2016年4月29日，由北京师范大学中国社会管理研究院、国家行政学院社会治理研究中心、中国行政体制改革研究会以及社会科学文献出版社共同举办的《社会体制蓝皮书：中国社会体制改革报告No.4（2016）》发布会在京举行。

　　2015年社会体制改革：五大领域取得重要进展

　　2015年，面对错综复杂的国际形势和不断加大的经济下行压力，我们不断创新宏观调控方式，深入推进供给侧结构性改革，大力推动“大众创业、万众创新”，经济发展呈现总体平稳、稳中有进、稳中有好的态势。全年国内生产总值676708亿元，比上年增长6.9%。城乡居民收入水平持续提高，就业形势稳定，社会保障“并轨、扩面、提标”；户籍制度改革深化，一元化户籍管理基本实现，城乡基本公共服务均等化水平不断提高；简政放权、放管结合、优化服务取得新进展，向市场、社会、基层放权赋权的步伐加快，基层社会治理创新精彩纷呈，多元共治共享的社会治理格局正在形成；虚拟社会治理和现实社会治理统筹推进，社会问题、社会矛盾和社会风险得到有效管控。

　　（一）以简政放权为突破口，理顺政府与社会关系

　　根据中央要求和国务院统一部署，各级人民政府转变政府职能，不断深化行政审批制度改革，取消、下放一大批行政审批事项，清理和规范一批中介收费项目。2015年，国务院在2014年取消下放246项行政许可的基础上，进一步加大了行政体制改革和政府职能转变的步伐。各地、各部门根据中央要求，加大对本地、本部门的行政审批清理力度。例如，上海市取消行政审批事项160项，吉林省提出将省级行政审批项目限定在200项以内。

　　（二）以民生改善为重点，着力调整社会利益关系

　　人民群众享有公共服务是公民的基本权利，为公民提供基本公共服务、着力保障改善民生是政府的职责。2015年，国家一般公共预算支出继续增长，其中中央一般公共预算支出增长9.5%。在支出项目上，社保和就业支出729.3亿元，教育支出1251.51亿元，医疗卫生和计划生育支出110.91亿元。从实际财政支出情况看，社会事业支出增长的幅度较为显著。2015年，全国居民人均可支配收入21966元，实际增长7.4%。城镇居民人均可支配收入为31195元，实际增长6.6%；农村居民人均可支配收入为11422元，实际增长7.5%。城乡居民人均收入倍差为2.73，比上年缩小了0.02。全国居民收入基尼系数为0.462，比往年稳中略降，趋势向好。

　　全年城镇新增就业1312万人，年末城镇登记失业率为4.05%，全国大城市调查失业率为5.1%，继续保持较低水平。在经济下行压力加大和结构调整加快的背景下，部分地区、行业、企业出现效益下滑、减员增多的现象，但是从全国来看没有发生大规模的下岗潮，就业保持稳中向好的态势。

　　（三）以理顺体制机制为核心，加强和创新基层社会治理

　　社会治理的重点和难点都在基层。2015年，中办、国办先后印发《关于加强城乡社区协商的意见》（中办发〔2015〕41号）、《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》（中办发〔2015〕30号），民政部会同中组部印发《关于进一步开展社区减负工作的通知》（民发〔2015〕136号），进一步完善了基层社会治理的定位、架构、方法等，为加强和创新基层社会治理奠定了制度基础。

　　街道和社区管理体制改革持续推进，各地按照“重心下移、力量下沉、保障下倾”的要求，不断推进基层社会治理。全国各地普遍推进社区减负工作，向社区投放和转移更多的人财物等资源。社区、社工、社会组织“三社联动”的局面正在形成，社区新型治理的模式和做法不断涌现。“网格化管理”“门栋自治”“院落自治”“楼宇自治”“业主自治”“社团自治”等多种社区治理形式在许多地方推行。2015年城市社区综合服务设施覆盖率达到81.9%，民办社工机构达到4600多家，47429人取得社工师、助理社工师证书，全国持证社工突破20万人，志愿服务、时间银行等工作广泛开展。

