2016年5月16日，由中国行政体制改革研究会及社会科学文献出版社共同举办的《行政改革蓝皮书：中国行政体制改革报告No.5（2016）》发布会在京举行。

　　蓝皮书指出，转变政府工作方式是政府自身建设的重要组成部分，并与转变政府职能、转变工作作风，共同构成政府自身建设中的三个重要环节。树立政府工作方式的新理念、改变传统的行政审批方式、提高政府管理的透明度和公开性、变“依权力行政”为“依法行政”、依托“互联网+政务”促进政府工作方式变革是新的历史条件下转变政府工作方式最主要的内容。

　　蓝皮书认为，简政放权改革是本届政府改革举措中的最大亮点，其在释放市场活力、促进经济转型升级、应对经济下行压力中发挥了重要作用。2014年以来，国务院确立了“放管结合”的改革思路，强调在下放审批权的同时加强事中事后监管。实际上，由于监管体制改革尚未破题，监管转型滞后于简政放权改革的实际进程，与新阶段经济社会发展的现实需求和广大社会成员的期盼有着明显差距。“十三五”以监管转型破题“放管结合”的现实性、迫切性全面增强。

　　近年来我国以政务大厅为平台的政务服务标准化工作有序推进并取得初步成果，各地政务大厅服务标准化建设亮点纷呈。但当前推进政务大厅服务标准化也存在一些问题和障碍，主要是：政务服务标准化意识不强，政务大厅法律地位不明确，相关理论研究和标准制定不足，体制机制不顺，法律法规滞后，固有行政习惯和利益格局障碍等。下一步推进政务大厅服务标准化的重点任务是：强化顶层设计，明确政务服务中心的职责定位；加强理论研究，为服务标准化建设提供理论支撑；探索协同共治，推进政务大厅服务标准的一体化延伸；重视标准研制，加快急需重要标准的制订修订步伐；凝聚各方共识，创新解决关键领域和环节的标准化难题；开展标准宣贯，着力抓好政务大厅服务标准实施。

　　在中国建立中国特色官邸制的时机已经成熟

　　党的十八届三中全会决定中已经明确提出要“探索实行官邸制”，这说明，这一制度已经被纳入中央全面改革的重要计划。近几年，一些地方政府正在探索异地交流任职官员流转房制度，有的已经付诸实施，成效尚好。但就全国而言，这一制度还没有被提上议事日程。

　　调查表明，在回答“实行官邸制已经写进了党的十八届三中全会决定中了。你认为，实行官邸制的时机成熟了吗？最大的阻力来自哪里”这一问题时，38%的受访者认为“实行官邸制的时机已成熟，阻力主要来自既得利益集团”；36%的受访者同样认为“实行官邸制的时机已成熟”，但“阻力主要来自各级领导层”；24%的受访者认为“在中国很难建立起真正的官邸制”；16%的受访者认为“时机成熟，阻力主要来自中央高官”，而认为“时机不成熟，阻力来自所有公务员”的受访者，仅占0.6%。

　　值得注意的是，在认为实行官邸制“成熟”的被调查者中，对于实行官邸制的制约因素的看法则有较大分歧。其中认为阻力主要来自既得利益集团的人数最多，占38%；认为阻力主要来自各级领导层的次之，占36%；认为阻力主要来自中央高层的，占16%。基于以上统计结果，我们有理由相信，在中国实行官邸制，阻力主要在上层、领导层以及与此相关的既得利益集团，如果没有中央的强大决心，并从中央最高层带头实施，这一制度就可能夭折，甚至可能印证了部分被调查对中国能实行真正官邸制的怀疑。

　　从十八届三中全会后，许多地方政府已经建立起异地任职领导干部的流转房制度，收到了很好的成效。但这项制度的构建在中央层面推进依然缓慢。应该看到，在中国建立中国特色官邸制的时机已经成熟，应该在反“四风”、转作风中抓紧这方面的条例的起草和制度构建，做好顶层设计，在不动产登记制等基础制度的基础上，抓紧建立官邸制，并自上而下实施。

　　注：“行政改革蓝皮书”课题组从2015年4月开始历经3个多月在全国范围内进行了问卷调查，被调查人员包括党政机关人员、事业单位人员以及企事业单位人员500余名，发放调查问卷530多份，其中有效问卷504份。

