2016年6月24日，上海社会科学院、社会科学文献出版社主办《上海蓝皮书：上海资源环境发展报告（2016）》发布会。

　　区域生态环境是一个不可分割的整体，各环境要素之间相互影响。随着经济的快速发展，环境污染及生态破坏已成为中国主要区域共同面临的问题。生态环境的区域性和整体性在客观上要求打破行政区界限，加强区域环境治理协作。推进经济一体化与环境保护一体化的协调发展，是实现区域生态文明建设目标的必然要求。区域环境治理协作就是将单个地区的环境保护整合为跨多个行政区边界的生态区域治理的一种状态或过程，在这个生态区域内，制度壁垒被削弱或消除，环境治理要素趋于自由流动。改革开放以来，伴随工业化和城市化的快速发展，长三角发展成为我国经济水平较高、综合实力较强的区域之一，在经济社会快速发展的同时，区域性生态环境问题的不确定性与复杂性日益激增，解决区域生态环境问题的诉求日益迫切。从《长江三角洲地区环境保护合作协议（2009~2010年）》到建立长三角区域大气污染防治协作机制，长三角地区环境保护合作开展了多种形式的沟通、协商和协调，推进了区域各项环保合作的具体落实到位，并取得了一定的积极成效。但受行政壁垒、经济社会发展区域差异、社会治理能力发展不均衡等制约因素的影响，长三角环境保护协同发展仍面临着较大的挑战。

　　为了客观评价长三角各地区环保协同发展水平及趋势，本年度蓝皮书总报告构建了区域环境保护协同发展评价体系，评价结果表明：长三角三省一市的环境保护水平都在不断地朝有序化方向发展，其中，上海市环境保护有序度改善幅度最大，浙江省、江苏省和安徽省环境保护有序度虽然也有所改善，但改善幅度低于上海市，上升趋势不是很显著。长三角三省一市之间环境保护总体上处于协同演进状态，但各个地区环境保护协同度数值均较小，最大的仅为0.266，说明各地区环境保护协同发展水平还较低。长三角三省一市中，上海与浙江的协同度最高，安徽省与其他三个省市环境保护协同度均处于相对较低水平。

　　目前，长三角大气污染治理合作方式主要为2014年建立的区域大气污染联防联控协作机制。在此基础上，先后协商出台了《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》《长三角区域空气重污染应急联动工作方案》，启动了区域空气质量预测预报体系建设，并取得了阶段性进展。长三角区域水环境合作主要有两种方式：一是三省一市自发的协商模式，如长三角区域合作与发展联席会议下的环保合作专项机制；二是中央部委主导的流域合作，如太湖流域、新安江流域水环境综合治理。长三角区域大气污染治理和水环境治理合作面临着许多相似的障碍，主要包括：环境合作的法律法规体系不健全，责任机制和强制力度不足；行政分割导致区域环境统一管理难以实施；环境管理机构职能单一有限，无法有效承担综合协调与监督管理职责；缺少具有区域执法权的监督管理机构；市场机制在区域环境治理合作中未充分发挥作用。此外，长三角大气污染治理和水环境管理也分别面临新的问题及任务，如各类产业园区已经成为长三角经济发展的重要引擎，对流域水环境的影响巨大。由于管理体制较为混乱，部分产业园区存在较大的水环境风险。长三角地区拥有数量庞大的机动车和船舶，污染物排放量对城市的大气环境影响较为显著，由于流动性强，移动污染源的执法监管困难重重。

　　当前，长三角一体化发展已提升至国家战略层面。长三角区域一体化进程的加速，使得地区间相互依赖关系逐渐增强，给地区间建立环保协作机制、优化资源配置、创新环境治理技术、构建区域一体化的环保市场等带来很好的机遇，将有力地促进区域环保合作的发展。长三角环境保护合作重点要解决时空问题：在空间上协调好各地区间的发展差距，在重点地区先行突破；在时间上分阶段稳步推进，由共同关心的突出环境问题入手，逐步覆盖环保全领域。随着长三角经济社会一体化的推进，区域环境保护整体规划编制、建立流域生态补偿机制、区域环保基础设施共建共享、区域环保产业发展和市场开放、构建区域排污权交易市场、优化区域能源结构、合作共建生态产业园区、打造城际低碳绿色交通等将成为长三角区域环境保护合作的重点领域。