　　（四）以培育社会多元主体为出发点，加速社会组织改革

　　2015年，我国社会组织改革从激活存量和发展增量两个角度共同推进。社会组织在社会治理中的重要性和作用得到普遍认可，社会组织的培育力度不断加大。2015年，全国民政部门登记的社会组织达到63.8万个。各地普遍采取积极措施，建设社会组织“孵化器”、培育基地，通过为入驻社会组织提供行政办公后勤、政策法律咨询、项目策划、服务指导、交流培训、资源链接以及财务托管、人事托管、网站托管等一系列服务，为社会组织的发育成长提供便利条件，提升社会组织发展能力，激发社会组织活力。社区社会组织在加强和创新基层社会治理中被寄予厚望。在街道、乡镇或者社区备案、注册的社会组织如雨后春笋般大量出现，更多以活跃城乡居民文体娱乐生活为目的的草根型社会组织普遍存在，生生不息。社会组织蓬勃发展的新格局和新态势正在形成。

　　（五）以防范化解社会风险为重心，构建共建共享共治的公共安全体系

　　坚持安全发展、确保公共安全是社会治理创新的重要任务。4月，我国新修订的《食品安全法》颁布。新法通过完善统一权威的食品安全监管机构、建立全过程的监管制度、建立最严格的食品安全标准等举措强化政府在食品安全监管中的法定责任。

　　2015年，全国安全生产事故总量继续下降，全年发生各类事故28.2万起、死亡6.6万人。大部分地区和重点行业领域安全状况基本稳定，煤矿百万吨死亡率降到历史最好水平。

　　2015年12月，我国成功举办第二届世界互联网大会，国家主席习近平出席大会，在讲话中提出了推进全球互联网治理体系变革“四项原则”，并就共同构建网络空间命运共同体提出了“五点主张”。在实践中，各地结合实际开展智慧城市和智慧社区建设，运用“互联网+”进行社会治理创新，运用科技信息方式推进社区治理精细化。国家信访局借助互联网，推进网上信访的工作模式。2015年，全国信访总量、进京访数量、集体访数量都出现下降，网上信访比例持续上升。其中，网上信访数量分别超过来信、来访数量，占到总量的40.1%，进一步彰显网上信访主渠道作用。

　　推进社会体制改革应从四个方面着手

　　蓝皮书为进一步推进社会体制改革提供了政策建议：

　　（一） 继续在社会事业改革中保障改善民生

　　收入分配及就业、教育、医疗、社会保障等社会事业改革是人民群众最关心、最期待的问题。只有在这一领域不断推出新政策、新举措，才能更好地保障和改善民生、增进人民福祉。要进一步推进收入分配制度改革，提高劳动报酬在国民财富分配中所占比例，建立劳动者工资的正常增长机制，保障农民公平分享土地增长收益，通过税收调节居民收入分配，加快培育形成“橄榄形”的收入分配格局。在就业方面，继续实行就业优先的发展战略，做好大学生、经济结构调整和企业转型升级过程中下岗分流人员、流动人口等重点人群的就业服务工作，推进大众创业、万众创新，以创业带动就业，完善城乡均等的就业创业服务体系。在教育方面，大力促进教育公平，推动城乡教育资源统筹均衡配置，推进现代职业教育体系与经济社会协调发展，认真推进教育管办评分离，不断扩大学校办学自主权，发挥好学校、教师、学生在教育中的积极性和创造性。在医疗方面，继续推进公立医院改革，完善分级诊疗模式，促进医疗资源的均衡配置，鼓励社会办医、规范办医。在社会保障方面，加快制定出台养老保障总体方案，推进城乡养老保障统筹；整合城乡基本医疗保险制度，提高社会保障资金的经办管理和运营水平。

