2016年6月17日，由贵州省社科院和社会科学文献出版社共同主办的《贵州蓝皮书：贵州法治发展报告（2016）》发布会在贵阳举行。

　　进一步推动贵州法治建设应从七大方面发力

　　1. 加强贵州“十三五”时期法治建设规划

　　良好的法治是首要的发展环境。《中共贵州省委关于制定贵州省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，“十三五”时期，社会建设和法治保障要实现新跨越，法治贵州建设取得明显成效，各类社会主体合法权益得到切实保障，社会公平正义得到有效维护，社会治理水平进一步提升，民族关系更加团结和睦，社会更加和谐稳定。一是要在法治建设工作中贯彻落实守底线、走新路、奔小康的工作总纲，遵循中央确定的“坚持人民主体地位、坚持科学发展、坚持深化改革、坚持依法治国、坚持统筹国内国际两个大局、坚持党的领导”六条重要原则，把创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念牢固树立起来，贯彻落实到发展各领域全过程。二是立法、司法和行政部门要从实际出发，制定本地区“十三五”规划，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，提高社会治理法治化水平，把经济社会发展纳入法治轨道。

　　2. 加强和改进地方立法

　　2015年11月11日，中共贵州省委第十一届六次全会决定在“十三五”期间，将突出抓好大数据、大扶贫两大战略行动，要走出一条有别于东部、不同于西部其他省份的发展新路，确保与全国同步全面建成小康社会。2016年，贵州省立法工作应服从服务于全省工作大局，坚守发展和生态两条底线，关注民生，通过立法引领和推动实施大数据、大扶贫两大战略行动，着力加强以下几个重点领域的立法工作。

　　（1）进一步加强节约能源资源、保护生态环境、发展循环经济等重点领域的立法。

　　（2）健全完善扶贫开发领域地方性法规规章。

　　3. 出台贵州法治政府建设纲要实施意见，加快法治政府建设

　　自2000年以来，实行依法行政，建设法治政府是中国特色社会主义法治建设中示范性、带动性的关键环节。在新的一年、新的时期，中共中央、国务院联名颁布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称新《纲要》）以及贵州制定的本省国民经济和社会发展“十三五”规划，对推进法治政府建设提出了新的要求，做出了新的部署。新《纲要》的基本原则规定：坚持依宪施政、依法行政、简政放权，将政府工作全面纳入法治轨道。贵州省“十三五”规划的“加快推进法治政府建设”专章则要求：依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，实现政府活动全面纳入法治轨道。新《纲要》和省“十三五”规划都强调，要提高法治意识与依法行政能力，用法治引领改革发展破障闯关，增强政府的执行力和公信力。

　　4. 以先行先试精神继续探索大数据政策法规创新

　　十八届五中全会决定实施国家大数据战略，意义深远。习近平总书记指出“贵州发展大数据确实有道理。这么干，十分有希望”，坚定了贵州省大数据产业发展信心，并提出了更高要求。2014年以来，贵州省从省级层面率先启动大数据产业，出台了系列省级大数据产业规划和规范性文件，出台了全国首个大数据领域地方法规；除地理、生态、能源、用地和人工成本等客观优势外，还具有政策法规上的比较优势、决策上的先发优势。今后一个时期，贵州省可在此基础上继续以先行先试精神探索大数据政策法规创新工作。

　　5. 进一步推进贵州绿色发展法治化保障

　　“十三五”时期，是贵州实现弯道取直、后发赶超的重要战略机遇期，也是贵州决战决胜扶贫脱贫、同步实现全面小康的冲刺期。贵州应坚持“协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化”发展战略，把法治建设作为生态文明领域改革的重点来抓，以法治思维和法治手段推进绿色化发展。

　　6. 积极推动法治毕节建设

　　2015年6月，按照省委、省政府的要求，为扎实做好“法治毕节”创建工作，中共贵州省委全面深化改革领导小组办公室、中共贵州省委依法治省工作领导小组办公室联合下发了《“法治毕节”创建工作总体方案》和《“法治毕节”创建指标体系及评价标准》征求意见的通知（贵改办发〔2015〕19号），这开启了法治毕节全面建设的新征程。如何在新的起点上推动法治毕节建设的新发展？这是亟须认真思考和深入研究的重要课题。