　　在流域水环境治理创新方面，首先，应完善流域协调机制和执行架构，统筹建立“中央主导、地方参与、流域机构主管”的协调监管机制；其次，实施区域水环境协同治理战略，统筹管理目标和功能布局，加强水环境治理标准的统一性和合理性，构建流域水联动的环境监测预警机制；再次，重视流域产业园区水管理创新，落实产业园区水环境保护的主体责任，落实产业园区污染物总量减排目标，完善园区水管理组织体系，建立健全流域产业园区环境统计制度。

　　在区域大气联防联控方面，首先，强化顶层设计，突破行政辖区分割瓶颈，建立“纵横”两级组织管理体系；其次，强化区域协同联动，实施区域统一规划、统一防治、统一监测、统一评估和统一监管；再次，加强流动污染源防治的区域联动，摸清长三角区域船舶及机动车大气污染物排放状况及其环境影响，建立区域流动污染源信息共享平台，加强本地车船用燃油质量监管，出台区域统一的污染防治标准，研究建立长三角区域车船污染防治协作区。

　　长三角三省一市人均GDP不断增加，区域差距逐渐缩小

　　长三角三省一市（安徽省、江苏省、浙江省和上海市）已成为我国经济增长速度最快、经济总量最大的区域。2014年，长三角地区人口占全国的16.07%，国土面积占全国的37%，GDP占全国的21.19%，人均GDP达到61377元，在全国国民经济中占有十分重要的地位。

　　2004~2014年三省一市人均GDP保持增长态势，上海市人均GDP在长三角地区一直处于最高水平，由2004年的4.4万元增加至2014年的9.73万元；人均GDP最低的安徽省则由2004年的0.76万元增加至2014年的3.44万元，浙江省和江苏省均有不同程度的增长，上海市、浙江省和江苏省人均国内生产总值已突破1万美元，按照国际标准，已经进入中等富裕地区行列。2004年上海市人均GDP是安徽省的5.8倍，到2014年降低至2.8倍，区域人均GDP差距在不断缩小。

　　随着经济发展和结构优化，经济发展的成果将能够为污染治理和生态环境修复提供物质保障，环境质量将不断得到改善和提高，这也正是环境库兹涅茨曲线所揭示的一种发展规律。世界上发达国家和地区的实践表明，环境库兹涅茨曲线拐点一般位于人均国内生产总值5000~10000美元。现在，长三角地区人均GDP的平均水平基本突破10000美元，这也说明长三角各省市开始进入有利于改善环境的发展阶段。

　　长三角环境保护协同推进面临四大挑战

　　长三角三省一市发展水平存在一定差距，各地区的经济水平、环境状况、环保诉求有所不同，行政因素、经济因素、环境因素共同衍生出区域环保协同推进的各种挑战。

　　挑战一：环境保护协同推进仍面临行政壁垒

　　从环境保护方面看，长三角地区是一个不可分割的整体，各环境要素间相互影响。尽管各省市都理解环境协作的重要性和必要性，在大气联防联治等环保领域已初步完成审议多项行动计划，而在此过程中，由于环境管理实行属地管理原则，行政阻隔的存在所衍生的体制性障碍使得区域内环境保护协作面临诸多困难和不畅。

　　从地方环境保护顶层制度设计来看，受制于行政区划的限制，长三角三省一市环保政策和管理衔接不足，各地方环保法规、环境排放标准和环境管理措施不一致，区域环境合作也缺乏明确的量化目标、清晰的职责以及完善和合理的考核机制，严重制约了长三角地区环境保护的统筹协调力度。虽然过去长三角三省一市之间也开展了环境保护合作，但并未形成明确的环保合作机制，随着区域环境保护需求和力度的不断增强，更要加强环境管理部门的统筹引导和规划，科学引导环保资源服从和服务于区域环境保护战略。

　　从地方部门之间的环境保护职责分工来看，部门之间的行政壁垒同样存在。环境管理交叉错配现象严重，除了环保部门，在其他部门也存在环保职能交叉，环境保护力量分散，区域环境保护合作要协调到多个部门的职能权力，难度较大。制订区域环境保护协作计划的基础工作是对区域污染源进行解析，并编制区域污染清单，这项工作需要大量环境监测数据来支撑，并在此基础上进行建模分析和预警预报。然而，由于各地环境数据观测涉及多个管理部门，不仅监测标准尚未统一，且部门分割导致数据资源难以共享，这些都为区域环保协同推进带来难度。