　　（二）继续在简政放权中推进社会治理体制创新

　　通过简政放权，明晰政府和社会的边界，使社会具有更大自主权和更大发展空间。进而改善政府和社会关系，为形成政府治理、社会调节、居民自治的良性互动格局创造条件。进一步加强清理、规范中介收费项目，层层编制权力清单和责任清单，把政府不该管、管不了、管不好的事项交给市场和社会，打通公共服务的“最后一公里”,让人民群众实实在在地享受到简政放权带来的改革红利。在下放政府权力的同时，科学确定审批、监管事项及办理程序，提高监管能力，创新监管方式，强化职能部门的监管责任，引导多部门联合监管、综合执法，防止监管中出现“各自为战、重复监管、监管漏洞”等现象。认真提升公共服务的质量，规范行政权力，推进公共服务的标准化和规范化，防止公共服务中的乱作为、不作为现象。加大政府向社会力量购买服务的力度，向社会投入更多的事权与资源，培育社会主体健康成长，引导社会力量成为政府公共服务的协同提供方，增加公共服务的供给总量，推进服务的便利化和可及性。

　　（三）继续在激发社会活力中推进社会共治

　　习近平同志指出：“社会治理的重心必须落实到城乡社区。”各级党委政府也已经清醒地认识到，社会治理重点难点在基层，社会活力的关键在社会组织。要按照“重心下移、力量下沉、保障下倾”的原则，推进街道和社区治理体制改革。推动街道、乡镇按照经济社会转型的要求进行机构和职能调整，满足民众服务需求，发挥区域统筹协调作用。进一步推进社区建设，切实开展社区减负增效工作，进一步规范社区公共事务的内容与办理程序。同时，要按照费随事转要求，向社区投放转移更多资源，使得社区有钱办事、有人理事；要认真贯彻落实中办和国办印发的《关于加强城乡社区协商的意见》，推动社区民主政治建设进程，引导社区居民积极参与社区事务协商，增强社区自我管理、自我服务、自我发展能力。社区治理要以选举、议事、监督为中心，做到真选、真议、真监督，防止表面化。要加快社会组织立法进程，降低登记门槛、简化登记程序，将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。按照政社分开、权责明确、依法治理的原则，培育引导社会组织发展，同时强化社会组织内部治理结构和外部监督，保障其正确的发展方向。群团组织改革发展、行业协会商会与行政机关脱钩、整治社会组织乱摊派等为社会组织分类发展、规范发展奠定了基础，要进一步强化推进，将布置的工作真正落到实处。

　　（四）继续在构建公共安全体系中防范和化解矛盾风险

　　近年来中央强力反腐、八项规定、“三严三实”教育活动，遏制了腐败蔓延，规范了权力行使，促进了党群关系、干群关系的改善。要继续维持反腐高压态势，把权力关进制度的笼子。要通过持续改善民生，增进民众福祉，继续促进官民关系的持续好转。同时，要通过建立制度化的劳资关系协调机制、群众利益诉求表达机制、社会风险排查机制、社会矛盾纠纷调处机制，及时发现和调处矛盾，避免矛盾的积累、激化和爆发。

　　加强社会管理、维护人民群众生命财产安全，是社会治理现代化的题中之义。要继续强化在公共安全体系建设中的政府责任、相关部门监管责任和企业主体责任，努力构建立体化、多元共治的公共安全监管网。针对安全生产领域重特大事故高发频发现状，要继续加强管理、不断强化责任，各级人民政府和相关企事业单位要完善落实安全生产责任和管理制度，开展生产安全隐患专项排查整治，并通过加强对各级领导干部公共安全知识和处置突发事件能力的培训，切实提高领导干部的应急处置水平。

