2016年4月18日，由中国社会科学院财经战略研究院、中国社会科学院旅游研究中心及社会科学文献出版社共同主办的《2015~2016年中国旅游发展分析与预测》（《旅游绿皮书》）发布会在京举行。

　　2015年，各级政府高度重视旅游发展，旅游成为全面深化改革的交叉领域，有关旅游的投资、消费、用地、购物退税等政策相继出台；旅游部门积极推动管理体制改革、市场秩序治理及旅游公共服务设施建设；旅游行业投资并购形成热潮，中国企业海外拓展步伐加快，各种旅游融资方式有所创新；国民旅游需求旺盛，入境旅游止跌回升，但外国来华人次依然有所减少。

　　2015年中国旅游发展十大热点

　　热点一：“一带一路”战略推进，旅游外交风范凸显

　　热点二：冬奥圣会再逢机遇，区域发展协同加速

　　热点三：港游下滑日游热购，环境政策影响使然

　　热点四：线上线下并购重组，旅游企业战略创新

　　热点五：精准扶贫旅游担当，乡村旅游一片兴旺

　　热点六：国家公园体制初探，旅游资源管理创新

　　热点七：旅游景区摘牌警示，提升品质需成常态

　　热点八：厕所革命提升服务，智慧旅游红利共享

　　热点九：导游小费旅游警察，全面推进稳妥实施

　　热点十：黑名单榜公告社会，旅游文明标本兼治

　　旅游管理体制改革成为热点

　　2015年，国家旅游局成立旅游业改革领导小组，同时，成立中国旅游智库和中国旅游改革发展咨询委员会。在省级层面，自海南省成立旅游委以来，又有北京、云南、广西、江西、西藏等5个省（区、市）成立旅游委，还有近10个省（区、市）积极筹备。各地试图通过从“旅游局”到“旅游委”的调整，强化旅游部门在产业促进、资源统筹、发展协调、服务监管等方面的职能，实现旅游管理从单一部门推动向部门综合联动的转变，形成对旅游业统一领导、统一规划、统一管理、统一协调的综合管理体制。除“旅游委”之外，部分省区（如内蒙古、安徽、重庆等）则通过旅游产业协调（领导）小组等形式加强对旅游相关事务的综合协调。与此同时，旅游行政管理部门简政放权步伐加快，国家旅游局仅保留“旅行社经营出境旅游业务审批”和“导游人员从业资格证书核发”2个审批事项，国家旅游局和地方旅游局加快协会脱钩工作。在简政放权的同时，如何适应旅游发展形势要求，更好地履行政府职能，各地也做出尝试。例如，山东省政府将旅游发展纳入17个市的科学发展综合考核，由省考核办、旅游局对综合考核旅游指标运行情况进行督查；广西自治区实施旅游部门权力清单制度，向社会公布旅游委的权力事项和责任事项以及事中事后监管制度；广东省编制全省旅游改革发展评价指标体系；江苏省建立全国第一个省级旅游市场客情监测与分析系统；四川省委托第三方开展游客满意度调查并向社会公布，将游客满意度评价结果与省上对各地旅游发展的支持力度挂钩。

　　旅游投资快速增长，“大投资、大企业、大项目”特征明显，未来影响尚需观察

　　2015年我国旅游投资势头强劲，根据国家旅游局公布的数据，全年完成旅游投资10072亿元，同比增长42%。其中民营企业投资占57%，同比增长39%；在线旅游投资超过770亿元，同比增长42%；乡村旅游实际完成投资2612亿元，同比增长60%。值得关注的是，根据国家发改委公布的数据，2015年全国第三产业固定资产投资（不含农户）为311939亿元，增长10.6%。如此推算，旅游投资（包括固定资产投资）增速为全国第三产业固定资产投资的四倍之多。近年来旅游投资规模的迅速扩大，能否形成有效供给，能否形成新的增长动力，会不会导致产能过剩，尚需观察。

　　2015年大企业进一步加速进军旅游业。全国排名前5位的房地产企业围绕旅游综合体、国家级旅游度假区、高星级酒店、国际品牌酒店、大型主题公园等进行投资；国内排名前10位的风险投资公司中，有8家涉足旅游业投资；能源、水利、电器、农业、保险等大型企业集团也纷纷投资旅游业。国家旅游局全国旅游项目管理系统显示，2015年前三季度，该系统内在建项目7513个，其中10亿元以上的项目1815个（实际完成投资1494.6亿元）；50亿元以上的项目358个（实际完成投资517.3亿元）；100亿元以上的项目171个（实际完成投资305.9亿元）；由民营企业投资的300亿元以上的项目达13个。