　　挑战二：经济社会发展差距制约环保协同发展

　　长三角区域经济发展水平差距在很大程度上影响了发展要素在区域内的合理布局。2014年，上海市三产比重为64.98%，江苏、浙江、安徽三产比重分别为46.7%、47.9%和34.8%，上海、江苏、浙江、安徽人均GDP分别为9.73万元、8.18万元、7.30万元、3.46万元，长三角经济社会发展存在明显的区域不均现象。总体上可以分为三个梯队，上海市作为直辖市，在资源配置和要素集聚中具有先天优势，经济发展水平在长三角地区最高，产业结构调整和转型升级已率先展开，并取得快速进展。江苏省和浙江省工业化开展时期较早，20世纪90年代两省工业化就已进入高速发展时期，经济总量和人均水平也处于较高水平。与前面三个省份相比，安徽省工业化和城市化进程相对落后，在吸引资源集聚中处于劣势地位。

　　上海等发达地区集聚了优质的经济和环保资源，与安徽等地区环保服务落差较大，影响了环保要素的区际流动及区域协同。一方面，经济社会发展差距使得各地区的经济发展和环境保护诉求不同，当区域之间缺乏合理的利益协调与补偿机制时，就会在环境治理合作领域产生障碍。另一方面，区域经济社会发展差距使得各地区的环保投入能力不同，各地环境管理的技术手段参差不齐，环保系统能力建设的差距较大，部分地区环境监测等基础设施布点不足，并且没有实现有效的互联共享，给区域环境决策带来难度。

　　挑战三：区域环境污染差异考验协调能力

　　虽然长三角地区面临着大气污染、水污染等共同的环境问题，但受区域经济社会发展差距的影响，长三角三省一市的主要污染源和突出环境问题还表现出一定的空间差异。上海已进入后工业化发展阶段，浙江和江苏的工业化也基本完成，工业污染物减排取得了很大的成绩，安徽整体上还处于工业化的中期，工业污染物减排面临压力较大，以工业二氧化硫排放为例，2005~2014年，上海、江苏、浙江、安徽工业二氧化硫排放量分别下降了49.8%、33.7%、30.7%和4.3%。可见，经济发展阶段的不同使得各地污染物排放存在一定差距，不仅如此，由于长三角各地区处于工业化和城镇化发展的不同阶段，前期快速发展进程中不同经济社会发展阶段所累积下来的环境问题类型多样、成因复杂，难以得到有效解决。未来几年还将是长三角地区工业化完成、城镇化推进的重要阶段，环境污染新增压力仍将处于较高水平。既要应对气候变化、跨界雾霾、水环境污染、土地退化、生态破坏等传统环境问题，还要统筹解决细颗粒物、重金属、水质安全等新出现的环境问题，协同治理的挑战正在加大。

　　由于长三角各地区所处的发展阶段不同，不同地区的经济社会发展存在差距，环境污染源及面临的突出环境问题也不尽相同，对环境现状的评价与环境质量的提升需求也就不同，环境保护的意愿也有所差异，实施环境保护协同推进，会使经济较为落后地区产生经济利益受到损害的担忧，同时由于各地对环境保护的诉求有所差异，这些都考验着区域决策者的决心和地方政府部门的协调能力。

　　挑战四：环保公众参与能力发展不均衡

　　相对于政府管理部门来说，公众参与可以有效地弥补环境保护中政府和市场的不足，环保社会组织更是实现区域环境一体化目标的重要推动力，能够对公众参与环境保护加以引导，在宣传环保意识、组织并参与环保活动、帮助政府实施环保政策、监督企业环境行为等方面具有优势，同时也可以辅助政府间的环境合作，未来在区域环境保护协作中会起到越来越重要的作用。当前长三角地区环保公众参与发展较为迟缓，总体上缺乏扶持环保社会组织发育和环保公众参与的积极性和动力，使得各类环保社会组织在专业知识和自身能力方面还存在很大的局限性，环保公众参与的层次还比较低，在环境决策、环境监督和保证环境表达权等领域的参与较少，难以在环境保护中承担推进区域协调发展的职能。

　　长三角环保社会参与面临的一大合作障碍是各地区环保社会力量发育不均衡，以社会组织为例，2014年，上海、江苏、浙江和安徽每万人拥有社会组织数量分别为5.1、8.9、7.3和3.7，各省市社会组织发育水平存在很大差距，其中江苏社会组织发育水平最高，而安徽与其他三个地区之间存在较大差距。长三角地区经济发展的不均衡是导致社会组织区域差异的原因之一，经济落后地区社会组织的发展远落后于发达地区，在数量和质量上均与发达地区存在很大差距。社会组织培育的区域差异必然导致环境保护公众参与的区域差异，使得各地区环保公众参与水平参差不齐，难以形成合力，这是制约社会公众实际参与环境协作的重要原因之一。