　　7. 推进贵州省大扶贫战略实施的法治保障

　　2015年11月13日，中国共产党贵州省第十一届委员会第六次全体会议通过了《中共贵州省委关于制定贵州省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称贵州《建议》）。这是中共贵州省委根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，按照习近平总书记对贵州省“守住发展和生态两条底线，培植后发优势，奋力后发赶超，走出一条有别于东部、不同于西部其他省份的发展新路”的重要指示精神，结合贵州省具体实际情况而制定的。贵州《建议》指出，“十三五”期间，要“全力实施大扶贫战略行动，坚决打赢科学治贫精准扶贫有效脱贫攻坚战”。“大扶贫”战略将继“十二五”规划期间的攻坚行动之后，在“十三五”期间作为贵州省国民经济与社会发展的两大战略行动之一，是贵州省的头号民生工程。为此，应当从以下几方面推进“十三五”时期贵州省大扶贫战略实施的法治保障。

　　(1)加快贵州省教育法的改革与建设

　　(2)加强科技创新管理法治化建设

　　(3)加强医疗卫生法治建设

　　(4)完善就业促进法治建设

　　(5)继续加强扶贫工作机制方面规范性文件与扶贫项目台账、资金、股权方面的法治建设

　　(6)加强少数民族地区少数民族以及特殊困难人群的扶贫制度法治化

　　贵州农村基层组织成员职务犯罪率正呈逐年上升趋势

　　蓝皮书指出，随着贵州省近年来新农村建设中涉及的征地、拆迁、扶贫等项目的增多，农村基层组织成员进行权力寻租的空间越来越大，农村基层组织成员职务犯罪率正呈逐年上升趋势。据统计，贵州省农村基层组织成员涉及职务犯罪的案件正呈逐年上升趋势，涉及罪名越来越多，涉案金额越来越大，案件影响越来越恶劣，给当地农村经济的健康快速发展造成了极大障碍。因此，做好此类案件的审理有利于保障人民群众的合法权益，切实提高司法公信力。

　　蓝皮书调研共收集各基层法院上报的关于农村基层组织成员职务犯罪案件的判决书51份，被告人为87人。其中，被告人为村委会主任的34人；被告人为村支书的20人；被告人为村委会副主任的8人；被告人为村民组长的6人；被告人为村财务人员、村民代表、村主任助理、村支部委员、其他人员等19人。

　　从此次调研收集的51份判决书中可以得知，系个人犯罪的为27件，被告27人，系共同犯罪的为24件，被告60人，个人犯罪占此次调研判决总数的52.94%，共同犯罪占比为47.06%。因检察机关起诉指控罪名不当，被一审或二审法院更改罪名的案件为15件，占此次调研判决总数的29.41%。

　　从此次调研收集的农村基层组织成员职务犯罪人数来看，在87名被告人中，除4人系政府工作人员，属于传统意义上的国家工作人员外，其余83人均系村委会成员或与村委会成员参与共同犯罪的村民。其中，判处贪污罪的34人，判处职务侵占罪的9人，判处挪用资金罪的6人，判处受贿罪、非国家工作人员受贿罪、行贿罪的各4人，判处滥用职权罪的2人，判处诈骗罪的2人，判处侵占罪的1人，判处介绍贿赂罪的1人，被判处两个罪名及以上的16人。

　　在调研收集的村基层组织成员以及与村基层组织成员参与共同犯罪的83人中，被判处10年以上（含10年）有期徒刑的为16人；被判处5~10年（含5年）有期徒刑的为22人；被判处3~5年（含3年）有期徒刑的为7人；被判处3年以下的为13人；被判处缓刑的为21人；被免予刑事处罚的为4人。