　　旅游行业兼并收购成为热潮，资本对旅游商业格局的影响不容小觑

　　绿皮书指出，2015年，以携程、万达、京东、腾讯、众信等为代表的知名企业围绕旅行和旅游服务的诸多环节加快兼并收购，其中在线旅游成为热点。例如：携程联手铂涛、腾讯收购Expedia所持艺龙控股权；携程引入百度投资、并购去哪儿；万达、腾讯入股同程；海航、京东注资途牛；雅诗阁财团注资途家等。越来越多的战略投资者、风险投资机构、产业基金、私募股权投资者进入旅游领域，以其对资本市场的专业操控能力影响着旅游业的产业格局和商业形态。

　　与此同时，中国旅游企业加快全球布局，海外拓展领域和区域不断扩大。2015年，中国企业海外并购规模加大、步伐加快，海航、复星、港中旅、众信等在全球范围内展开多起投资并购，携程、途牛等在线旅游企业也加快在全球目的地的布局。例如：开元旅业集团在法兰克福收购原郁金香饭店；海航集团完成澳大利亚ALLCO航空租赁公司、凯撒旅游、西班牙NH酒店等股权收购；锦江国际集团收购美国洲际集团和卢浮酒店集团；万达集团先后在英国、西班牙、美国、澳大利亚等完成一系列并购；复星国际收购运营Club Med部分股权；港中旅4亿英镑收购英国布莱顿酒店集团等等。从投资领域来看，中国旅游企业海外拓展的业务领域既包括传统上的酒店、景区，也包括在线旅游预订平台和旅游航线；从投资区域来看，除传统上的亚洲、欧洲外，对北美、大洋洲和非洲等区域的投资也明显增加。

　　2015年中国国民旅游旺盛，入境旅游止跌回升

　　绿皮书指出，2015年，我国国内旅游人次近40亿，国内旅游收入3.6万亿元，国民出境旅游1.2亿人次。巨大的旅游需求成为中国社会经济的重要支撑，中国公民的出境旅游热潮也吸引了世界各国的注目。据日本观光厅统计，2015年到日本的中国游客达499万人次，较上年同期增长107%，中国成为日本最大客源国。韩国文化观光部数据显示，2015年中国赴韩旅游总人次预计达611万人次，占赴韩外国游客四成之多。2015年中国赴美游客人次同比增长16%；中国赴澳游客达到100万人次，仅用五年时间就实现了澳大利亚旅游部门拟定的10年计划。

　　相对于全球旅游市场的复苏，我国入境旅游市场相对低迷。2012年以来，入境旅游人次连续下跌，跌幅分别为2.5%、2.2%和0.45%。近年来，相关部门加快推进入境旅游便利化政策，逐步优化完善外国人72小时过境免签政策，统筹研究部分国家旅游团入境免签政策，优化邮轮入境便利政策。2015年新增厦门、武汉、天津、哈尔滨、南京、青岛、长沙等7个实施外国人过境72小时免签政策的城市，至此，实施该项政策的城市累计达18个。广东还进一步推进“144小时便利签证措施”管理系统建设。国家旅游局数据中心发布的数据显示，2015年我国入境旅游连续11个月实现增长。截至2015年11月，入境旅游总人次达1.22亿人次，同比增长4.4%。其中香港同胞同比增长4.1%，澳门同胞同比增长12.0%，台湾同胞同比增长4.1%，外国人同比下降0.5%。外国游客中排名前三位的分别是韩国、日本和美国。2015年全年我国入境旅游人数增长4%。

　　“旅游+”

　　绿皮书指出，由于旅游活动内容、资源要素、产品形态、商业形态、产业边界、影响领域在不断扩展，旅游更加广泛而深入地渗透到社会、经济、文化、外交、生态等各个领域，更加广泛而深入地渗透到工业、农业、教育、交通、养老、健康、流通等各个行业，并带动这些领域和行业的发展。因此，相关部门提出“旅游+”的概念。