　　当前应从四方面着手完善央地权力结构

　　蓝皮书指出，总体上看，我国中央和地方关系的演进与发展阶段相适应，分权化改革在推动中央和地方权力结构日趋合理的同时，极大地激发了经济社会活力，经过三十年多的快速发展，我国成为世界第二大经济体，人均GDP达到中等收入国家水平。但是，我们也要清醒地认识到，当前在央地关系及其权力结构方面还存在着不少突出问题，需要从以下方面着手完善央地权力结构。

　　一是防止权力过度集中，导致严重腐败。党的十八大以来，党中央一方面大力反腐倡廉，一方面深化简政放权。这表明我国的分权化改革尚未完成。从中央“打老虎”、“拍苍蝇”的成效看，党政官员腐败高发多发，一些地方甚至出现了“塌方式”腐败，可见权力过度集中的问题十分突出。简政放权改革则缘于政府仍然掌握着大量资源，而这成为引发“权力寻租”的根源。就现代国家央地关系演进规律看，权力腐败是伴随发展的必然现象。我国分权化改革任务依然艰巨。

　　二是完善中央和地方事权财力匹配。当前中央和地方权力结构不合理，在于事权划分不规范不明晰，事权和财力不相匹配。我国《宪法》《立法法》等仅确定了央地间事权划分的基本原则，本届政府进一步明确了中央和地方政府的职能，但并未提出财权配置方案。自1994年分税制改革后，财力向上集中、事权向下集中的趋向明显。这种趋向一定程度上助推了地方政府土地财政和重复建设的做法。

　　三是防止地方本位主义抬头。分权化改革在增强地方政府自主性的同时，也带来了地方本位主义或地方保护主义。特别是在“GDP政绩”导向下，地方政府利用掌握的土地资源审批权和地方税减免等手段招商引资，导致“政绩工程”等乱作为现象。地方本位主义对中央奉行“上有政策，下有对策”，违背政令统一；地方保护主义则滥用行政权分割市场，损害统一市场，影响府际关系。

　　四是加强中央对地方的监控。对比国外经验，我国央地关系中的突出问题还表现在：直接监控过强，间接监控过弱；政治行政监控过多，法治财政监控不足；多头监督，独立性和权威性不强。受历史文化等多方面因素影响，我国对地方的控制主要是通过政治、行政方式进行直接控制，如对地方党政领导的任免，中央对地方进行的条条管理、垂直管理等。相比之下，中央运用法治和财政手段对地方的间接监控显得不足，尤其是我国的转移支付制度，税收返还和财力转移占比过高，专项和一般性转移支付占比偏低，没有发挥出应有的监督控制作用。

　　后续简政放权中应“放管结合”

　　虽然，现今的经济模式已经转型为市场经济，中央政府也已启动了七轮的行政审批制度改革，但是政府与公务人员过度干预市场与社会的行为仍然存在，各种行政审批涉及面广，权力的自由裁量空间过大，部门之间重复审批、多头管理、相互牵绊的现象仍然严重，民众办事难却不得不办，一些政府工作人员就利用手中的行政审批权力进行寻租、设租、创租、抽租等钱权交易。

　　明晰了问题成因，就明白了简政放权的目标并不是简单地放权、简单地放利，也更不是对市场与社会不管不顾，而是要分辨清楚哪些“权+利”应该放、哪些“权+利”应该管，真正做到“放管结合”，不仅为市场松绑，还要为社会松绑，实际上也为政府减了负，轻装上阵的政府组织才能更好地承担其公共职能，在全国实现“大道至简，政府有管理权但不能任性越权、市场有富贵钱但不走邪路歧途、社会有个性欲但不可恣意妄为”的治理目标。

　　（1）何谓“放”与放“什么”？

　　简政放权中的“放”就是政府要通过下放与取消一系列行政审批事项、建立与完善各级政府面对市场、社会的“权力、责任、负面”三单建设，让各级政府真正做到公开透明地提供行政服务，让市场能够按照市场规律自由运转、在资源配置领域发挥决定性作用，让社会能够按照群体与个体互动的规律活动、具有纵向横向自由流动的可能性与开放度，并让政府全面接受市场、社会的监督，以“放权”实现从管制型政府向服务型政府的转变，减少直至消除寻租的可能。