　　在此次调研收集的51份判决书中，涉案金额100万元（含100万元）以上的为9件；涉案金额在50万~100万元（含50万元）的为6件；涉案金额在10万~50万元（含10万元）的为20件；涉案金额在10万元以下的为16件。

　　从上述可知，贵州省农村基层组织成员职务犯罪呈现出以下几个特点。

　　（1）犯罪主体所涉范围较广。其中村委会主任及村支书占比较大。从调研数据上看，犯罪主体为村委会主任及村支书的人数占所有人数的60%以上，村基层组织成员“一把手”犯罪极为突出。除此之外，有部分案件系村委会会计、村委会主任助理、村民组长、村民等其他人员与村委会主任、村支书参与共同犯罪。

　　（2）检察机关起诉指控罪名与法院最终认定罪名分歧较大。从调研数据来看，51份判决书中因检察机关起诉指控罪名不当而被一审或者二审法院更改罪名的案件为15件，占比为29.41%。有近三分之一的案件罪名被法院更改，主要表现在贪污罪与职务侵占罪的认定，挪用公款罪与挪用资金罪、侵占罪的认定，受贿罪与非国家工作人员受贿罪等罪名认定方面。总体来说，检察机关与法院在对犯罪主体身份的把握上存在较大分歧，导致对被告人罪名的认定不一。

　　（3）所涉罪名逐渐增多，但多集中在贪污罪、职务侵占罪、挪用资金罪3个罪名。从调研数据来看，贵州省农村基层组织成员职务犯罪所涉罪名逐年增多，已超过10个罪名，且贪污罪、职务侵占罪、挪用资金罪3个罪名占比近60%，其中，仅贪污罪一项占比就超过40%，成为犯罪人数最多的罪名。

　　（4）涉案金额逐渐增大。从调研数据来看，贵州省农村基层组织成员职务犯罪案件涉案金额多数集中在10万元至50万元。但近年来，越来越多的案件涉案金额已超过100万元，且部分案件涉案金额直逼千万元。如被告人王某某犯行贿罪、滥用职权罪一案。某村村长王某某伙同他人修建违法建筑以套取国家征收赔偿款共计740余万元；为使其家庭成员修建的违法建筑顺利通过审核并获得国家补偿款，王某某通过向国家工作人员行贿，使得该违法建筑获得国家补偿款160万余元，给国家造成重大经济损失。

　　（5）犯罪方式与犯罪手段多样。从调研收集的判决情况来看，贵州省农村基层组织成员职务犯罪所采取的方式与手段主要集中表现在：一是将其所经管的村集体资金据为己有或挪作他用；二是截留国家扶贫款、救济款，将民政部下发给低保户的补偿款、危房改造款、移民资金等据为己有；三是采取虚报、造假、冒领等方式骗取、侵吞国家补偿款；四是在协助政府负责征地、拆迁工作中，非法收受他人财物，为他人谋取利益，或利用职务之便，与他人共谋，通过虚构征地面积、修建违章建筑等方式，套取国家征收补偿款；五是利用负责农房确权的职务便利，明知他人房屋系违章建筑而进行签字确权使得他人获得国家补偿款，从而使国家经济遭受重大损失；六是与国家工作人员共谋，共同骗取、侵吞国家征地补偿款等。

　　贵州省法律援助存在十大突出问题

　　法律援助是党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国、努力建设法治中国建设的重要制度，在全面推进依法治国中具有独特作用。然而，我们也必须看到，法律援助工作作为一项制度创新，在贵州省的发展较为滞后，在实践中遇到的问题和困难很多，有些甚至成为阻碍“法治贵州”目标建设的消极因素。有鉴于此，蓝皮书本课题组对贵州省法律援助工作开展以来出现的问题进行了调查研究，并结合工作实际提出相应的对策。

　　贵阳市云岩区是贵州省省会贵阳市所辖的经济最发达、人口最多的行政区，在贵州省县一级行政区域中，最具有典型性和代表性。蓝皮书课题组即以贵阳市云岩区为样本，进行问卷调查，并对贵阳市、云岩区司法行政机关从事法律援助工作的专职人员进行访谈。梳理出当前贵州法律援助中存在的十大问题。