　　要推动“旅游+”需要做好两个方面的工作。一是对产业定位、统计体系、测算指标、考核体系进行全面调整。具体而言：在发展定位上，意味着要将旅游从单一的产业属性调整到产业与事业的双重属性上来，不仅关注其创造外汇收入、刺激国内需求、带动经济发展、解决当地就业的经济功能，而且关注其实现社会和谐、平衡区域发展、满足民生需求、促进文化发展、保护生态环境、提升国家形象等的非经济功能；在旅游统计体系上，意味着不仅要有经济性指标（如旅游收入、旅游消费、旅游税收、旅游企业利润等）和数量型指标（如旅游接待人次、旅游行业规模、旅游就业人数等），也要有非经济性指标和质量型指标；不仅要列出经济成本，也要计算社会成本和生态成本；在测算旅游影响时，不仅要测算经济影响，更要评估综合影响；四是在考核政府政绩时，要制定并推行更加综合的评价和考核指标。二是推动“旅游+”需要同时依靠 “市场+”和 “行政+”。推动“旅游+”，途径无非有二：一是无形之手，即市场；二是有形之手，即政府。前者意味着通过需求的“拉动”和资本的“推动”，通过市场的力量，不断丰富旅游的内容，拓展旅游的边界，扩大旅游的影响；后者则需要依靠行政资源和行政权力的配置。无形之手与有形之手，要相互匹配，且相互配合。显然，从中国旅游发展的现实来看，市场“+”的力量汹涌澎湃，非常之大，且带有强烈的自主性；而行政“+”的力度相对较小，一定程度上有些被动。正是市场“+”与行政“+”的不匹配，才形成了“小马拉大车”的局势和感慨。尽管部分地方通过设立旅游发展委员会等做法在某种程度上强化了旅游领域中行政“+”的力量，但要从全局上、根本上解决问题，还需要更具普适性的制度安排。从行政资源最优配置的角度出发，除了旅游主管部门升级，使“小马变大马”之外，更现实的选择是使“小马变群马”。《旅游绿皮书》建议：更好地发挥国务院旅游工作部际联系会议制度的作用，突出问题导向，定期围绕旅游发展中的焦点和难点问题、政策实施障碍等进行评估、协调、议决；将旅游发展纳入各级政府的经济和社会发展规划、财政预算和年度工作报告，向全社会进行公布；将支持旅游发展列入各级政府相关部门的权责清单，并通过第三方评估的方式加以督察；明晰旅游发展目标任务的责任链条，将涉旅政策的制定和落实情况作为考核相关政府部门及其负责人的重要依据。

　　旅游供给侧结构性改革要解决三个问题

　　一是 通过“产业升级”解决旅游产业结构、产品结构与旅游需求结构不匹配的问题。目前，我国旅游产业结构、产品结构与旅游需求结构的不匹配至少体现在两个方面：一方面，景区及旅游吸引物、住宿餐饮及相关旅游接待、线上线下旅行社与旅行服务、娱乐及旅游演艺、旅游购物、旅游交通体系等各行业内部的现有结构，在内容、档次、时间和空间分布等方面，与现实和潜在的旅游需求不甚匹配；另一方面，上述旅游供给所形成的组合也尚不具备“对需求变化的适应性和灵活性”，所提供的旅游产品结构不能灵活地适应多样、多变的旅游需求。未来要提高这两个方面的匹配度，除了企业自身加强对市场需求的深刻洞察和及时响应外，政府部门也要深入研究，加强引导，搭建产业升级所需要的信息平台和制度平台。

　　二是通过“提质增效”解决旅游业主要依靠要素投入增加实现增长的问题。按照诺贝尔经济学奖得主索洛的研究，经济增长的源泉有两类：投入增加和效率提高。前者包括劳动力、资本等要素，后者涉及技术进步、知识累积、政策制度优化和管理提升等。就劳动力投入而言，我国经济增长的人口红利已然消失，旅游业此前拥有的近乎无限的劳动力供给亦不复存在，劳动用工短缺、用人成本攀升、高技能人才匮乏等趋势加剧。就资本投入而言，近年来旅游投资的急剧增长，一方面的确推动了旅游业的增长，另一方面也存在投资泡沫和潜在风险，未来不可能过度依赖投资的大规模扩张。显然，旅游增长的第一类源泉已面临瓶颈，必须着力于第二类源泉的挖掘，必须通过提高全要素生产率（TFP），实现旅游增长从投入驱动向效率驱动转变。通过分析全要素生产率的构成可见，我国旅游业的技术进步与全要素生产率排名世界第一的美国不相上下，但受管理、制度、政策等方面的制约，旅游业技术效率低下；同时由于带动性和创新性强的大企业不多，规模效率不高。未来要提高旅游业增长的质量和效率，就必须从产业政策优化、企业能力提升以及包括制度创新、组织创新、服务创新等在内的综合创新和集成创新上着手。

　　三通过“补齐短板”解决公共产品供给不足的问题。目前我国旅游公共产品供给不足，难以满足人民群众的旅游需求和旅游发展的现实需要。这里所说的旅游公共产品至少包括公共设施、公共服务和公共政策等。具体包括但不限于：游客服务中心、集散中心、咨询中心、旅游厕所、交通基础设施及相关服务设施等；面向游客的信息服务、咨询服务、投诉服务、安全保障等；服务于行业和社会的旅游宏观数据、产业及分行业、分地区统计数据；公民休假制度安排；旅游人才等。