　　在信息化不断加深的大背景下，加强虚拟社会相关法制建设，提高互联网舆论引导能力，确保国家安全、社会稳定和网络信息正常传播，是摆在我们面前的突出任务。要在加强互联网管理立法的同时，构建政府、企业与公众共同参与的互联网管理体制，整合相关机构职能，建立科学有效的监管机制，确保网络正确使用和网络安全。此外，要加强互联网领域的国际合作，争取在互联网发展中拥有更多话语权，建立全球互联网共享共治平台,共同推动网络空间互联互通、共享共治,共同构建网络空间命运共同体。推动各地继续开展智慧城市、智慧社区建设，充分运用现代科技信息手段推进社区治理网格化和精细化，借助“互联网+”推进社会治理方式的创新。

　　社会治理法治建设面临诸多挑战

　　一是结合当前社会治理法治保障需求，总体上立法数量还不足，且系统性还不够，与构建共建共享社会治理格局的实际需要、切实改善和保障民生的要求有一定距离。主要体现在：有些重要立法尚未列入计划，如《社会组织法》等；有些虽然列入计划但迟迟没有出台，如制定《社会救助法》《社区矫正法》《网络安全法》，以及志愿服务和社会工作等方面法律法规；有些立法修订相对缓慢，如《城市居民委员会组织法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等；有些立法虽刚刚作出修订，但随着经济社会形势发展变化和相关新法陆续出台，尚需进一步深入研究系统修订，如《社会团体登记管理条例》等。

　　二是创新社会治理方式，深化司法体制改革的任务仍很繁重。2015年是司法体制改革全面深入推进的一年，司法人员分类管理制度、司法责任制、司法人员职业保障制度和省以下地方法院、检察院人财物统一管理四项司法体制改革试点作了较好的理论准备和经验积累。中央深改组第十九次会议通过《关于在全国各地推开司法体制改革试点的请示》，2016年在北京、天津等13个省区市和新疆生产建设兵团开展第三批司法体制改革试点，这意味着改革试点在全国推开。

　　三是城市执法体制改革难度还较大。城镇化是现代化的必由之路，以法治思维和方式推进以人的城镇化为核心的新型城镇化建设，严格执法是难点也是关键。中共中央、国务院印发的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》明确了新形势下推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的总体思路，正如该意见指出的，我国多数地区在城市市政管理、交通运行、人居环境、应急处置、公共秩序等方面仍有较大差距，城市管理执法工作还存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题。

　　“北上广深”一线超大城市和沿海旅游城市户籍开放度最低

　　蓝皮书从夫妻投靠、购房、投资、纳税和就业五个方面及细分指标评估中国城市户籍开放程度。蓝皮书指出，从户籍开放程度的排名来看，户籍开放度最低的10个城市分别是北京市、上海市、三亚市、广州市、深圳市、海口市、天津市、苏州市、青岛市、西安市。“北上广深”作为外来人口聚集地比较高的一线超大城市，面临的人口压力最大，户籍附带的条件最多，特别是北京市的户籍开放度得分达到0.9268，在当前的条件下获得北京市城镇户口的难度最大。除了“北上广深”，户籍开放度最低的是三亚市和海口市，分别排在最难入户城市的第三名和第六名。这与两个城市特殊的区位有很大关系，三亚和海口作为我国热带旅游度假城市，每年冬季吸引了东北等地区大量离退休人员过冬。据统计最近几年每年到三亚养老的“候鸟”一族有40多万人。在这类稀缺性的特殊区位城市，由于很多自然条件是其他城市不具备的，户籍制度限制往往也比较严格。

　　户籍开放程度呈现明显的东、中、西部差距

　　蓝皮书指出，户籍开放程度除了跟城市的规模、功能定位有很大关系外，跟城市所在的区域有着非常紧密的关系。在我国传统的区域划分中，户籍开放程度得分最低的是华南地区，该区域城市户籍开放度平均分值为0.4166；其次是华东地区，平均分值为0.3070；开放度最好的是华中地区、西北地区和华北地区。从区域内部的差距来看，根据标准差的大小，区域内部差距最大的是华南地区和华北地区。

