2016年10月30日，中国政法大学法治政府研究院及社会科学文献出版社联合发布了《法治政府蓝皮书：法治政府评估报告（2016）》。

　　评估九大发现

一、 全国法治政府水平持续进步

　　本次评估使用的2016年指标体系总分为1000分，100个被评估城市的平均得分为663.07分，平均得分率为66.31%，较之2015年上升4.57%，较2014年上升6.61%。此外，在所有100个被评估城市中，有88个城市得分在600分以上，及格数量较2015年增多了26个。从广州、北京、佛山、成都、上海等典型城市的情况看，2016年的得分也都高于2014年和2015年。可以看出，地方法治政府建设的整体水平逐年提高，进步的幅度加大。

二、 涌现出一批法治政府建设水平较高的地方政府

　　连续四年的评估报告显示，地方法治政府建设中出现一批样板城市，具有率先在全国建成法治政府的潜力。

　　本年度评估中排名前十的城市分别是：宁波、深圳、杭州、南京、广州、合肥、长沙、苏州、潍坊、台州。

　　此外，有11个城市在连续四年（2013年至2016年）的评估中始终处于前二十位，这些城市是：北京、上海、广州、杭州、长沙、南京、厦门、成都、深圳、苏州、合肥。（排名不分先后）

三、 法治政府的平均水平尚处于低位，部分城市持续落后

　　全国范围内，地方法治政府建设平均水平仅略高于及格线，且呈现出较明显的区域间发展不平衡现象：东部城市好于中西部，部分西部城市仍处于落后状态。2016年度评估中，得分最高的城市为东部的宁波市，总分为825.61分；得分最低的为西部的喀什市，总分为426.36分，两者之间相差399.25。不及格的城市一共12个，分别是河南省信阳市、周口市、商丘市，山西省大同市，河北省邯郸市，吉林省长春市，辽宁省抚顺市，云南省曲靖市，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市、喀什市，西藏自治区拉萨市，黑龙江省绥化市，上述城市主要以中西部城市为主。

四、 行政执法、法治政府的组织领导两项指标仍然不及格

　　对九个一级指标的得分率进行横向比较可以发现，不同指标之间的得分率存在着较大差异。根据得分率从高到低排列，最高的是“政府信息公开”，得分率达到77.14%；排在第二位的是“依法全面履行政府职能，得分率为76.23%；排在第三位的是“行政决策”，得分率为68.87%；排在第四位的是“社会矛盾化解与行政争议解决”，得分率为68.10%；排在第五位的是“监督与问责”，得分率为68.02%；排在第六位的是“社会公众满意度调查”，得分率为64.89%；排在第七位的是“政府制度建设”，得分率为63.45%。上述七个一级指标得分率都在及格率（60%）以上。两个一级指标的得分率则在及格率之下，分别是：“行政执法”，得分率为57.93%，“法治政府建设的组织领导”，得分率为49.24%。得分率最高的“政府信息公开”和得分率最低的“法治政府建设的组织领导”之间相差了27.9个百分点。

五、 依法行政制度体系的“最后一公里”现象需要关注

　　现阶段，我国的行政法律制度体系已经基本形成，但某些方面的微观制度仍然缺失，其原因正是制度建设中存在的“最后一公里”问题没有得到解决。本次评估的结果显示，在制度建设这一指标下，部分地方政府仍未对行政规范性文件的制定程序进行建章立制；部分城市虽然对行政规范性文件的制定程序做出了专门规范，但仍存在制度内容陈旧、更新不及时、缺少实效性和针对性等问题。尽管全面建设法治政府的要求已经提出有十余年，但仍有3个城市在行政规范性文件制定程序方面得了0分。

六、 工作机制缺失，使得制度难以落地

　　与此同时，很多法律制度无法落实的原因在于缺乏必要的工作机制。“行政决策”一级指标的评估结果显示，因为对于“重大行政决策”的范围界定不清，直接影响到重大行政决策相关制度的落实。大多数城市中，能够严格按照“五步”程序进行决策的事项少之又少，甚至有些政府职能部门全年没有一件事项纳入重大决策程序。大量政府重大投资、重大建设项目，直接涉及公众切身利益、社会关注度高的重大事项本应作为重大决策却没有被纳入，这对重大行政决策相关制度的实施效果造成严重影响。

七、 行政不作为现象严重，法律实施效果不佳

　　本次评估结果显示，尽管规范政府依法行政的法律、政策及制度体系不断完善，但相关制度的实施却存在较为严重的问题。一方面，行政不作为现象较为突出，执法监督流于形式，已经严重影响到法律的权威，受到社会公众的广泛诟病。另一方面，行政规范性文件制定、修改、清理尚未实现常态化，民主化和开放性均严重不足，导致实施过程中存在依据不明、权责冲突的现象。

八、 依法行政的组织领导成为制约法治政府发展的关键因素

　　在评估体系的九个一级指标中，“依法行政的组织领导”这一指标持续处于低位状态。2015年的评估中，该指标的平均得分率为41.66%，2016年虽然有所进步，但是仍然处于所有指标的末位，得分率只有49.24%。究其原因，在于地方党委政府对于法治政府建设仍然停留在“说起来重要，忙起来不要”的状态。

九、 公众获得感不强，社会对法治政府建设水平的评价整体较低

　　在法治政府建设过程中，公众对于政府工作在一定程度上存在着不认同、不配合现象，究其根源一方面在于已有的制度设计未对公众参与给予充分重视，另一方面在于对相关制度没有遵循以人为本、便民、公开的原则。

　　首先，在重大行政决策程序中，对决策依据、专家论证意见、听证会记录等公开力度不足，导致公众对重大决策的认同感急剧降低。其次，执法领域，相关部门未及时梳理执法公示事项、完善执法结果公示信息，无法满足公众知情权，背离我国依法行政、建设法治国家的要求。最后，依法行政组织领导的能力及水平是制约法治政府建设的关键因素，部分领导未能从国家治理现代化的层次上和依法行政与依法执政共同推进的角度上认识法治政府建设，不利于提升公众在法治政府建设中的参与积极性和获得感。