　　中国旅游未来发展应实现三个转变

　　一是旅游发展方式从投入驱动向效率驱动转变。从供需两侧来看，30多年来我国旅游业的快速增长主要依赖于两个重要因素：大量、持续的要素投入和旺盛的国民旅游需求。前者包括资源（旅游资源、土地、水域等）、劳动力和资本的大量投入；后者体现为20世纪90年代以来国内旅游和出境旅游的蓬勃发展。未来要继续依赖大量、持续地增加投入来实现旅游业的快速发展是不现实的，因为目前资源和劳动力的投入几乎达到最大，资本的投入也面临一定的潜在风险，所以，必须持续有效地推行改革，不断提升中国旅游业发展的效率，实现从投入驱动向效率驱动的转变。也只有这样，才能更好地满足旺盛的国民旅游需求，并提高中国旅游的国际吸引力和影响力。对应于我们之前的研究，就是要使中国旅游在全球的吸引力，从最初的“资源吸引”（即主要依靠悠久的历史文化和独特的自然风貌吸引外国游客）和近10年的“市场吸引”（即凭借庞大的出境市场和可观的消费能力吸引国外目的地）转变到“综合吸引”（即通过资源、市场与资本、管理、人才等各方面要素的结合，在公共政策、商业模式、产品类型、服务标准等各方面形成系统性的引领）。

　　二是旅游发展格局从“单点突进”向“全面提升”转变。改革开放之初，在社会经济不发达、市场体制不完善、基础设施相对落后的背景下，旅游业凭借强大的市场潜力获得了高度重视，从而实现了快于国民经济增长速度的发展。然而，随着中国旅游规模和影响的不断扩大，旅游对社会经济发展总体环境的依赖性日趋强烈，以往“单点突进”的格局已经难以持续。从世界经济论坛等机构对中国旅游国际竞争力的评价可以看出，包括自然环境、基础设施、营商环境等在内的宏观环境因素对中国旅游发展的制约越来越明显。未来，中国旅游的持续发展、国际影响力的不断提升，除了自身的努力之外，将越来越多地依赖于整体社会经济发展程度的提升。

　　三是旅游治理体系从行政主导到社会治理转变。尽管利弊兼具、褒贬不一，但是在相当长时期内，“政府主导”都是中国旅游发展的主要模式，也被视为中国旅游发展取得成功的关键因素之一。近年来，包括私人资本、外国资本等在内的社会投资在旅游发展中的比重日益提高，包括当地社区、民间组织等在内的社会组织在旅游管理中的地位不断提升，包括各类智库、大众媒体等在内的社会力量在旅游决策中的作用逐渐受到重视。尤其是在个性化、散客化、体验化、网络化成为大众旅游行为之普遍特征的今天，在产业融合、无边界化、多业共生、混业发展成为旅游供给体系创新发展之核心推力的当下，政府部门之间的协同以及政府与企业、行业协会、当地居民和游客的共同治理变得越来越重要。这也意味着，从治理理念、治理主体、治理结构到治理方法，均需要大的变革。

　　世界旅游业进入缓慢复苏轨道

　　绿皮书指出，2008年以来，世界旅游业进入波动期，特别是在2008~2009年期间，入境旅游人次下滑到最低点，旅游业此前的增长趋势被打断，此后重新进入缓慢复苏的轨道，增长重新成为旅游业最为关心的问题。

　　旅游大国普遍进入缓速增长期。2013年入境旅游人次2000万以上的旅游国家和地区有14个，2007~2013年这14个国家和地区入境旅游人次年均增长率为1.5%，较同期世界平均增长率低8.1个百分点；其中，中国、墨西哥、克罗地亚、英国、丹麦均陷入入境旅游的负增长中，法国、美国、西班牙、英国四国年均增长率均低于1%。

　　在入境旅游增长缓慢甚至出现负增长的情况下，一些大国的国内旅游稳步增长，中国和西班牙增速很快，英国和美国也有一定程度的增长。国内旅游在驱动世界旅游产业的增长中发挥了更加重要的作用。美国、西班牙、德国、墨西哥等国家的国际旅游业也正在回升，呈现出越来越高的增长率，中国的跌幅正在收窄。