　　具体要“放”的是——将政府原先越俎代庖、直接参与市场活动、抑制社会活力的行为放弃，将以“审批权”为具体形式的，对于市场、社会管得过多、管得过细的制约放开，将所有能够促进市场自由运行、社会自主管理的权力下放，通过与市场、社会的协商，找到政府应该履行的职能集合，确立政府与市场、社会之间的分工边界，明确政府的行为空间、行为方式、行为范畴，扮好“主导者+设计师”的角色，而不是去抢市场与社会的戏份。

　　（2）何谓“管”与管“什么”？

　　简政放权中的“管”就是政府要通过公共行政服务与民众行动指导，加强对市场与社会中各种行为的规范与监督，以防止损害公共利益与他人利益的事情发生，从而保障促进市场与社会健康运行的内在活力与发展动力，也就是在放松事前“审批权”的同时，要注重加强事中、事后的“监管权”，只有更有效的“管”，才能促进更积极的“放”。先前我们只重审批，忽视了事中事后的监管，各种违背市场规律的经济行为、违背社会道德的人际行为悄然滋生，导致目前食品安全、生态环境、生产安全、人居安全等方方面面的突发事件频发，影响恶劣。而政府简政放权的核心目标是要营造一个健康活跃有序的市场环境与公平正义安全的社会环境，所以“管好”、“管对”与“及时管”是放管结合中“管”的核心内涵，政府要扮好“服务员+督导员”的角色，而不是做个四处奔波、忙于救火“消防员”。

　　具体要“管”的是——①“市场”不愿意管的事项，如提供“公共服务”、改善“公共福利”、建设“公共设施”、执行“公共制度”、保障“公平正义”、维护“公共安全”等，因为追逐利润、追求效率是市场的天性，它对成本高且微利或无利的“公共产品”的供给是没有兴趣的。②“社会”做不了的事项，如治理资源的调配、紧急事件中的动员、复杂行动的协同、公益资金的管理等；社会由一个个单独的人组成，家庭是基本单元，城乡社区自治有助于满足日常情境下的各种个性化需求，但不能胜任突发情境与特殊任务下的大规模的人员组织、资源调配与行为疏导。③市场与社会中的非法行为与投机行为，如不法经营、伪劣产品与各种犯罪等。

　　（3）“怎么放”与“怎样管”？

　　高质量的简政放权需要做到“放管结合”，齐头并进。唯有放管并重，才能做到“把该管的事务管好，把该放的权力放掉”。在“放”的同时，要明确事中事后监管职责，避免出现权力真空或监管空白。

　　所以，“放”——要从行政权与审批权放起，“三单”建设与审批改革就是最直接的切入路径，从中央到地方最基层的政府，都要不断推进行政审批的“清理、简化、下放、取消”工作，进而放宽市场准入的资本与资质条件，让更多的新市场主体能够积极投身于创业。同时加强事中事后监管，激发出市场主体的创新活力，让改革红利惠及社会。

　　所以，“管”——要从市场与社会对公共行政服务的需求调查做起，省市县区政府要在中央与省级政府的指导下，邀请行政管理专家、各类型企业的法人、多样化的民众代表，以选点普查、域内抽查与深度访谈为方法，获知本地市场与民众的最紧急、最迫切与最基本、最日常的公共服务诉求，通过最典型的样本获得最全面的政府服务的“点菜单”，建立起本地科学的三单目录、做好正确的审批下放。在事中事后监管中，要不定期组织中办、国办督查组，并吸收编制部门、监察部门、纪检部门等参与，进行有力度、有深度兼有广度的多部门联合监管督查。将督查结果向社会公布。同时调动激发网络舆论的力量、各大新闻媒体的能量对“放与管”进行监督，形成多视角、多形式的监督，打好监管的“组合拳”。