　　针对评估中发现的上述问题，评估报告提出了九项建议：

　　（一）加强依法行政的组织领导；

　　（二）通过综合执法体制改革，实现地方政府大部制改革的突破；

　　（三）加强微观制度建设，切实提高规范性文件质量；

　　（四）构建有效工作机制，提高决策的科学性、民主性；

　　（五）落实执法责任制，强化执法监督平台的功能，着力解决行政执法不作为；

　　（六）全面推进政府信息公开，加快数据开放进程；

　　（七）加强信息化手段的应用，提高便民性；

　　（八）落实问责制度，强化对行政权力的制约与监督；

　　（九）完善行政争议解决机制，有效化解社会矛盾；

　　行政审批中介清单公布参差不齐，超半数城市忽视突发事件中的公共风险沟通

　　蓝皮书披露，对我国100个城市的调查评估发现，行政审批中介服务清单公开中，全部公布的占比仅为18%，有58%的城市只做到部分公开，而24%的城市基本未公开，无法检索到任何相关的信息。有51%的城市在突发事件中尚未建立统一的信息公布平台，未能形成与公众有效及时沟通的渠道。

　　《报告》指出，依法全面履行政府职能是法治政府建设的重要内容。当前我国地方政府依法履职情况总体较好，但仍然存在政府机构设置不规范、在线审批便捷性不足、行政审批中介清单公布参差不齐、忽视突发事件中公共沟通工作等典型问题，主要体现为以下几个方面：

　　优化政府机构设置和职能配置的道路任重而道远。评估结果显示，政府机构数量接近平均数、低于平均数的城市仅占57%，刚好过半；有43%的城市的政府机构数目繁多，不利于我国行政体制改革的推进。这说明我国大部分城市的政府组织机构和职能设置仍然不够规范，存在随意性，深化行政体制改革、优化政府机构设置和职能配置的工作仍待进一步的加强。

　　在线审批等工作便捷性仍然不足。2016年评估结果显示，一部分政府行政审批在线办理工作较以前相比有较大进步，一部分城市很好实现了线上交互，然而各城市网上行政大厅建设情况差距依然很大。45%的城市在线办理工作建设情况较好，可在网上申报的项目较全面，真正实现了基础事项在线办理。55%的城市并未实现真正意义上的行政审批在线办理。大部分城市仅开通少量在线申报项目，大多数事项仅在网上罗列办事流程和表格下载，实际仍需到办事大厅办理。尤其是9个该指标得分为0的城市，政务网站建设一般，页面较为繁乱，未实现行政事项的在线办理，仅起到提供表格下载和公示办事流程的作用。

　　行政审批中介清单公布有待继续加强。新《纲要》明确要求：“全面清理规范行政审批中介服务，对保留的行政审批中介服务实行清单管理并向社会公布，坚决整治‘红顶中介’，切断行政机关与中介服务机构之间的利益链，推进中介服务行业公平竞争。”该项指标项下，仅有18%的城市按要求全部了公布行政审批中介服务清单情况，有58%的城市只做到部分公开，未能全部公开，而24%的城市基本未公开，未能检索到任何相关的信息。

　　忽视突发事件中的公共沟通工作。评估结果显示，各地方政府应急预案体系不完善，预案内容缺乏针对性和可操作性。53%的城市所公布的预案体系中仅有总体应急预案，缺乏专项应急预案和部门应急预案，且预案内容大多雷同，可见其制定过程中未对本地区的风险做出评估和分析以体现地方风险特点。同时，各地在应急管理工作中往往忽视突发事件中与公众的沟通，未建立完善突发事件信息发布平台或预警信息发布系统等专门的渠道。评估结果显示，仅有32%的城市建立了较完善的突发事件信息发布渠道。

　　《报告》指出，大部分城市在依法全面履行政府职能方面都较为积极地推进法治政府的建设，并取得了一定的成绩，但同时也凸显出一些具有共通性的问题。从此次具体测评的结果来看，在机构职能总体评估的平均得分为76.23分，无论是在机构职能优化方面，还是在行政服务完善和公共风险沟通机制建设方面，都仍然存在较大的提升空间。

　　为此《报告》建议，进一步优化政府机构设置，提高行政审批在线办理便捷程度，加速行政审批中介清理和清单公布进程，构建及时、透明和回应性的公共风险沟通机制等。

　　进一步优化政府机构设置，理顺部门职责关系。一是优化政府机构设置，理顺部门职责关系。优化政府组织结构，深化行政体制改革，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，理顺部门职责关系。通过评估数据可以看出，被评估城市中还有近一半的城市，其中如玉林、太原、西安等城市的政府机构设置不够合理，机构数目太多，机构设置和职能配置规范性有待进一步加强，部门职责关系有待进一步理顺。二是稳妥推进大部门制改革。大部制改革是我国正在探讨实行中的行政机构改革方案，它于2009年已在广东省深圳市、顺德区和广州市推行，有利于减少政府机构数目，改变政府机构臃肿的现象，完善政府的职能、资源配置。因此，我们主要从整合政府机构入手，优化政府职能配置，减少政府的行政机构数目 ，裁减不必要的政府部门，将职能相近的机构进行优化整合，达到资源的合理利用，增加政府机构的办事效率，切实的为群众办实事、办好事。

　　提高行政审批在线办理便捷程度，加速行政审批中介清理和清单公布进程。一是加快完善网上政务服务平台。在审批部门信息系统各自独立、网络环境极其复杂的情况下，要坚持以窗口服务和网上服务为载体，以审批信息与资料共享为基础，深化网络平台及业务系统的应用，建立前台综合受理、平台业务整合协同、后台数据资源共享的运行机制，实现政府内部的跨部门系统协同，做到数据开放、信息共享和知识管理，方便基层和群众，提高行政审批效能。要尽量简化申报流程，促进在线审批流畅简洁，同时要注重网络建设，以民众的在线体验为中心改善在线行政审批服务的便捷程度，实现信息资源共享。二是加速行政审批中介清理和清单公布进程。整治中介服务乱象，打造“清爽、透明”服务环境。首先，需要对政府部门行政审批涉及的中介服务事项进行全面梳理，摸清底数，登记造册，逐步进行清理。审批部门不得以任何形式要求申请人委托中介服务机构开展服务，也不得要求申请人提供相关中介服务材料；其次，对清理规范后保留为行政审批受理条件的中介服务事项，实行清单管理，明确中介服务项目名称、设置依据、服务时限等，其中实行政府定价或作为行政事业性收费管理的项目，同时明确收费依据和收费标准；最后，中介机构与审批部门要脱钩，在政府简政放权的背景下，必须厘清政府和市场的边界，中介服务机构的收费标准和收费项目明细要在经营服务场所醒目位置对外公示。

