且，在以少数民族居民为主的农村，由于语言、文化背景、传统习俗差异等原因，在政策解释、与群众沟通方面需要做更多细致的工作。工作人员不足的问题，直接影响了救助工作的有效开展。

　　（三）医疗资源不足制约新型农村合作医疗制度反贫困效果

　　随着国家逐年提升缴费补贴水平和各级医院的报销比例，民族地区农村居民不敢看病的现象基本消失。不同于农村最低生活保障制度和新型农村社会养老保险，新型农村合作医疗反贫困效果的实现需要依托医疗服务的提供数量和质量。而农村地区医疗资源的不足则是制约该制度反贫困效果的一个重要因素。农村地区医疗资源的不足主要表现为高素质的基层卫生医疗技术人员不足。从农村每千人卫生技术人员数来看，西部民族八省区的卫生技术人员数、执业医师和注册护士三类人员的比值大多低于全国平均水平和东部地区的水平。其中云南、贵州、广西和西藏每千人口执业医师数量均低于1，青海、宁夏、西藏和贵州每千人口注册护士的数量也均低于1，远低于全国平均水平和东部地区水平。

　　从目前新型农村合作医疗制度的运行状况来看，尽管该制度为农村居民在村卫生室、乡镇卫生院看病给予了超过80%以上的报销比例，但是由于基层医疗卫生服务资源不足，民族地区农村居民仍然无法获得高质量的医疗诊治和医疗服务。这种现象会引发两种情况出现，一是民族地区农村居民在高报销比例之下仍然难以治好病，甚至需要进行多次治疗；另一方面，农村居民更倾向于选择更高一级的医院（如县级医院、省级医院）就诊。而这一情况会让民族地区的农村居民患者不仅面临报销比例降低，而且需要承担昂贵的就医成本。因此，应当加强基本公共卫生服务均等化建设，提高乡镇卫生机构的医疗卫生服务水平，切实提升民族地区偏远农村居民的就诊质量，使新型农村合作医疗制度在减轻患者家庭医药费用负担的效果方面得到有效发挥。

　　（四）劳动力流动对流出地区社会保险缴费造成冲击

　　劳动力流动对社会保险缴费造成冲击，换言之也就是目前我国社会保险项目的统筹层次有待提高，难以适应城镇化进程中的劳动力流动。我国民族地区县、市大多以农业或畜牧业为主，产业结构以第一产业为主。因此，农村有大量的剩余劳动力需要外出务工。由于我国的新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险以县级统筹、资金暂由县级管理，因此外出务工的青壮年劳动力外出期间的养老保险缴纳很难进行跨行政区的转移接续，再加上长期不在流出地居住，民族地区城乡外出的劳动力缴纳养老保险的积极性很低。这就导致民族地区县、市养老保险的社会统筹资金水平很低，难以发挥分散风险的作用，养老保险的收入分配功能弱化。在医疗保险方面，劳动力流动对流出地的医疗保险缴费的冲击和影响则更大。医疗保险基金实行年度资金平衡，筹集的资金往往是在年轻人和老年人之间、健康者与非健康者之间进行再分配。而随着大量外出务工的青壮年劳动力停缴新型农村合作医疗的费用，劳动力流出地的医疗保险缴费统筹基金则仅剩下了留守老年人、儿童的缴费，而这两个群体往往是疾病风险最高的人群。劳动力外出引发的医疗保险停缴的现象，使得流出地的医疗保险制度的互助共济功能大为削弱。

　　在现有的社会保险项目统筹层次较低的背景下，民族地区，尤其是农村地区劳动力外出务工所引发的停止缴费等现象会直接影响医疗保险和养老保险资金的筹集，以及保险基金的可持续运行。社会保险项目互助共济和分散风险的功能逐步减弱，制约民族地区留守人员养老保障水平和医疗保障水平的提高。

　　（五）社会保障待遇水平地区与城乡差距大

　　社会保障待遇水平地区与城乡差距大的问题主要体现在社会救助制度之中。民族地区社会保障待遇水平的地区差距大，一方面表现为不同省区之间某项社会救助项目的待遇存在很大差异，另一方面也表现为同一省区内不同县、市间的社会保障待遇水平存在差异，此外还表现为同一类型地区内社会保障待遇水平的差距。社会保障待遇的地区间和城乡间差异大，导致社会保障待遇的公平性受损。民族地区少数民族成员对于社会保障制度的横向公平感的期待更加迫切。因此，在上述问卷调查反映出对于社会保障制度总体满意度高的同时，如何进一步缩小城乡间的社会保障待遇水平的差异，提升制度的公平性，是当前逐步推进城镇化建设过程中必须着力解决的问题。