　　（4）“放”与“管”的协调平衡与动态变化

　　本届中央政府推进的简政放权是我国行政体制改革历程上的重要里程碑，这次变革是站在先前多次改革探索的基础之上、展望未来而推动的一场新变革。时代在发展，国际国内的政治与经济形势在日新月异地变化，市场对公共行政服务的诉求内容也会不断变化，大众对公共行政服务的需求也会与时俱进。

　　所以此次简政放权变革刚刚拉开了新的行政体制改革序幕，以三单建设为最新标志，将逐步引领中国进入政府-市场-社会三元主体协商治理、互动共赢的良好格局之中，“放”与“管”的具体内容、实现形式、执行方法、法律依据等，都会在三元主体的互动协商中，按照时间序列而不断细化，先形成一市、一省的三单目录，再组合形成中央层面、面向全国的三单目录，“放”与“管”将密切结合、协调步骤、统一行动，目前各省各市“进度不一、内容不同、数量差异”的纷繁情况将不再出现。

　　本届政府引领的简政放权是新时期政府自我革命以适应国家发展需要的重要变革，将全面塑造政府机构与公务人员对于自身职能、自我行动的价值指南与理念体系，将促进政府更快、更好地向服务型、学习型、发展型政府转变，将进一步释放市场与社会的活力，将简政放权进行到底，我国就会始终坚定不移地走在科学、民主的“协商治理”的大道上。

　　政府购买公共服务应加强合同监管，并有效体现公民需求

　　蓝皮书指出，目前政府购买公共服务，仍存在购买流程与程序独立于政府采购体系、公民需求无法在政府购买中得到有效体现、公共服务的生产主体相对缺失以及政府的合同监管能力相对较弱等问题。应该从以下几方面着手解决目前政府购买公共服务中的主要问题。

　　（1）推进政府购买公共服务流程统一纳入政府采购

　　2015年国务院制定的《政府采购法实施条例》把政府购买公共服务统一纳入了政府采购的框架体系。然而，目前各地方政府对于政府购买服务如何运用政府采购的流程与工具尚不明确。现实中，少数地方政府把政府购买公共服务纳入了政府采购的框架，政府采购由政府采购中心统一实施。由于公共服务与货物、工程具有本质差异，许多地方政府购买公共服务的政策独立于政府采购体系，从组织结构到购买程序都没有对二者间的衔接进行设计，地方政府购买公共服务由民政部门联合教育、卫生、养老等机构独自实施。

　　（2）在公共服务项目的设计与购买过程中，充分考虑公民需求

　　公共服务项目的设计应充分回应公民需求，且评估项目效果时也应考虑公民的反馈，这样才能保证公共服务的有效性。当前公共服务供给中的一个重要问题是：公民需求表达与整合不足，导致公共服务的供给无效或需求与供给的错位，具体体现为：①政府与公民的沟通渠道单一。传统技术手段使政府依赖普查数据、各部门业务数据的分析，而公民的表达也只能借助定期的调查和会议，这限制了政府与公民之间的交流。②许多地方政府建立了社区网格制度，通过社区网格员收集了大量的基础数据，也基本建成了类似的网络信息库，但是，这些信息都分散在各政府部门中，需要进一步流通共享。

　　（3）加大公共服务的生产主体建设

　　政府向社会力量购买服务，其基本前提是贴近公民需求的企业、社会组织数量多且提供专业服务的能力强。社会组织是公民与政府之间的桥梁。然而，当下我国的问题是：①我国社会组织数量少，无法形成竞争性市场。既有的社会组织内部治理结构不完善，提供专业服务的能力也不足。②承接主体的标准过高。各地方政府针对承接主体的资质，从民事责任能力、治理结构设计、会计和资产管理制度、设备、人员及专业技术水平、守法守纪情况、纳税情况等多方面提出许多具体的条件。资质条件的细化限制了本就不成熟的承接方市场。服务承接方的缺失引起的后果体现为政府购买服务的流标率较高。③当前各地推行的政府购买服务多是非竞争性购买,通过竞争而带来成本的降低并没有成为购买服务的主要优势。