　　问题一：群众对法律援助的认知程度较低，宣传工作较为表面化

　　问卷调查统计，大部分社区居民对法律援助工作表示“听说过，但不知道是干什么”；而对于乡镇村民，则基本上“没听说过”，更不了解法律援助工作的性质、内容。无论是社区居民还是乡镇村民，完全不了解法律援助工作，或较为熟知法律援助工作的群众所占比例很小。

　　问题二:法律援助案件的办案质量不高，影响到当事人的积极性

　　问题三：法律援助条件特别是民事案件规定较为严苛，令群众望而却步

　　问题四：法律援助律师工作态度较为自由散漫，某种程度上表现为责任心缺失

　　通过调查了解到，目前贵阳市云岩区从事法律援助工作的律师，主要由社会律师、法律援助律师两类构成，其中社会律师是办理法律援助案件的主力军。社会律师办理法律援助案件，对于其个人或群体而言，由于是无偿、免费代理，因此会有消极应对、漫不经心的现象和情绪。

　　问题五：法律援助办公场所工作环境较差，对于法治形象有所减损和负面影响

　　问题六：法律援助经费保障较为充足，但收支严重失衡

　　问题七：法律援助工作管理较为严格，对办案机动性和灵活性有所影响

　　问题八：法律援助工作没有固定队伍，人员配备不完善

　　问题九：对律师从事法律援助工作的精神鼓励较少，荣誉感较为缺失

　　问题十：行政案件法律援助开展较为困难，处境尴尬

　　贵州征地拆迁民事案件数量逐年增加，且呈群体化、标的大、化解难等特点

　　近年来，随着贵州省某州经济社会的迅速发展，工业化、城镇化建设的迅速推进，土地供需矛盾凸显。大量的集体土地被征收，大量的农村、城镇房屋被拆迁，由此引发的民事纠纷逐年增多。这些纠纷，不仅在该州大量存在，在全国范围内也大量存在，且涉及的面广、人数多、矛盾深，难以解决，有时还会引发极端事件，从而影响社会稳定。如何处理好此类纠纷，是当前法院面临的一个重大问题。蓝皮书通过在贵州南部的调研对这一问题进行了研究。研究发现，从2012年、2013年和2014年的数据看，该类民事案件有以下特点：案件数量在逐年增加，案件类型在增多，当事人有群体化倾向，标的额较大，化解难度大，一审服判息诉率低，二审发回改判率高。

　　1. 案件数量逐年增多

　　在2012~2014年的三年时间里，征地拆迁相关的民事案件呈逐年上升趋势，占总民事案件的比例也在增加。一般而言，经济发达的县、市涉征地拆迁的民事案件较多，经济落后的县、市涉征地拆迁的民事案件较少，个别县没有这类案件。如某州法院三年共接收民事案件32541件，其中涉征地拆迁的民事案件1645件，占总民事案件的5.06%。具体情况为，2012年收征地拆迁民事案260件，占该年总民事案件的2.67%；2013年收案377件，占该年总民事案件的3.41%；2014年收案1008件，占该年总民事案件的8.58%。

　　2. 案件类型多样化

　　因涉征地拆迁而引发的民事案件中，三年来的常见纠纷类型有（从多到少依次排列）：承包地征收补偿费用分配纠纷、所有权纠纷、房屋拆迁安置补偿合同纠纷、侵权责任纠纷、土地承包经营权纠纷、合同纠纷（包括房屋买卖合同、确认合同效力、撤销合同等纠纷）、返还原物纠纷、继承纠纷（包括房屋继承、土地承包经营权继承、山林经营权继承等纠纷）等。不常见纠纷有：确权纠纷、共有纠纷、租赁纠纷（包括房屋租赁、土地租赁、山林租赁等纠纷）、离婚纠纷、不当得利纠纷、解除收养关系纠纷、财产损害赔偿纠纷、占有物返还纠纷、委托合同纠纷、建设用地使用权转让合同纠纷、建设用地使用权出让合同纠纷、排除妨害纠纷、侵害集体经济组织成员权益纠纷等等。