　　（六）民族地区反贫困参与主体单一，制度瞄准率有待进一步提高

　　民族地区的社会保障资金主要来源于政府的财政拨款，民族地区的扶贫资金也多来源于各级政府的财政拨款。民族地区的社会保障和反贫困政策过分强调政府的主导作用，社会组织、企业、公民和贫困人口的参与性不够。如农村合作医疗保险本属于社会保险，理应坚持以保险精算为基础，强调参保人的权利和义务对等的原则，但由于民族八省区农村居民收入水平较低，政府给予了大量的补贴。2015年，各级政府将民族八省区新农合补助标准提高到了380元，农村居民仅需缴纳120元，政府补贴占新型农村合作医疗保险缴费的76%。因此，从新型农村合作医疗保险的资金来源看，新农合更像社会福利。民族八省区的最低生活保障资金全部来源于各级政府财政拨款，针对特殊人群的社会福利资金也大部分来源于各级财政，社会组织、企业和公民对民族八省区的社会保障参与较少。不论是过去以贫困县为瞄准对象，还是现在以村庄为瞄准对象整村推进，其本质都是以区域为瞄准对象，而不是以人、以农户为瞄准对象。以县或村为单位的瞄准机制容易出现瞄准偏差，即瞄准的是富裕人口而非贫困人口，这直接影响反贫困政策的实施效果。由于某些社会组织、企业和公民在解决贫困问题方面更加专业和有效率，因此，政府可以把部分扶贫资金直接投给社会组织、企业或公民，以提高扶贫的效果。政府还可以通过减税等方式引导企业招聘和培训贫困群体，从而创造政府、企业和贫困群体共赢的局面。此外，政府应鼓励和引导社会组织、企业和公民共同关注民族地区的反贫困进程，争取早日实现脱贫。

　　社会保障制度反贫困除了存在以上问题，还面临着其他方面的挑战。例如社会保障制度管理的规范性不足，待遇的社会化发放难，保障对象领取社会保障待遇成本高，社会保障待遇缺乏科学动态调整机制，社会保障制度与扶贫开发政策的衔接问题，老年人、残疾人和妇女儿童获取社会福利服务难，等等。这些问题从制度内部和制度外部两个方面都给社会保障制度在整个反贫困政策体系中反贫困作用的发挥制造了诸多消极影响。

　　民族地区（尤其是农村地区）成为未来反贫困的主战场

　　绿皮书指出，我国民族地区（这里所指的民族地区主要是指八省区，即五个民族自治省区和云南、贵州、青海三个少数民族人口较多的省区）的经济社会发展相对落后，城乡居民的收入水平明显低于其他地区。2013年民族八省区的城乡居民人均收入都低于全国平均水平，而且与非民族地区的差距非常明显。民族地区的贫困风险与贫困发生率明显高于其他地区，尤其体现在民族地区的农村贫困方面。2006~2010年，民族自治地方农村贫困人口占同期全国农村贫困人口的比重分别为44.5%、52.2%、52.5%、54.3%和55.1%，呈逐年增加趋势。根据国家统计局对全国31个省（自治区、直辖市）7.4万户农村居民家庭的抽样调查，按新的国家扶贫标准，2013年民族八省区农村贫困人口为2562万人，占其乡村人口比重（贫困发生率）的17.1%，占全国农村贫困人口的31.1%。从贫困发生率的比较来看，民族八省区高于全国8.6个百分点；从民族八省区农村贫困人口和乡村人口分别占全国比重看，民族八省区农村贫困人口占全国的比重（31.1%）是其乡村人口占全国比重（15.4%）的2倍多。民族八省区贫困面较大，其中处于西南地区的广西、贵州、云南三省区贫困状况更为严重，三省区的农村贫困人口达2040万，占八省区农村贫困人口的79.6%，占全国农村贫困人口的1/4。民族地区（尤其是农村地区）的贫困已经成为我国最突出的贫困问题，成为未来反贫困的主要战场。

　　民族地区的农村人口老龄化程度相对低于全国平均水平

　　绿皮书指出，近些年来，我国农村人口不断减少，城市人口不断增加，城市化进程不断推进；但是，我国目前的城镇化水平依然较低，还有大量的农村人口。2012年，全国城镇人口比重为52.57%，还有6.42亿（47.43%）农村人口。民族地区的农村人口比例更高，2012年，八个民族地区农村人口总和为1.09亿，占全国农村人口的16.98%。除内蒙古自治区和宁夏回族自治区外，其他六个民族地区的农村人口比例都在50%以上，贵州、云南两省超过了60%，西藏自治区更是达到77.25%。