　　强化应急能力建设，构建及时、透明和回应性的公共风险沟通机制。一是强化应急管理，提升应急能力。进一步完善应急预案体系，建立完善的突发事件信息发布平台，将应急管理工作落到实处。制定应急预案的目的，就是在发生紧急情况时，能够提高处理突发事件的应对能力，保证应急工作及时高效有序地开展，最大限度地减少事故损失。因此，必须在结合本地实际情况对本地区风险做出评估和分析的基础上，调整各部门应急预案间交叉混乱，缺乏协调统一性的现状，研究制定更为全面有针对性的专项应急预案和部门应急预案。应急预案编制要实行动态管理，及时了解实际情况，并根据情况的变化，及时调整、修改预案内容。二是构建及时、透明和回应性的公共风险沟通机制。建立突发事件信息发布平台或预警信息发布系统等渠道，加强公共风险沟通工作，保障风险信息的共享及传递，积极引导风险防范行为和应急处置，加强公共信任，增强突发事件应对的针对性和有效性，加强政府、市场与社会整体对风险的认知和预防。构建双向主动风险沟通机制，增强回应性。一方面需要构建社会及公众就关切问题提出质询等沟通渠道，打破风险沟通的被动性、单向性束缚，明确各个具体领域内的风险信息知情权及其保障渠道、方式等。另一方面也需要在制度上细化政府回应义务，明确政府回应风险信息的具体要求，如回应时限、回应渠道、回应主体和回应对象等，推动政府、市场与社会间形成风险沟通的单向告知到多向互动的转型，从而使多元主体通过回应性机制更好地了解风险信息并理解政府应对风险的行动和理念，积极采取风险防范行为。

　　组织领导仍是法治政府建设的薄弱环节

　　在对100个城市进行观测评估后，评估团队发现，组织领导仍是法治政府建设的薄弱环节，政府领导层面对法治政府建设在观念上的重视程度、在工作中的推进力度和在组织上的保障强度还需要进一步加强。

　　“法治政府建设的组织领导”指标总分为80分，被评估的100个城市的平均得分仅为39.39分，尚未过半。其中，得分最高的城市为62分，得分最低的城市为8分，排名前六的城市分别是长沙（62分）、宁波（62分）、深圳(62分)、合肥（61分）、天津（57分）、邢台（57分）。

　　评估结果显示，在强化法治政府建设的组织领导方面，被评估政府取得了一定的成就：首先，大多数城市政府较为重视对依法行政工作的组织保障，这表现在这些城市大多设立有独立的政府法制机构来具体负责政府法制事宜；其次，政府常务会议对法治政府建设相关议题的讨论次数开始增多。本年度该项指标的得分率为51.8%，虽仍处于不及格的区间，但相较于2015年的42.6%和2014年的38.1%，已经连续两年提升，且增幅加速，说明被评估政府对法治政府建设的重视程度有所提升；第三，被评估政府日益重视对领导干部法治思维的培养，对领导干部的法治培训有不少亮点；第四，不少政府开始建立政府法律顾问制度，一些政府的法律顾问已经实质性参与政府日常工作。

　　尽管有上述成绩，组织领导仍然是法治政府建设中的薄弱环节，这突出表现在：

　　首先，一些中央明确要求的“规定动作”未得到很好的执行。例如，只有19个被评估城市根据《法治政府建设实施纲要》的要求，在2016年第一季度向社会公布了上一年度法治政府建设情况报告。这既说明《纲要》并未得到一些地方政府的足够重视，也说明一些地方政府未将定期总结法治政府建设情况制度化、常态化。

　　其次，一些地方政府对法制工作的组织保障不充分。目前，仍然有10个市政府是在办公厅（室）下设法制办，而非设立独立的法制机构。如果从更广泛的视角而言，县、区级政府缺乏独立的法制机构的情况更为严重。评估团队认为，在政府办公厅（室）下设法制办，会导致其作用受到较大影响：首先，与一般性的文书工作不同，法制工作需要长时间的经验积累，附属于其他组织的法制机构并不能有效积累专业经验；其次，法制机构作为负责政府行为内部合法合规的控制机构，需要与其他机构特别是负责政策推行的机构保持功能上的分离，才能有效发挥相应的合法性控制和矫正作用。而在办公厅（室）下设置，无法保持独立性，其合法性审查和控制能力也会受到削弱。

　　第三，依法行政考核的公开度不足，考核对存在的问题的曝光度不足。根据评估团队统计，2015年，只有43个市政府通过情况通报等方式公布了依法行政考核的相关情况，这说明，考核的透明度不足、社会监督不够是普遍状态。与此同时，大部分城市都未公布针对具体单位提出存在的问题和需要改进的地方。这导致考核容易流于形式，不能形成足够的压力督促相关部门改进工作。

　　第四，政府法律顾问对决策过程的实质影响有限。总体来讲，受评估的城市在开展政府法律顾问工作上都取得了一定的进展，多数城市在该年度就已经建立起政府法律顾问队伍，也配备了专门的保障团队。但在法律顾问的实际工作开展中却存在着虚置化倾向，政府对于法律顾问的工作开展形式、考核要求和相关权利义务欠缺明确、有效的制度规范，部分城市甚至表现出只见队伍不见工作开展的情况。

　　行政规范性文件依旧任性，是我国深入推进法治政府建设的短板

　　作为地方政府实施行政管理的重要抓手，行政规范性文件（以下简称规范性文件）数量最多、使用范围最广，且具有反复适用性和普遍约束力，对公民、法人或者其他组织的权益直接产生影响，故对其进行有效的监督和控制，有助于推进法治政府建设进程。然而在对100个城市观测评估后发现，地方政府规范性文件法治化建设仍旧薄弱，与法治政府建设的基本要求仍有较大差距，尚存在较大的提升空间。