　　按照地理区位来划分，不同区域城市户籍开放度的差异更加明显。根据得分，户籍开放程度最低的是以北京、天津为代表的环渤海地区，户籍开放程度的平均分值为0.3538；其次是以上海、广州和深圳为代表的东南沿海地区，户籍开放程度的平均分值为0.3335；再其次为西南地区，户籍开放程度的平均分值为0.3163。户籍开放程度最高的地区是中部地区、西北地区和东北地区。总起来看，东部沿海发达地区城市对入户条件要求比较高，而这些地方也正是外来人口流入数量比较多的地区；中西部地区城市对入户条件的要求比较低，而这些地区主要是外来人口流出地，虽然也吸纳了大量本地农村人口进城，但人口压力相对要小。

　　到2015年，社会养老服务体系框架初步建立

　　蓝皮书指出，经过多年的探索和实践，到2015年，我国初步建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充的社会养老服务体系基本框架。

　　居家养老服务网络初步形成。各地依托社区服务设施，并借助专业化养老服务组织，不断探索服务的有效方式，扩大服务内容，为居家老年人提供做饭、配餐、洗衣、理发等生活照料和康复护理服务，持续提升服务能力。

　　社区养老服务发展力度加大。各地建立了各种社区服务中心和服务网点，面向老年人提供日间照料、紧急援助、文体娱乐、保健康复等服务，不断提升社区养老服务能力。全国社区老年人日间照料中心覆盖率明显提升。在江苏、上海等5个省（市），城市社区日间照料中心覆盖率已达到100％，农村日间照料中心覆盖率超过了50%。

　　在推进机构养老服务方面，针对长期沿袭的政府管办不分的弊端，鼓励社会资本投资，积极探索投资主体多元化的有效途径和管理方式，加大敬老院、福利院、老年公寓等养老机构的基础设施建设，取得了明显成效。目前，全国养老床位数达到680万张，每千名老年人拥有床位数达到30.8张，实现了“十二五”社会养老服务规划对养老床位数设置的目标。

　　新型城镇化背景下，乡村治理面临五大困境

　　随着我国城镇化步伐的加快，我国原有乡村治理格局发生了深刻变化，这些前所未有的变化一方面可能给我国农村经济社会发展带来巨大的活力，但同时也引起了一系列突出矛盾和问题。

　　（一）农民权益保护问题突出

　　随着城镇化的加速，一些地方政府为了增加财政收入，提高政绩，不遗余力征地卖地，盲目招商引资和兴建新城或各类园区，这样不仅牺牲了当地的环境，还损害了当地农民的各种利益，导致农民与当地基层政府间的矛盾加剧，影响了这些地区的稳定与和谐，近年来各类农村群体性事件呈高发态势就是最明显的证明。在城镇化进程中，乡村治理面临最突出的问题是如何维护农民的基本权益，包括财产权、土地收益权、社会保障权、平等参与权等。这要求在新型城镇化过程中，要对村民的合法收益和私人财产进行保护，要保障农民尤其是农民工和城郊农民的医疗、教育、社会保障等基本公共服务，还要维护农民对公共事务的参与权和表达权等。

　　（二）农村空心化问题日益严重

　　城镇化也好，治理也罢，关键是要靠人来推进。但随着我国城镇化的不断提速，农村空心化问题日益突出。现在留守在农村居住和生活的基本是妇女、儿童和老人，号称“386199部队”，这些人员不仅无法承担起农业生产的重任，更使乡村治理主体乏力，不能承担起乡村治理的重任，特别是影响村民自治的顺利推行。严重影响了我国村民自治的顺利实施，同时也对推进国家基层治理体系和治理能力现代化提出了新的挑战。

　　（三）农村基础设施和公共事业发展滞后

　　客观地看，近些年来，我国农村的水电路等公共服务和基础设施建设得到极大的改善，但与新型城镇化的要求相比，差距还比较大，缺少公园、广场等休闲生活的服务设施。农村自然环境有加速恶化的趋势，主要表现在农村水土污染严重，污水和垃圾处理落后，不仅威胁到农产品质量安全，也极大影响了农村居民的居住环境与健康。