　　（4）增强政府的合同监管能力

　　政府购买服务把政府和社会力量之间原来垂直的管理与控制关系转化为一种平行的契约关系，原来是被管理者的社会力量成为公共管理的主体之一，这改变了政府和社会力量、公民的关系，对政府的规制、管理方式、管理能力提出了挑战。然而，当前政府的合同监管能力相对较弱，体现为：①缺乏合同管理的专业人才。建立招标采购机构，培养专业采购人员，是有效运用法律、提高采购效率的有力保证。但是，我国各地方政府都反映，政府购买部门缺乏精通合同、法律、估价等专业知识的专业人才。②招投标程序需要更加公开透明。③合同文本缺乏规范性、全面性，尤其是针对可能出现的紧急、突发事件，大多没有制定专门的规定。④政府部门间缺乏合作。政府购买服务涉及许多部门，如在项目的设计方面涉及民政、教育、市容、卫生等部门，经费拨付环节的相关预算编制和核准工作需要财政部门的配合，而项目的监督审计同样需要监察和审计部门的专业工作人员协助进行，招投标则需要政府采购部门的配合。当前，这些部门间的协调配合需要进一步加强。

　　各级政府应加快推进权力清单制度

　　蓝皮书指出，权力清单制度作为一项新的制度尝试，在国务院的推动和地方各级政府的创新下，取得了很大成绩，但在实践中也存在着诸多问题。从各地的情况来看，存在的普遍性问题主要有权力清单的内容不统一、主体不明确、监督机制不健全、与法律的关系不确定以及其推动过于依赖政策等。权力清单制度作为全面深化改革的制度保证，必须与我国行政体制改革目标相契合，通过逐步推进、多重构建和梯次整合，以最终实现内在化、法律化、系统化和常态化。为确保权力清单制度更好更快地推进，应做好以下五方面的工作。

　　（1）逐步统一规范权力清单

　　随着权力清单制度的推进，对其逐步进行规范和统一势在必行，这主要体现在主体、程序和内容三个方面。具体说来，首先，权力清单的编制者、适用者和监督者应该分离。毫无疑问，地方各级人民政府及其工作部门是权力清单的主要适用者，适当时候理应将其扩大到所有享有行政权力的主体。地方各级人民政府作为权力清单的编制者，前期需要地方各政府部门先行梳理和调整，再经过法制部门和编制机构审查后，最后由地方政府审议后统一公布，并报上级政府备案。虽然政府体系内部的上级机关、法制机构、编制机构、行政监察机关等都是重要的监督者，但还应逐渐引入外部监督机制，重视地方各级人大及其常委会的法律监督，同时应逐步拓宽社会监督渠道。其次，应建立健全权力清单的程序机制。任何权力运行都必须遵循程序理性，要从规范权力和高效便民角度完善权力运行流程图，减少行政机关内部流转环节，明确每一个环节的办理机构、时限和要求等，要求行政机关严格按照相关方式和步骤行使职权，防止行政机关的恣意。最后，国务院应在整体上规定权力清单的内容，各地只能在此基础上增加而不能减少，并且需要根据本地情况对其进一步做具体规定。一般来说，权力清单内容包括权力主体、类型、编码、依据、程序、监督和责任等，尤其需要重视的是对法律依据、责任机制和监督机制的规范。

　　（2）健全权力清单的动态管理机制

　　权力清单的内容不可能一蹴而就。法律法规规章修改、机构改革后部门撤并、政府职能变化等情况都需要得到及时反映，因此地方各级人民政府应适时制定权力清单动态调整管理规范，明确规定权力动态调整的原则、依据、内容、期限、程序、责任主体及违规处理等，以实现权力清单的稳定性和动态性平衡。在实践中，很多地方政府制定了权力清单的动态管理办法，如山东省和江苏省阜宁县；有的地方在权力清单管理办法中列入动态管理规定，如内蒙古自治区和江苏省无锡市。需要注意的是，权力清单的动态管理机制和创制机制并不一样，权力事项变动需要修改的，可以在直接由权力实施机关清理确认后，经政府法制机构和编制机构审核并由地方政府审定后公布，地方各级人民政府可以在一定期限内对权力清单集中进行合理性、合法性和必要性审查。此外，其他主体如公民、法人和其他组织一旦发现权力清单规定的事项不符合法律规定，可以向地方各级人民政府及其工作部门提出修改权力清单的建议。