　　人口老龄化是当前和今后较长时期内我国最重要的基本国情之一。截至2012年，我国65岁以上人口比例已经达到9.4%。在全国人口老龄化的背景下，民族地区的人口老龄化程度相对较低，大多数低于全国平均水平，但是，也有趋向老龄化的趋势，并且一些民族地区已经进入了老龄化社会。根据2012年国家统计局的抽样调查数据，八个民族地区65岁以上人口比例已经达到8.2%。改革开放以后，随着民族地区经济社会发展水平的提高，人们的健康水平得到明显提升，预期寿命大大延长。自1990年至2010年，八个民族地区人口平均预期寿命延长了6~10岁。在人口预期寿命不断延长、人口出生率和死亡率不断降低的背景下，各个民族地区也必将陆续进入老龄化阶段，并且老龄化的速度将不断加快。

　　从民族地区人口老龄化的城乡差别来看，各民族地区的情况有所差别。从总体上来看，八个民族地区的农村老龄化程度要高于城市，农村和城市65岁以上人口分别为8.64%、8.07%。从民族地区农村老年人的总规模来看，根据相关统计数据计算得出，八个省区60岁以上老年人口总数为1404.1万人，占全国农村老年人（9999.4万人）的14%。因此，需要重视民族地区农村老年人的经济保障问题，防止老年人陷入贫困，在未来人口老龄化、城市化的背景下，这一问题显得更为突出。

　　应从六大方面改善民族地区儿童福利    

　　绿皮书指出，通过以上对民族地区多维贫困的分析，可从从六大方面改善民族地区儿童福利。

　　第一，生存和监护。与非民族地区相比，民族地区儿童所面临的生存风险高得多。为此，要加大民族地区社会救助体系建设和有关资金投入力度，保障民族地区贫困家庭儿童的基本生存条件。对于生活在贫困家庭的儿童，还应研究遏制贫困代际传递的有效措施，特别是要加强对贫困儿童的福利服务供给，以尽可能地减少贫困代际传递现象的发生。针对民族地区孤儿生存现状，除了鼓励慈善机构的救助行为外，中央和地方政府可以考虑进一步加大对民族贫困地区孤儿基本生活费的投入力度，保证孤儿基本生活救助的可持续性。在现有农村贫困地区儿童营养餐项目制度框架下，应加大对民族贫困地区农村资金的投入，满足贫困儿童的基本营养需求。针对民族地区留守儿童问题，应完善民族地区贫困儿童监护制度，探索建立包括家庭、社区、非营利组织和政府多元责任主体的照料体系，保障儿童受抚养和照料的权利。

　　第二，医疗健康和保护。民族地区医疗卫生条件落后。受传统文化和生活方式的影响，民族地区儿童从出生到成长的全过程需要更多的医疗卫生福利服务。为此，应加强民族地区农村的妇幼保健服务，进行全民健康教育。对于孕产妇，要采取具体措施，为她们在怀孕和生产期间提供基本医疗卫生保障。为艾滋病患者（孕妇）实施母婴阻断工程。采取有力措施提高出生人口素质，减少民族地区出生缺陷和残疾。大力实施重点康复工程，加大民族地区社区康复工作力度，保障残疾儿童康复权益。针对儿童意外伤害问题，要组织专家医护人员进幼儿园、社区、学校等各年龄段儿童以及青少年主要活动场所，对老师、家长等儿童工作人员和监护人员进行意外伤害预防以及应对措施的培训。

　　第三，心理健康。鉴于民族地区文化的特殊性，可以考虑培养和建立一支既了解民族文化特征又具有一定专业技术水平的儿童社会工作者队伍，为民族地区儿童提供心理健康服务。对于民族地区农村留守儿童的心理健康问题，应制定专门措施，通过学校和社区及其他渠道给予留守儿童必要的心理关爱。中小学学校应建立常规心理健康干预机制，开设心理健康教育课程，配备专门的心理健康教育人员，预防和诊断青少年心理问题。动员社区、学校和政府等多种力量，通过“多元互动”来弥补留守儿童亲子关系的缺失带来的不足，减轻其心理压力，使其正确了解自我、发现自我价值，促进其心理健康发展。