　　3. 当事人群体化

　　因征地拆迁而产生的利益纠纷，往往涉及面广，多人主体案件占多数，单一主体案件占少数。双方当事人均为单一主体的案件有431件，占总案件（本文特指征地拆迁民事案件）的33%；一方当事人为1人，另一方为2人以上的案件有351件，占总案件的27%；双方当事人均为2人以上的案件有326件，占总案件的25%；有三方当事人的案件有198件，占总案件的15%。简言之，单一主体的案件只占33%，多人主体的案件却占了67%。

　　4. 标的额相对较大

　　从标的额的角度看，民事案件与商事案件相比，民事案件的标的额普遍没有商事案件的大。但是，因征地拆迁而产生的民事纠纷，其标的额与其他民事案件相比则较大，少则几千，多则上万，有的甚至高达几百万。上万元的纠纷，在西部落后地区算是一个比较大的纠纷了。正因为利益大，引发的矛盾才多。据调查，多数征地拆迁案件的标的额是以金钱的形式表现在诉讼请求中，2012年总计为3849519.27元，平均每个案件6014.74元；2013年总计为16762323.05元，平均每个案件74169.57元；2014年总计为29963450.84元，平均每个案件51045.06元在无金钱为标的额的案件中，涉及的标的物有：多少平方米土地面积、多少亩地、多少宗地、多少间房屋、多少套房、多少栋房屋等。

　　5. 化解纠纷难度大

　　一般情况下，纠纷化解的难易程度表现在调解撤诉率（以下简称调撤率）上，如果调撤率低，说明化解难度大。与其他民事案件相比，该类案件的调解难度大，调撤率普遍较低。2012年某州法院的调撤率为71.10%，该类案件的调撤率为45.71%，减少25.39个百分点；2013年某州法院的调撤率为74.44%，该类案件的调撤率为51.31%，同比减少23.13个百分点；2014年某州法院的调撤率为69.43%，该类案件的调撤率为31.31%，同比减少38.12个百分点。

　　6. 一审服判息诉率低，二审发改率高

　　在一审案件中，许多问题是新问题，没有现成的判例供参考，再加上当事人对法律不信任、司法环境差、法官的司法能力有限等因素，导致当事人对法律不理解、对判决不认可。凡是没有调解成功的案件，败诉方不服判决的情况较多，与总民事案件的一审服判息诉率相比，一般要低30~40个百分点。

　　对不服一审判决的案件，在二审程序中，对某些难以处理的案件，二审法院往往也会找理由裁定发回重审。这些理由包括一审程序不合法、案件事实未查清、实体处理欠公正等。与总民事案件的发改率相比，一般要高20个百分点。

　　贵州省职务犯罪大要案的发案概率仍可能居高不下

　　蓝皮书指出，今后一个时期内，贵州省职务犯罪预防工作面临的重点领域可能呈现以下趋势。

　　1. 职务犯罪大案要案数量继续保持高位运行态势

　　贵州省正处于大投资、大建设和全面深化改革的关键时期。在某些资金、资源集中领域和改革重点领域，职务犯罪大要案的发案概率仍可能居高不下。与此同时，随着反腐倡廉工作已进入到法治反腐和制度反腐“新常态”，一些仍“不收敛、不收手”的领导干部将更加容易暴露并遭到查处。

　　2. 职务犯罪日益复杂化、智能化

　　在强力反腐的威慑下，职务犯罪行为将更加隐蔽，直接收受财物的贿赂形态将有所减少，“干股”、“分红”、“借贷”、合作投资、帮助处理个人消费等变相贿赂形式可能增多；犯罪分子通过特定关系人或中介人员实施权钱交易的情况或将成为“主流”；加大对行贿行为的打击也将给突破和深挖受贿犯罪带来一定困难。