　　（四）村民自治实践还需要完善和创新

　　自20世纪80年代初期村民自治制度在我国推行以来，一定程度上实现了村民自我教育、自我管理和自我服务，推动了我国农村社会的发展和基层民主建设。特别是近些年来，村民自治的内容不断充实发展，村民自治的形式不断创新，涌现了一大批实践创新案例。江苏张家港市通过服务平台建设，成立了社区卫生服务中心、建设管理服务中心、劳动保障服务中心、文体服务中心等政府平台，让政府职能下沉、管理延伸，保障老百姓的生活质量与生活需求。然而，在新型城镇化政策的驱动下，数亿农民从农村涌向城市，使得农村社会的治理根基发生了变化。这就要求不断创新村民自治的形式和内容，以推动乡村善治。

　　（五）乡村治理主体的参与度需要提高

　　乡村治理的主体主要分为人和组织两大类。从人这个角度看，表面上认为农民的整体教育程度提高了，参与的能力和水平增强了。但如果做深入分析，便可发现随着城镇化的不断推进，村民正在逐渐失去政治参与的积极性。可以说，目前村民自治的“四大民主”中,除了民主选举各地实施还不错外，民主决策、民主管理、民主监督在很大程度上还是流于形式。

　　从组织的角度看，现在的农村地区乡镇政府作为基层政府，职能转变还没完全到位，公共服务和社会管理的职能还没有发挥好；农村党支部、村民委员会作用发挥不够，特别是村民委员会作为村民的自治组织，没能起到组织村民参与公共管理的作用，个别地方还有村支两委不和的情况出现，也极大影响了乡村治理的效果。就非政府组织而言，当前农村除了合作社等经济组织发展较快，产生了一定积极作用外，农村民间组织发展非常滞后，难以跟上经济社会发展和城乡一体化的需要。

　　新医改推行以来，医疗资源供给总量不断提高，供给比例渐趋合理

　　数据显示，各类医院的床位增长率都逐年提高，其中民营医院床位增长率远高于公立医院。但是从2014年的数据来看，两类医院的床位增长都有所放缓。

　　新医改推行以来，政府对医疗卫生服务的投入不断增加。2014年卫生总费用占GDP的百分比达到5.56%，政府卫生支出占比总体不断升高，个人卫生支出占比不断下降，距离2017年30%的目标已相当接近。但数据也反映出个人卫生支出占比依然高于政府卫生支出的现状，群众的医疗服务负担依然较重。

　　新医改以来，医疗资源的结构布局渐趋合理。2014年，公立医院诊疗人次依然远高于民营医院诊疗人次，服务仍处于失衡状态，但民营医院服务量占比有上升的迹象。另外，基层医疗卫生机构诊疗人次占比已达到57.4%，超过一半，但近三年有下降趋势，与改革取向不符，提示分级诊疗还需进一步改革。

　　公立医院医疗服务费用上涨得到有效控制。按照《深化医药卫生体制改革2014年工作总结和2015年重点工作任务》公布的数据，截至2014年底，全国66%的县（市）取消了药品加成，医疗服务的价格趋于合理化。2014年6~7月，国家卫生计生委、财政部、国务院医改办会同有关部门及专家对第一批17个试点城市和福建省三明市公立医院改革情况进行了评估。评估结果显示，城市三级公立医院的次均门诊医疗费用和人均住院费用的增长情况得到有效控制，分别从改革前的9.14%和12.71%下降到5.34%和3.95%，群众医疗费用自付比例比改革之前降低了10个百分点左右。从统计公报显示数据来看，公立医院医疗费用确实得到有效的控制，按可比价格上涨幅度不大，其中人均住院费用上涨率最低，但日均住院费用上涨幅度最高

　　根据2014年国家卫生计生委的评估数据，医务人员对改革的认同度达到82%，群众对医改和就诊体验的满意度达到96%。总体而言，医疗卫生体制改革初步见到成效，群众对医改的认同度也较高。