　　规范性文件的总体法治化水平稳步上升

　　对比2015年，政府规范性文件的总体法治化水平稳步上升，总得分率上升了9个百分点，大部分指标的得分率均有所提升。但值得注意的是，今年新增加指标“行政规范性文件的报备情况”，但得分率仅为33%。另外，虽然“实体合法情况”指标得分率为98%，只有两个城市被扣分，但由于项目组主要采取抽查的方式，且仅选取一个规范性文件为样本，因此这种评估方法本身的局限性意味着并非本次得满分的98个城市一定不存在规范性文件实体违法的情形，只能说明依靠现有手段尚未观测到行政规范性文件存在实体违法而已。

　　各三级指标得分率差异明显，也充分反映出地方政府对推进规范性文件法治化建设的不同环节重视迥异。

　　规范性文件法治化建设仍旧较为薄弱

　　《报告》指出，地方政府在规范性文件法治化建设方面仍旧较为薄弱，与法治政府建设的基本要求仍有较大差距，尚存在较大的提升空间。规范性文件的界限依旧模糊不清，各地政府对规范性文件的界定认识不同、把握不一；部分城市对规范性文件制定程序的基础性建章立制工作仍旧未能实施到位；规范性文件的公开制度还远未得到真正落实；“三统一”制度尚未得到应有的重视，暴露出形式主义倾向；部分城市的规范性文件备案审查制度仍不完善，实施还不够严格；定期清理制度的实施依然混乱，部分城市清理工作不统一、清理效果参差不齐、无法统一公布清理结果、清理活动存在严重的运动化倾向等等；部分地方政府深入推进规范性文件法治化建设的动力不足，缺乏必要的激励机制，导致多年来老问题长期存在，新问题不断出现，进步不够明显；不同级别的地方政府间规范性文件的法治化水平较不均衡，相比于市级政府，被评估城市的区县政府和职能部门的得分率总是相对较低。

　　为此，《报告》提出以下五个方面的对策建议：

　　从顶层设计的高度厘清规范性文件的界限。准确界定规范性文件的内涵和外延，是实现规范性文件管理的规范化以及法治化的基础。实践中，对于行政机关制定的具有普遍约束力的、且在效力位阶上低于行政规章的非立法性文件均为规范性文件，即以市级政府及其办公厅（或办公室）、地方政府各区县政府以及办公室、市县政府各委办局名义制定的规范性文件均在此范畴之内。对于规范性文件的范畴把握，建议由国务院统一提出标准和界限，以尽快结束当前地方政府“分而治之”的混乱局面。

　　从源头保障规范性文件制定的必要性。通过评估发现，在各级行政机关公布的规范性文件目录中，有一大部分规范性文件是为了贯彻落实法律法规规章的要求，其制定的必要性存疑。如果规范性文件在制定环节缺少具体的门槛，行政机关可以随意发文从而对不特定的行政相对人的权益产生影响，其对法治的破坏是不言而言的。因此，建议建立规范性文件事前审查机制，从立法的必要性、“成本效益分析”等方面严控规范性文件的数量，应当成为完善当前依法行政制度体系的重要方面。

　　提升立法过程的透明度及信息化建设水平。建议各级政府充分利用当前“互联网+”的大数据平台优势，采用专栏思维来深入推进规范性文件立法全过程的透明度：地方政府应当尽快在其官网上建立规范性文件平台（或专栏），对制定中和实施后的规范性文件实行目录和文本的动态化、信息化管理；积极探索有助于提升规范性文件公开征求意见广度和深度的各种机制，充分运用听证会、论证会、微信平台等多种形式开展规范性文件制定过程中的征求意见和采纳情况反馈工作；编制并公布现行有效规范性文件目录，实现全部规范性文件文本内容的实质性公开；公开有关规范性文件发布后的备案审查结果以及定期清理结果的内容。

　　深入推进事前事后审查制度的落实。建议各级政府严格按照《依法行政实施纲要》、《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》等国务院文件的基本要求，将“三统一”制度、备案审查制度和定期清理制度进一步规范化管理，以提高质量和严控数量。重点加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，健全公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度，加大备案审查力度，做到有件必备、有错必纠。在开展清理活动时，应及时对不适应社会经济发展需求或违反上位法的文件进行废止，对规定内容相近或相似的文件进行整合，并统一向社会公布清理结果，以确保规范性文件的及时性、有效性。

　　强化市政府及职能部门、区县政府的“规范性文件一体化建设”。建议有条件的市政府，将职能部门和区县政府规范性文件统一纳入本级政府的管理事项，并按照同一标准对市级政府、区县政府和市属职能部门这三类规范性文件进行监督管理。没有条件的市政府，可以就制度建设中的相关内容做出详细规范，并切实承担起监督者的责任，即对职能部门和区县政府在制度建设中的具体实施情况开展规范化、常态化、长效化的监督与考核，并将监督与考核的结果作为评价所在机关领导干部推进法治工作实效的重要依据。

　　行政决策法治化进程总体加快，但问题依然突出

　　报告对中国100个重要城市年度内的法治政府建设状况进行了观测和评估，针对法治政府建设中各方面存在的主要问题进行了梳理和分析。报告指出，我国行政决策当前存在适用重大行政决策的事项范围偏窄、专家论证缺乏有效的保障机制及监督追责机制、风险评估存在明显的制度短板、重大行政决策过程公开不足四大问题。

　　根据中央关于法治政府建设的最新要求，评估团队在2016年对行政决策指标进行了进一步的修订完善。评估结果显示，本年度被评估城市行政决策的平均得分和平均分以上城市数量比上一年度有所提高，其中得分在平均分之上的城市自2013年评估以来首次超过50个，达到了53个。说明行政决策的法治化进程总体上取得了明显的进步。从具体制度来看，重大决策合法性审查制度和决策后信息追踪搜集及反馈制度加快建立，重大决策结果公开情况较好。