　　3. 涉农领域职务犯罪可能继续高发

　　2014年涉农领域职务犯罪有260件365人，分别占全年案件查办件数、人数的25.1%和28.2%。随着贵州省新农村建设和城镇化、农业现代化进程的不断推进，支农惠农、民生工程、民生改善项目及资金持续增多，基层涉农部门和农村基层组织人员在项目确权、资金管理和款物发放等方面拥有了较大权力，加之涉农民生资金名目繁杂，涉及部门多、环节广，监管难度较大，如果相关政策宣传不到位，监督约束机制不严格或存在疏漏，就极有可能诱发贪污腐败行为。可以预计，今后一段时期，涉农民生领域职务犯罪将呈高位运行态势。

　　4. 工程和项目建设领域职务犯罪可能增多

　　当前，贵州省“5个100”工程已经进入全面建设、稳步推进阶段，大量项目落地开工，大额资金密集投入。相关工程在建设过程中涉及立项规划、项目审批、土地出让、征地拆迁、招商引资、园区及城镇建设、产业管理等诸多环节，在市场体系机制尚不健全，监督管理制度又相对滞后的情况下，容易为少数不法分子实施犯罪提供可乘之机。2014年，全省检察机关共立案查办“5个100”工程领域职务犯罪案件16件20人，腐败易发特征已有所显现，随着相关项目启动建设数量的逐步增加，该领域职务犯罪发案情况将可能呈现上升趋势。

　　5. 与深化改革密切相关的重点领域和关键部位可能出现职务犯罪易发情势

　　一是国有企业改制过程中的职务犯罪隐患亟须引起警惕并加强防范。新一轮的混合所有制改革，将涉及大量国有资产、股权的评估、出售、处置，国有资本划转及集体资本、非公资本的筹募，如果缺乏必要的监管和公开透明的机制制度，某些国有企业或相关部门管理人员就可能假借改制之机，侵吞、套取国有资产，或将国有资本低价贱卖给利益关系人以谋求贿赂，造成国有资产的大量贬值与流失。二是医疗资本改革中隐含的职务犯罪风险不容忽视。公立医院“公私合营”改革中隐藏着侵吞国有资产和医药腐败两重职务犯罪风险，如果疏于防范或监督缺位，容易导致国家资产、公共利益遭受侵蚀和损害。

　　贵州省司法透明度评估，仅贵州高院一家及格

　　2015年，贵州省社会科学院法治评估创新工程项目组对贵州省高级人民法院和全省9个市（州）中级人民法院的司法透明度进行了量化评估。根据评估结果显示，贵州省司法公开与全国同步，已经发展到了纵深阶段，主要表现为庭审直播常态化、减刑假释全方位公开、重视司法信息整合等。

　　本次评估是对贵州省法院系统司法透明度的第一次评估，鉴于目前贵州省各级法院信息化、网络化建设尚处于较为滞后的现实，本次评估对象的范围，限定在高、中级人民法院，即贵州省高级人民法院、贵阳市中级人民法院、六盘水市中级人民法院、遵义市中级人民法院、安顺市中级人民法院、毕节市中级人民法院、铜仁市中级人民法院、黔南布依族苗族自治州中级人民法院、黔东南苗族侗族自治州中级人民法院、黔西南州苗族布依族自治州中级人民法院（以下分别简称为“贵州高院”“贵阳中院”“六盘水中院”“遵义中院”“安顺中院”“毕节中院”“铜仁中院”“黔南中院”“黔东南中院”“黔西南中院”）共计10家。

　　评估参照中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组所做的《中国司法透明度指数报告（2014）》中的指标体系，以及最高人民法院推行的审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开为主要内容的司法公开“三大平台建设”，本次评估指标体系设计，将审务公开、立案庭审公开、裁判文书公开、执行信息公开作为一级指标。

　　全省10家被纳入本次评估的高、中级人民法院，建网率达到100%。10家法院司法透明度评估的平均分数为42.6分，及格率为10%，仅有贵州高院一家及格。各家法院分数排名由高到低依次是：贵州高院、黔南中院、黔西南中院、黔东南中院、铜仁中院、遵义中院、安顺中院、毕节中院、六盘水中院、贵阳中院。