　　第四，教育。在义务教育制度实施后，民族贫困地区学前教育问题日益突出。为此，应积极发展民族地区托幼服务，规范幼儿教育。最根本的措施是政府要加大财政投入力度，提高学期教育服务的供给能力。同时，出台政策鼓励社会参与、多渠道多形式举办幼儿园，也可以考虑参照公办园生均经费标准进行补助。制定和完善资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育的政策，将学前教育救助纳入政府资助范围。在义务教育阶段，应探索和推广校车制度。在资金方面要加大各级财政投入，中央和地方各级政府可以针对民族地区设立校车专款，尽快提高各地校车投放数量。在特殊情况下，民族地区也可以考虑将义务教育延长到高中阶段，以提高民族地区儿童的总体受教育水平。

　　第五，发展机会。要加大对民族地区儿童公共设施的投入，为贫困儿童提供公平的发展机会。中央政府可以酌情考虑扶持开发具有民族特色的博物馆、公园等，并免费为儿童开放。不管是城市还是农村，目前儿童很难找到一个可以自由活动的公共场所。为此，要加强民族地区的基本公共服务，在城乡公共场所开辟专门性儿童游戏场所（例如，沙坑、滑梯等），让儿童快乐、自由地成长。同时，政府和社会应共同努力，让民族地区贫困儿童尽早接触电脑、互联网、手机等现代文明，为他们的未来发展打下基础。

　　第六，建立以社区为依托的儿童福利服务网络。民族地区的县市主要领导牵头，协调民政、教育、卫生、公安、财政等部门成立专门负责儿童福利制度建设的领导机构，依托公办社会福利院建立儿童福利服务指导中心，在街道和乡镇设立儿童福利服务工作站，在社区建立儿童之家，并在居委会、村委会设立专职儿童福利督导员，形成自上而下、深入社区和乡村的“局—院—站—员”四级工作网络，把各类政策和服务有效地递送到儿童和家庭身边。在儿童工作网络和设施的财政投入上，中央政府可以针对民族地区采取倾斜政策。医疗保险与民族地区反贫困

　　少数民族地区高人口出生率与低居民生活水平局面并存

　　绿皮书指出，通过对2012年民族八省区人口出生率和居民消费水平、人均地区生产总值、农村居民人均纯收入进行相关性分析发现，人口出生率与后三者均在0.01显著水平上相关，皮尔逊相关系数分别为-0.475、-0.557和-0.483。由此表明，高人口出生率会影响农村居民生活水平、地区经济社会发展，以及农村居民收入的提高。以人口出生率和农村居民消费水平的关系为例，西部民族八省区中，除内蒙古外，其他七省区均处在“高人口出生率，低农村居民消费水平”的象限中。尽管影响农村居民消费水平的因素有很多，但是通过象限图的比较可以发现，在西部民族地区普遍存在“高人口出生率与低农村居民消费水平并存”的局面。

　　民族地区教育事业仍存在五大突出问题

　　（一）教育发展环境特殊，教育保障条件薄弱

　　大多数民族地区自然环境恶劣，地广人稀，居住分散，交通不便，办学成本较高，编制需求较大，布局调整困难，办学管理难度加大，需要更多的投入、更特殊的办法。另外，民族地区普遍社会发育程度低，信息闭塞，社会传统习俗观念深厚，群众思想观念落后，接受教育愿望较弱，再加上“升学教育”的种种弊端及大中专学生就业难等因素的影响，其教育事业发展面临多重挑战。同时，由于中央和省级财政统筹不足，在以地方为主的投入体制下，仅靠民族地区地方财力和自身努力，仅能保障人员支出和低水平运转，一些地方以举债的方式扩大办学规模，产生了巨额债务。截至2013年底，仅贵州省普通高中贷款就达81.01亿元。教育投入严重不足，进一步导致办学条件落后，大部分指标如生均校舍建筑面积、生均仪器设备值、生均图书册数、生师比、高一级学历教师比例等，都远远低于全国平均水平，普遍存在寄宿制校舍不足、配套不全和大班额、大通铺现象。全国还有一些民族自治县和边境县没有普通高中和中等职业学校。按照《中等职业学校设置标准》和一些省份普通高中办学标准（生均20平方米）测算，2012年，广西普高和中职校舍仅能支撑47.2%的学龄人口接受高中阶段教育，却容纳了76.0%的学龄人口，造成了普遍的大班额；甘肃普高校舍中危房面积占33.4%。