　　但评估报告也发现当前我国行政决策依然存在一些突出问题，主要包括：

　　一是适用重大行政决策的事项范围偏窄。在行政决策机制实施过程中，各地方政府真正纳入重大行政决策范围、全程严格按照法定程序进行的决策数量非常有限，无形之中架空了重大行政决策各项程序机制，使各项重大行政决策制度难以真正落实。

　　二是专家论证缺乏有效的保障机制及监督追责机制。制度构建上缺乏有效的保障机制和监督追责机制，如何保障专家独立、科学地发表意见，如何对专家论证进行监督等方面都缺乏有效的规范，导致实践中无法充分发挥专家对重大行政决策科学性的保障作用。

　　三是风险评估存在明显的制度短板。报告显示，重大决策风险评估无论是制度构建还是实施情况的得分率均低于行政决策部分的平均得分率。目前风险评估制度普遍存在“失衡”的弊病，只强调社会稳定风险评估，对经济风险等“传统风险”和“新兴风险”不够重视。

　　四是重大行政决策过程公开不足。主要表现在公众参与意见采纳情况公开不足、专家论证意见公开不足。

　　对此，报告提出，在未来要扩大重大行政决策的事项范围，建立健全专家论证的保障机制及监督追责机制，增强风险评估制度的体系性、全面性，加大重大行政决策过程的公开力度。决策者要进一步解放思想，树立参与式行政的现代行政理念，顺应管理向治理转型的时代要求，进一步健全完善行政决策各项程序机制，保证各项制度在实施中不走样、不变味，切实推进行政决策科学化、民主化、法治化。

　　行政执法质量提升任重道远，执法体制改革有待进一步加强，执法监督有待进一步落实

　　行政执法是法治政府建设的重中之重。本年度的行政执法一级指标下设6项二级指标和11项三级指标（观测点），内容涵盖执法体制、执法程序、执法方式、执法责任制、执法人员管理和执法状况六个方面。本项一级指标总分为120分，各城市的平均分为69.51分，平均得分率为57.93%。在被评估城市中，得分特别高和特别低的较少，超过四分之三的城市集中在50到90分之间。但高分和低分之间差距较大，说明得分较低的城市仍有很大的提升空间。得分排在前五位的城市分别是温州市、杭州市、南京市、宁波市和上海市。

　　此次评估，行政执法体制部分得分率35%，为得分最低的二级指标；行政执法程序部分得分率57.77%，行政执法方式部分得分率72.4%，行政执法责任制部分得分率56.2%，行政执法人员管理部分得分率56.35%，行政执法状况部分得分率57.71%。六项二级指标中只有“行政执法方式”的得分率超过60%。11个具体观测点中，有“执法流程细化情况”、“重大行政执法决定法制审核制度”、“行政执法结果公示制度”、“行政执法人员清理”和“非诉执行申请被否定情况”五项的得分率超过60%。可见，从整体角度而言，被评估的100个城市整体上距离严格、规范、公正、文明执法的目标尚有一定距离。

　　此次评估暴露出行政执法在执法体制、执法程序、执法方式、执法责任制、人员管理和执法状况上仍存在如下问题：

　　1. 行政执法体制改革动作迟缓，部门整合动力不足。

　　评估显示，被评估城市中完成了食品药品监督管理部门、工商行政管理部门以及质量监督管理部门“二合一”或“三合一”整合（既包括形式意义上的整合，也包括实质意义上的整合）的只有17个。某些市政府要求在区县一级完成相关部门整合，但在市一级却没有相应的工作部署。可见，市一级执法力量整合的确困难，这也是大部分市政府对部门整合动力不足的原因之一。

　　2．执法程序制度建设存在漏洞，制度落实有待加强。

　　（1）行政裁量基准制度未实现全覆盖和动态调整

　　被评估城市中，有24个城市在食品药品安全和环境保护领域尚未明确建立起行政处罚裁量基准制度。在已经建立了裁量基准制度的城市中，绝大多数也存在一劳永逸的怠惰思想，只有天津市和温州市2个城市根据法制变化及时更新了行政处罚裁量基准。

　　（2）未能制定并公布完备的执法流程

　　被评估城市中，绝大多数城市（96个）公开了本部门的处罚事项，但只有39个城市制定并对外公布了详细完备的流程示意图。其余城市在执法流程上或无规定，或太过粗疏，无法约束执法人员依法行政，也无法为相对人维护权益提供指引。

　　（3）普遍欠缺重大行政执法决定法制审核制度

　　被评估城市中，大多数城市（76个）将重大行政执法决定法制审核制度作为法治政府建设的重点，但仅有泰安市和南昌市以规范性文件的形式使其具体化，余下的城市多数仅限于政策呼吁，尚未建立起具有可操作性的制度规则。

　　3. 网上执法普及度低、执法结果公示不够规范

　　被评估城市中，有19个城市网上执法广度及深度较高，38个城市网上执法广度和深度一般，这距离可以网上执法的电子政府目标仍有距离。

　　另外，在执法结果公示方面，在被评估城市中，76个城市的规划部门实现了执法结果的网上公示，但部分城市在公示结果时存在不规范现象，表现为：（1）公示事项不全；（2）公示信息不完整；（3）公示信息不便于查询。

　　4. 未普遍建立统一、适度开放的行政执法监督网络平台

　　被评估城市中，72个城市建立了行政执法监督网络平台，其中仅有25个城市建立涵盖全部执法领域和执法事项的、统一的行政执法监督网络平台。另外，仅有少部分城市的执法监督平台能够通过外网登录，其余城市或是单纯依赖行政系统内网，或是需要借助行政机关专门分配的用户名和密码才能登录。

　　5. 执法人员培训形式僵化、难以检测培训效果

　　被评估城市中，有94个城市开展了针对一线执法人员的法律培训，但大多采取传统的讲座模式，仅有17个城市采用了网络课程、案例研习等新颖形式。另外，只有5个城市在培训结束后进行考核从而检测培训效果。

　　6. 执法部门查处违法行为不力，违法投诉渠道不够畅通

　　本年度违法投诉体验项下，只有21个城市的执法部门在接到违法行为投诉后能够做到及时查处，其他城市在一定程度上存在拖延或怠于履行法定职责的情况。另外，在实际体验过程中，调查员发现部分城市在投诉渠道方面存在投诉热线更新不及时、工作时段热线接听人员脱岗、部门间互相推诿等情况。