　　（3）构建权力清单制度的法律保障机制

　　法律保障机制是权力清单制度的基石。法律具有明确性、稳定性和可预期性等特征，将权力清单的制定、内容、运行和监管问题纳入规范化轨道，可以增强权力清单的权威性和正当性，防止权力清单因领导人的改变而改变、因领导人看法的改变而改变。权力清单的法律保障机制主要有以下三方面内容：一是权力清单介于软法和硬法之间，它既是对现有法律的具体化，又是行政机关的自制规定，对行政行为的合法性将起到参照作用。因此，在制定和实施过程中需要审查权力清单内容的合法性、合理性和必要性，禁止行政机关通过规范性文件为自己设定权力，压缩行政权力扩张的空间。二是制定权力清单的专门法律规定。一些地方政府已经在制定涉及权力清单的规范性文件，统一对权力清单的法律地位、形式、程序和主体等事项进行规定，规范权力清单公布的基本形式，将权力清单提升为政府的法律职责，并通过法律手段推动实施。三是权力清单制度的构建与法律法规的清理、修改和废止相结合。通过对现有法律法规中权力条款的梳理、检视和聚合，填补法律漏洞、化解行政法律冲突和创制新法律。如成都市权力清单就为《行政强制法》的制定提供了有益参考。四是建立权力清单的法律监督机制。具体说来就是，既应建立政府内部的监督和问责体制，也应将其纳入人大监督和司法过程。也就是说地方各级人大及其常委会有权对地方政府的法律实施情况进行法律监督，而在司法过程中，权力清单虽然不是法律依据，但可以作为行政权力的正当性依据，起参照作用。

　　（4）推进权力清单制度进程的阶段化

　　目前，权力清单还只是行政机关内部的权力摸底和对外的权力公示，地方各级政府在不触动行政体制的前提下梳理、调整和规范行政权力并将其予以公布。即使权力清单对行政权力的范围和职责有所调整，也是针对没有法律依据、法律规定冲突、调整对象消失多年等情况而进行的，因此只要做好权力的保留、取消、转移、下放、整合、加强和限制即可。如果涉及不同政府部门或岗位的共性权力，权力清单也大多通过完善运行流程和权能转换以加强衔接。因此，权力清单目前尚处于功能性调适阶段，注重清权、确权和晒权，以减少推行权力清单制度的阻力。然而，随着全面深化改革的推进，权力清单须从重视量的清理转向重视质的提升，逐渐走向结构性调整阶段，并重点转向配权和制权，按照实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，整合中央和地方政府的关系、政府各部门的关系，以及政府与社会、市场的关系，同时，在权力清单制定过程中，逐渐优化职权配置、推动行政体制变革和完善行政组织法律。

　　（5）建立权力清单的配套管理制度

　　权力清单能否在实践中贯彻实施，很大程度上取决于与其配套的管理制度是否成熟和完善。一般说来，权力清单的配套管理制度可分为以下几类：一是权力清单的相关制度，如建立全国统一的权力清单信息平台，实现权力信息互联互通，加强各行政机关的权力衔接机制建设，以及完善兜底权力事项的适用和监督机制。二是建立多联清单配套组合制度。尤其是建构与权力清单同步的责任清单和负面清单制度，三者各有侧重但相互支撑，需要整体推进。由于对责任清单的内涵和外延尚未清晰界定，因而有的地方认为责任清单是职责清单，如山东省省级部门责任清单；但大多数地方认为责任清单就是追责清单，但有的地方如安徽省省级政府部门权力清单将责任清单作为其中的一部分，有的地方如武汉市则单独列出责任清单，还有的地方完全没有规定责任清单，如义乌市的权力清单就没有责任规定。因此，必须明确的是，权力清单解决的是乱作为问题，责任清单针对的是不作为问题，而负面清单是权力清单的反向界定，三者应明晰各自的侧重，并加强协调和衔接，解决政府各部门职能交叉、重叠和混乱等问题。三是权力清单的关联制度。权力清单制度应与行政审批改革、政府职能转变、行政体制改革相互促进。此外，应积极培育社会组织，建立现代企业制度，完善相关市场和社会治理制度，如建立客观中立的权力清单第三方评估机制等。