　　（二）教育普及水平低，办学质量差

　　由于民族地区许多处在山区，学校布点少，寄宿制学校不足，加上学习困难、初中毕业生升学渠道狭窄、家庭社会不良因素影响，不少地方中小学生流失严重。2013年，云南省怒江州初中辍学率达12.4%。有的虽然完成了义务教育学业，但质量很低。2013年，全国人大常委会对义务教育法实施情况的执法检查发现，有的县六年级学生的学业考核及格人数不到一半，九年级学生及格人数不到五分之一。在学前教育方面，尽管实施了三年行动计划，但由于前一个时期欠账较多，民族贫困地区学前教育资源依然严重不足，入园率较低，“入园难”问题比较突出。在高中阶段教育方面，从毛入学率看，2013年，除内蒙古（96.6%）、宁夏（88.4%）基础较好外，新疆（79.0%）、西藏（72.2%）、广西（78.0%）以及少数民族人口较多的青海（74.0%）、云南（72.1%）、贵州（68.0%）均大大低于全国平均水平（86.0%）。一些民族贫困地区水平更低。2013年，云南省红河州少数民族占比高的南部6县高中阶段毛入学率仅为37.1%。由于高中教育属于非义务教育阶段，学校通过收取学费实行成本分担，一些优质高中择校费高达数万元。中职虽然对农村学生、城市贫困学生和涉农专业学生免费，但由于地处城市和发达地区，交通和生活费用仍构成沉重的负担。

　　（三）中小学教师留不住、进不来，队伍很不稳定

　　民族地区教师依然紧缺。一些地方县以下乡镇农村多年没有补充新教师，教师老龄化问题严重，结构不合理，普遍缺少音乐、体育、美术、英语及信息技术教师，“双语型”教师和“双师型”教师尤其缺乏。许多教师学历虽然达标，但是教学能力不强，甚至无法胜任学科教学任务，制约教育质量的提高。一是流失严重。2013年云南省河口县录用中小学教师82名，当年流失24%。二是补充困难。一方面，中小学冗员长期占编，新人无法补充；另一方面，教师不愿意来。2012年云南省德宏州预计新补充教师1287人，实际招聘教师924人，出现年年招聘、年年缺人的现象。教师不愿意到边疆民族地区任教，除了当地条件艰苦、待遇低外，还有一些特殊原因：一是在现行教师招考制度下，大量外地教师进入边疆民族地区任教，由于地理、语言、习俗等原因，他们很难融入当地环境，大量流失；二是职业激励不足，教师培训机会少，职业发展空间小，目前中学教师职称最高为副高级，小学为中级，许多教师不愿从教；三是政府特殊扶持不够。

　　（四）人才培养质量不高，难以适应当地经济社会发展和脱贫致富需要

　　基础教育质量不高，幼儿园专业素质低，保教质量参差不齐，有的“小学化”严重；中小学优秀教师留不住，教学方式陈旧。义务教育基础薄弱，办学水平较低，导致民族贫困地区高考录取率特别是重点大学录取率低。比如2014年，云南省元阳县参加高考考生784人，一本上线仅10人，上线率仅为1.28%，一些边远村落迄今还没有一名大学生。职业教育和高等教育人才培养结构不合理，以普通文化教育和升学教育为主，轻视技能培养，即使是职业教育，也没有摆脱普通教育模式，专业设置不合理、实习实训投入少、“双师型”教师不足，学生动手能力和实践能力不强。高水平大学较少，直接影响当地高层次人才培养、科学研究和社会服务水平，专业结构不合理，文科类专业较多，仍然存在高等教育主要培养干部的思维定势。民族地区急需的理工科教育水平低，学生就业能力较弱，一些在加分优惠政策或按照比例降分政策下录取的少数民族考生的知识水平差距明显，就业形势极为严峻，在一些地方成为严重的社会问题，加之大学学费增长，民族地区新的读书无用论严重抬头。

　　（五）双语教育薄弱，制约教育质量提高和学生终身发展

　　双语教育发展整体上比较薄弱。双语教师培养机制不健全，目前高等师范院校一般不承担双语师资培养任务，高等民族院校大多也没有此项职能，一些民族地区双语教师缺口很大。教师培训缺乏科学性、针对性和持续性，教师素质和语言能力达不到标准，缺乏学习汉语的语言环境，教学质量和学生成绩存在很大问题。由于学前双语教育不完善，大部分儿童普通话能力极差，不能用普通话进行简单交流，导致以母语交流为主的民族地区儿童在进入小学学习后直接过渡到单语教育，学习面临较大障碍，不能完全适应专业学习。这样致使少数民族学生在理论、知识和技能的掌握方面产生很大困难，不能适应当地就业市场对劳动力越来越高的汉语交流能力的要求，导致就业困难，也影响了各民族之间的交流交往交融。