　　7．执法决定及非诉执行申请质量不高

　　2015年度，被评估的城市中共有724份非诉执行申请被法院否定，分布在42个城市。

　　针对本次评估暴露出的问题，提出如下建议：

　　1. 省级统一部署，加快部门整合，从根本上解决执法碎片化问题

　　在执法体制改革方面，应当按照十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”的要求，在全省范围内统一整合食药监、工商及质监三部门的职能，将跨部门综合执法向行政体制结构性改革的纵深方向推进。随着跨部门综合执法经验的累积，此种做法可以推广至文化、生态环保、大农业等传统的职权分割领域。从根本上建立起权责统一、权威高效的行政执法体制。

　　2. 以制度为抓手，加强执法过程控制

　　为了保证执法行为的合法性，需要进一步落实新《纲要》要求的行政裁量基准和执法流程细化制度，并尽快建立起重大行政执法决定法制审核制度。

　　（1）采用执法部门自查与法制部门检查相结合的方式，保证裁量基准全面、细致、实时和公开

　　在建立全面、细致的裁量基准后，要将裁量基准文本在相关网站上公布，以便于公众预判违法后果并监督行政机关依法行政。裁量基准制度建立后，要随着国家法制和当地实际情况变化而调整。

　　（2）精细化设计执法流程

　　设计执法事项流程时，应当详细地标明每一步骤的功能、行政行为的类别、执法时限要求、执法人员资格及具体执法要求、文书格式、行政相对人享有的特殊权利等事项，制定逻辑清晰、表述准确的流程图中，并附上相关咨询及监督电话。

　　（3）尽快建立起适合本市需要的重大行政执法决定法制审核制度

　　各市级政府应当抓紧时间制定与重大行政执法决定法制审核制度相关的规范性文件，明确法制审核权主体、权责分配、审核流程及结果公布等内容，尽早实现重大行政执法决定法制审核规范化。

　　3. 利用科技手段，转变执法方式

　　（1）分阶段推进网上执法

　　网上执法不仅意味着要公布执法事项，采取开设查询专栏等便民措施，还应当针对不同事项，逐步开通网上预约办理和网上直接办理。

　　（2）分门别类公示执法结果，规范信息内容

　　执法结果公示方面，可参照北京等城市的做法，将执法结果按照一定的标准分类，分别置于专门的公示栏中，便于公众查询。执法部门可以在参考上级部门公示信息范本的基础上，根据本市实际情况制定格式化的公示信息范本。

　　4. 加强网络平台建设，落实行政执法责任制

　　随着信息技术的发展，落实行政执法责任制可以通过网络平台来实现。首先，要建设一个涵盖所有执法部门和执法事项的统一的执法监督网络平台，实现行政执法监督全覆盖。其次，通过对执法个案的过程监督，实现从“被动执法”向“及时履职”的转变。最后，要内外网适度整合，实现内部监督与社会监督的融合，便于社会公众对行政执法的一般监督。

　　5. 建立多元、长效的法律培训机制

　　各城市可以充分利用网络资源，采取线上学习和线上测评的方式，也可以以知识竞赛、案例评析、场景模拟等方式展开学习。为了调动执法人员学法积极性，有必要将培训结果与参训人员的职业生涯管理相联系。

　　6. 建立违法行为投诉反馈机制，倒逼执法部门积极行政

　　对于公众的投诉，执法部门应当全面登记并逐件反馈。对于日常投诉暴露出的“违法行为易发地段”，执法部门应当树立警示牌或者安排专人现场执法，规范和引导行政相对人自觉守法。

　　7. 加强执法文书合法性内部审查

　　通过分析被法院否定的非诉执行案件的行政裁定书，评估团队发现，行政机关申请人民法院强制执行的决定及申请本身不同程度上存在着事实不清、证据不足、适用法律错误或程序违法的问题。这些现象之所以发生，表面看来是因为法制部门合法性审查工作不到位，但这种将依法行政的责任全部推到法制部门的观念和做法不可取。依法行政要靠全体执法人员共同努力，行政执法质量提升任重道远，要群策群力、取长补短。

　　政府网站的服务功能不足，政府数据的开放程度较低

　　蓝皮书披露，虽然我国各级政府及其工作部门基本上都已建立自己的网站，但是政府网站的服务功能仍然不足，与民众的互动性也不够，尚未最大限度地发挥政府网站作为政务公开主渠道的作用。

　　为此，《报告》建议，要在政府网站中增加“我要咨询”、“百姓服务”等互动性服务栏目，增强政府网站的咨询服务功能，有效实现政府与民众在网上的互动与交流，将政府网站打造成为政务信息的公开平台、政府与民众的沟通平台。还应当合理设置咨询服务的栏目并归类相应的信息存储位置，进而方便民众咨询并获取相应信息。

　　同时《报告》还指出，当前我国地方政府的数据开放程度较低，仅有个别地方政府网站开设“数据开放”或类似的专门栏目，绝大多数城市只是在政府网站中分散、零星地公开一些政府数据，而没有统一设置专门栏目，导致社会成员获取或共享属于公共财产的政府数据难度很大。此外，即使是已经设置“数据开放”或类似专门栏目的地方政府，其数据开放程度还比较低，数据开放的时效性也有待提高。

　　为此，《报告》建议，要促进地方政府建立专门的政府数据服务网站或者设置专门的政府数据栏目，有效发挥政府数据的服务功能。不断扩大政府数据开放的范围，除依法保密外，原则上所有的政府数据都应该向社会开放，同时要合理设置并编排政府数据内容，方便民众搜索和获取。提高政府数据的时效性，及时更新相关政府数据，以保证政府数据的准确性和服务性。

　　监督与问责有待加强

　　强化行政监督与问责是法治政府建设的必然要求，监督与问责的落实情况与法治政府建设水平密切相关。“监督与问责”一级指标之下，评估团队选取“外部监督”、“内部监督”和“问责”作为3项二级指标，严格依据评分标准，运用多元化的网络检索平台（如政府、人大常委会、政协委员会、审计局和法制办等机构的官方网站），客观、公正地对各城市打分并排名。