　　长三角区域大气污染呈现同步化趋势

　　当前长三角地区空气污染一体化和同步化趋势较为突出，大气污染物浓度超标城市的比重超过了80%。根据环境保护部2015年发布的《2014年重点区域和74个城市空气质量状况》，长三角25个城市中有24个城市的PM2.5年均浓度超标，有22个城市的PM10年均浓度超标，有11个城市的NO2年均浓度超标。监测数据显示，长三角大气环境污染不仅仅局限于单个城市，整个区域的大气污染过程表现出明显的同步性，大气污染的区域性特征十分显著。

　　长三角地势平坦，无大型水力发电条件，地区主要以火电为主，再加上工业生产过程中消耗大量燃煤，二氧化硫等大气污染物的集中排放导致长三角酸雨频繁发生。目前，长三角核心区16个城市中的14个属于酸雨控制区。2014年，上海、江苏、浙江、安徽降水pH平均值分别为4.9、4.56、4.74、5.75。浙江省69个县级以上城市中有66个被酸雨覆盖，酸雨覆盖城市超过95%，其中，7个属于重酸雨区，而江苏省沿江地区的酸雨污染程度更加显著。总体上长三角地区近年来酸雨情况并没有得到明显改善，酸雨污染依然严重。

　　长三角地区水环境面临五大问题

　　1）区域河网普遍受到不同程度的污染，太湖流域流经城市区域的河段污染严重

　　2015年，太湖流域河流水质达到Ⅲ类水标准的断面比例仅为14.7%，主要超标项目为生化需氧量、氨氮、化学需氧量、总磷以及溶解氧。近年来，长三角地区除长江干流水质略有恶化趋势外，钱塘江流域、淮河干流和流域主要支流水质基本保持稳定。东苕溪、西苕溪等山区河流水质状况总体好于黄浦江、南溪河等集中于平原城市群的河流水体。流经城市地区的河流水质基本维持在Ⅲ～劣Ⅴ类水平，总体劣于山区河流水质一到两个类别水平。总体来看，水质污染多集中于城市地区。

　　2）局部地区饮用水水质较差，水源地水质安全面临风险

　　长三角地区局部饮用水源地受到流域和本地污染影响，水质尚未全面达到饮用水标准。江苏省和浙江省饮用水源地水质相对较好，处于下游的上海市饮用水水质达标率不容乐观。目前，江苏省饮用水水源地合格率达到96.9%，浙江省水源地水质达标率为85.0%，上海市水源地水质达标率仅为68.6%，主要超标因子为氨氮、总磷和粪大肠菌群。此外，受到自然和人为影响，水源地安全还面临其他潜在的风险，一是流域工程和海平面上升等影响，长江口咸潮入侵导致局部水源地安全风险加大；二是流域风险源和流动污染源带来的突发性环境污染事件近年来时有发生，如江苏靖江水污染、杭州苕溪污染、上海黄浦江上游死猪事件等，导致区域饮用水水源地安全仍然面临较大风险。

　　3）区域湖泊水库富营养化特征明显，太湖问题较为突出

　　长三角地区湖库均存在不同程度的富营养化，营养状态为轻度富营养到中度富营养之间。淀山湖处于中度富营养状态。西湖、东钱湖、鉴湖和南湖水质营养状态以中营养为主。太湖流域七座大型水库中，沙河水库、大溪水库和青山水库为轻度富营养，其余均为中营养。近年来，富营养化程度总体稳定。太湖富营养化问题较为突出。2015年，太湖各湖区营养状态为轻—中度富营养，各湖区中梅梁湖、竺山湖、贡湖、东太湖、湖心区、东部沿岸区和五里湖为轻度富营养，其他湖区为中度富营养。

　　4）城市废污水排放量居高不下

　　导致长三角区域水污染问题的主要因素包括城市工业废水和生活污染排放量居高不下，河网中氨氮、溶解氧、化学需氧量和石油类等污染物不断积累，已远远超出水体的自净能力，从而导致河网水质不断恶化。受河网水质现状的影响，河网水环境容量严重不足，加上入河污染量较大，使得入河污染负荷仍超过水环境容量，这成为地表水质量长期得不到有效改善的重要原因。

　　5）流域协调协作机制有待进一步完善

　　以往长三角地区内的各个地方政府通过强化横向间的协作来实现共同改善环境质量的目标，例如长三角区域大气污染防治协作机制。但目前的这种协作关系基本处于“集体磋商”的形式，没有形成基于协商谈判的上下游水污染协同治理机制，这种磋商的形式往往在触及实质性的利益问题时由于分歧难以调解而无法形成共识。。因此，缺乏有效的区域合作机制，使得跨区域污染治理的问题变得极为艰难。