　　从总体评估结果看，100个评估对象的平均分为68.02分。平均分之上的城市有53个。宁波市得分最高（83.30分），绥化市得分最低（32.17分）。排前10名的城市依次是宁波、台州、深圳、广州、揭阳、南阳、海口、哈尔滨、济宁、长春。

　　数据表明：在“外部监督”方面，超过70%的城市能自觉执行本级人大及其常委会的监督决定，对人大代表的批评、意见和建议认真及时答复，及时办理政协建议案、提案并公开办理情况报告；大部分城市都有行政机关负责人出庭应诉的记录，但行政机关负责人出庭应诉率较低；超过80%的城市有较畅通的群众举报投诉和媒体监督渠道，且网站设有专门的媒体舆论监督栏目；在“内部监督”方面，80%以上的城市通过建设电子监察系统等方式改善监督手段；但90%以上的政府未尽到及时听取、审查本级政府工作部门和下级政府执法情况报告的职责，也未公布重点领域执法工作报告；61%的城市未公开审计报告和审计结果；在“问责”方面，超过50%的城市致力建立健全重大决策责任追究制度；81%以上的城市建成行政执法错案责任追究制度；超过60%的城市行政首长负责制落实情况有待完善；26%的城市在“是否严格问责”指标上得分为0；多数城市的政府及其组成部门负责人违法违纪情况较少。

　　各城市行政监督与问责机制存在的突出问题主要表现在：

　　一、 人大代表意见和政协提案办理情况报告的公开程度不高。大部分城市政府工作报告提及办理人大代表意见和政协提案情况，但较为简略。只有少数城市公布专门报告，如深圳市《市五届人大五次会议代表建议办理和督办情况》和海口市《关于海口市第十五届人民代表大会第五次会议代表议案以及建议、批评和意见办理情况的报告》。

　　二、 行政机关负责人出庭应诉制度有待进一步完善。行政机关负责人出庭应诉情况有待进一步提高，相关制度有待健全。本次评估结果显示，没有一个城市在行政机关负责人出庭应诉这一项上得满分，且分数普遍偏低。大部分城市都有行政机关负责人出庭应诉的记录，但出庭应诉的比例偏低。

　　三、 群众举报投诉和媒体监督的新兴渠道仍不够畅通。虽然绝大多数的城市为群众举报和媒体监督提供了多种渠道，但一些新兴渠道（如网络留言、电子邮件）不够畅通，且部分城市的回复率较低。虽然设置了网络监督平台，但是对网络监督的回复率与办结率并不高，比如通过曲靖市网上信访平台可知，各区县的信访办结率只有45%。

　　四、 普遍缺乏下级政府及政府工作部门的执法情况报告，很少公开重点领域执法工作报告。多数城市只公开了部分政府部门或区县的执法情况报告，极少数城市公布了重点领域的执法工作报告，如成都市政府在其官网上公布了重点领域的执法情况，比如“财政资金信息”、“公共资源配置信息”、“重大建设项目信息”“食品药品安全信息”。

　　五、 政府内部审计报告和审计结果公示程度低。“是否公开主要审计报告和审计结果”指标项下，有22个城市得0分，因为评估团队未能检索到这些城市有关该内容的任何信息。就得分的城市而言，大部分对该项内容的公示情况也不完整。如贵阳市人民政府官网能够检索到审计局对于专门领域的工作报告，但公布不全面，未检索到年度的审计报告。

　　六、 问责机制的制度化程度较低且落实情况不佳。绝大部分城市的重大决策责任追究制度还限于某些政府部门或部分地区，且该制度的主体、责任追究的具体程序等规定尚不完备。此外，行政首长问责制局限于特定领域，尚未全面贯彻实施。

　　为此，评估团队提出以下改进建议：

　　一、 及时公开对人大代表意见和政协提案办理情况的报告。建议各级政府对人大代表意见和政协提案办理情况报告的公开制度作专门规定，应涉及具体规则、程序、时效、公示方式等内容；设立专栏，对于有关事项的办理情况进行实时、详尽的公示，提高获取信息的效率。

　　二、 切实落实行政机关负责人出庭应诉制度。各城市应根据2014年修正的《行政诉讼法》进一步完善行政机关负责人出庭应诉制度，细化适用单位、行政负责人的概念、应当出庭的案件类型、不出庭后果、庭审表现要求和辅助制度等规定。同时，可将行政机关负责人出庭应诉制度实施的相关情况通过政府网站进行公告（如公布具体每件行政诉讼是谁出庭应诉、出庭应诉的具体时间与地点），以监督行政机关负责人出庭应诉，提高出庭应诉率。

　　三、 保障群众举报投诉和媒体监督渠道更加畅通。一方面，各地政府应推进维护监督渠道的专项工作，配备专门的技术人员保障监督渠道的畅通；另一方面，政府要针对群众举报或投诉的事项作出回应，及时公布处理结果，对媒体提出的监督意见或者建议在作出回应的同时进行公示，对重大问题可通过召开发布会作出回复，增强监督的公开性和透明性。

　　四、 落实依法行政报告制度，加强对重点领域执法工作报告的公示。形成下级政府向上级政府、政府部门向本级政府提交年度或阶段性的工作报告的机制；公布重点领域执法工作报告，增强行政执法的透明性。

　　五、 加强对专门领域审计工作的监督。审计部门应加强对预算执行情况和重大投资项目、扶贫救灾等重点领域的审计监督，各级审计局应设立专栏对专门领域的审计报告和审计结果公示。

六、 促进问责机制的制度化并保障落实。各城市应逐步完善重大决策责任追究制度、行政执法错案责任追究制度和行政首长问责制，克服现存的问责机制适用范围过窄、适用领域较少等问题。

　　行政复议对于提升行政行为合法性水平的作用不明显

　　蓝皮书在对全国100个城市的行政争议解决方面进行的测评结果发现，行政复议决定质量亟待提高，行政复议对于提升行政行为合法性水平的作用并不明显。

　　有效的行政复议程序应该有能力发现和纠正大部分违法、不当的行政行为，因此，经过复议之后再提起行政诉讼的案件，其被法院否定的比例应当明显低于行政诉讼的总纠错率。但《报告》给出的数据表明，100个城市行政复议决定经诉讼后的被支持率只有85.4%，有14.6%经过复议之后再诉讼的案件还是被法院给否定了，这个数据与行政诉讼整体上的直接纠错率基本相当。这就意味着，一个行政行为经过了复议和没有经过复议，最后在行政诉讼中被法院否定的概率其实差不多。这说明，目前通过行政复议这一关来纠错的实际效果还比较差，行政复议决定的质量亟待提高。

　　评估团队在“社会矛盾化解与行政争议解决”的制度建设方面，选择了五个产出性指标进行观测，旨在体现地方政府化解社会矛盾方面的努力，基本覆盖了社会矛盾化解制度建设的主要创新渠道。在制度实施情况方面，除了行政复议信息公开情况一个产出性指标，其余四个指标都使用了结果性指标，包括群体性事件发生情况、社会矛盾化解渠道的畅通程度、社会矛盾的解决方式和行政复议决定的质量，从不同侧面体现各地社会矛盾的发生频率、尖锐程度和解决效果。

　　从评估结果来看，纳入评估的100个城市平均得分为68.08，得分率为68.08%，相对于去年53.70%的得分率有了明显提升，其原因一是因为2014年部分评测指标需要当地政府的法制工作部门提供相关数据，而大部分城市（79个）未提供，导致得分率偏低；二是说明2015年很多城市在社会矛盾化解与行政争议解决方面有了新的努力成果，化解社会矛盾的水平有了一定程度的提高。今年得分最高的为邢台市的82分；得分最低的为曲靖市的46分。没有城市得分超过90分；有6个城市的得分超过了80分，分别为邢台市、上海市、烟台市、北京市、济宁市、宁波市；得分处在及格线以上的城市有90个，及格率很高；得分在及格分以下的城市有10个。其中，二级指标“制度建设情况”的得分率为54.52%，未超过及格线；二级指标“制度实施情况”的得分率为81.64%，得分率较高。从微观角度来看，通过对部分未大幅修改的三级指标的比较，也能反映出各城市在2015年度的工作成效。其中，“社会矛盾化解的制度建设”与“群体性事件发生情况”的得分较去年提升明显，说明更多城市在积极探索化解社会矛盾的新方式和新途径，社会稳定程度有所提升；“社会矛盾的解决方式”较去年相对持平；“行政复议信息公开情况”的得分较去年有所下降。

　　从本次评估的结果上来看，绝大多数城市在社会矛盾化解相关制度建设方面表现积极，取得了一系列的创新制度成果。但结合社会矛盾化解制度的实施效果来看，现有纠纷解决机制仍任重道远。首先，社会稳定形势仍然不容乐观。过半数的城市在2015年都发生了一起以上的群体性事件，有13个城市发生过暴力性质或有伤亡的群体性事件。其次，从社会矛盾化解渠道的通畅程度和解决方式上来看，尽管可以公开检索到的劫访、动用成批警力解决问题的事例不多，但由于这些信息本来就被披露得不够，能够通过公开渠道查到的例子已经说明了情况的严重性。再次，有伤亡的截访、劫访在这些事件中占了总次数的76.5%。最后，仍有12个城市被检索到出动过成批警力解决征地拆迁、劳资纠纷（罢工）、城管执法、环境生态、医患纠纷中某一领域的社会矛盾。

　　在信访法治化改革方面，其步伐仍然仍然较为迟缓，体现诉访分离、信访依法终结的改革措施总体上有限，很多城市甚至没有。这说明，大多数城市对于信访法治化的改革方向认识还不够统一、不够坚定，有的地方甚至还在强化信访的纠纷解决功能、权利救济功能。

　　行政复议体制改革没有找到新的突破口，复制“建立咨询式行政复议委员会”路线的城市太多，将行政复议体制改革推进到集中复议权、甚至设立实体性复议机构的城市少而又少。行政复议信息公开情况仍然不容乐观，该指标今年的得分率仅为58.8%，甚至明显低于2014年度的得分率68.2%。

　　建设让人民满意的法治政府尚需努力

　　社会公众满意度是法治政府建设工作成效的晴雨表。是否让人民满意，以及能否做到让人民满意，是检验法治政府建设成效的重要标准。蓝皮书显示，100个被评估城市的社会公众满意度调查平均得分率仅为64.8%，略高于及格线。可以说，当前法治政府建设情况与令人民满意的法治政府尚有很大距离。

　　《报告》指出，按照建设“职能科学、权责法定、执法严格、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府法治的要求，社会公众满意度调查主要应当从履行政府职能、行政执法、行政决策、行政执法、政府信息公开、高效便民、守法诚信等考察当前法治政府建设情况。

　　据此对100个城市进行考察，长沙、宁波、苏州、杭州、深圳、广州、珠海、南通、无锡等21个城市社会公众满意度评价得分为“中等”；南京、郑州、成都、上海、南宁等55个城市得分为“及格”；其余23个城市得分为“不及格”。

　　在中国政法大学法治政府研究院连续四年开展的评估中，社会公众满意度调查的平均得分率分别为59.34%、63.45%、58.67%、64.8%。2016年度评估所显示的社会公众满意度评价高于往年，但仅略高于及格分数。同时，2016年的评估结果显示，分数处于优良和不及格的城市数量较少，分数处于及格分和中等的城市数量较多，约占城市总数的一半。因此，从目前的数据看，多数城市的社会公众满意度评价正在由刚及格向中等水平迈进的趋势。

　　从评估数据中可以看出，一直以来备受社会公众所关注的“乱罚款”、“乱收费”、“暴力执法”等现象逐年有所好转，说明各级地方政府在响应中央文件精神和要求、加强法治宣传教育方面表现较好。但行政执法领域受到人情、金钱、地位等的影响仍然较大，行政执法的效果有待提升；行政不作为成为人们普遍关注的问题，行政效率和行政服务能力需要进一步提高；对行政权力的制约和监督有待加强，诚信政府建设需要引起高度重视。