　　中国“厕所革命”引发国际媒体关注

　　受历史和经济发展条件等因素影响，中国的旅游公共设施尚不完善：厕所少、卫生差，市场运行也不规范，欺诈游客、强迫游客购物时有发生，景区门票价格管理不规范，游客不文明行为频频出现等。这些不仅制约着中国作为世界旅游目的地的发展，也引发了国内游客的普遍抱怨。近年来，中国旅游管理部门在这些方面采取了一系列强硬措施，引起了国际社会的关注。

　　长期以来，在中国，如厕难是国内外游客面临的尴尬问题。2015年全国旅游工作会议上明确提出要发动“厕所革命”。此事引起国际媒体的共鸣和关注。恰如英国《电报》一篇报道所言，“外国游客到中国旅游，对中国的旅游厕所多有抱怨，感觉中国的厕所就像一个坑，而中国终于意识到其厕所有许多可改进之处”。《今日意大利》的记者在2015年的一篇报道中指出，“很震惊中国厕所革命取得的成绩，在甘肃的戈壁沙漠，竟然看到了可以无线上网的厕所，太不可思议了！从现在起的未来3年时间内，中国要进行厕所革命，计划3年内在全国新建3.3万个公共卫生间，改造2.4万个，使其公共卫生间条件更符合国际标准”。

　　“一带一路”旅游投资海热陆冷格局初步显现

　　绿皮书指出，目前，我国对外旅游投资与对外开放大格局表现出一致性，即东快西慢、海强陆弱，“海上丝绸之路”地区的旅游投资企业数量明显多于“陆上丝绸之路经济带”旅游投资企业数量。从全球范围看，西欧、北美、亚太地区是全球旅游经济规模最大的三个地区，其中亚太地区特别是东亚、东南亚是旅游业发展最为活跃的地区。正因为如此，东南亚地区成为我国“一带一路”战略下旅游投资的热点地区之一。

　　未来应进一步强调入境旅游作为国策的重要性

　　绿皮书指出，从国家旅游发展总体战略来说，强调重视国民旅游是正确的，但从服务贸易来说，更应当强调入境旅游的重要性。入境旅游的稳步增长才是国家旅游总体竞争力的突出体现。这是世界经济论坛(WEF)判断国家旅游竞争力的重要指标，与之相关的指标更加体现了一个国家对旅游部门的重视度、旅游基础设施、服务设施、开放程度以及发展环境的评价。尽管旅游企业有着趋利的天性，但政府可以通过激励政策为促进入境旅游的发展创造条件。近年来，韩国、日本以及东南亚国家为了吸引中国游客，单方面简化签证手续和延长签证有效期，还针对特定群体（如公务、商务人员）、特点区域（如济州岛、北海道）以及特殊时段（如举办奥运会、世博会等大型节事活动期间）和特殊目的（如医疗旅游、教育旅游）做出了特殊的签证安排。一些远程旅游目的地，包括一些欧美国家和非洲国家，也采取了签证便利化的措施，对吸引中国公民出境旅游发挥了重要作用。然而，即使在中国入境旅游长期保持低迷的情况下，除了72小时过境免签措施在一些口岸实施外，其他便利化措施还不多。未来应进一步加强这方面的政策推进。

　　将海外旅游营销的职能从政府旅游管理机构中分离出来，组建专门的国际旅游营销机构

　　绿皮书指出，从世界各国旅游发展的实践来看，无论旅游发展处于什么阶段，促进入境旅游都是国家旅游发展的国策。在大多数旅游发达国家，国家旅游行政管理机构都不大，甚至没有独立的旅游管理部门，但却非常重视国际旅游的营销。长期以来，我们把一些国家的旅游营销机构翻译为“旅游局”，按照中文的意思把“局”理解为政府管理部门，其实这是一个误解。英文中的“tourist board”或“tourist office”甚至“tourist bureau”大多都不属于政府的行政管理系列，只是具有一定政府职能的旅游营销机构。从中国旅游发展的实际出发，尤其是在入境旅游长期保持低迷的情况下，应当进一步加强国际旅游的海外营销，因此，有必要组建专门的国际旅游营销机构，其运营经费来源包括中央财政、地方财政和企业三个部分，中央财政采取固定拨款和给予特殊政策，地方政府和企业根据自己确定的营销目标承担相应的费用。这样做，可以使海外营销更加专门化、专业化，有利于提高营销效率。而且，作为一个大国，更要强化地方或区域性的旅游营销。

　　乡村旅游理性发展应关注三个问题

　　在当前大陆居民的境内旅游中，乡村旅游越来越成为人们重要的选择。关于乡村旅游的发展，近年来国务院已经有多份文件做了部署，农业部和国家旅游局也对其做了安排。除了前述2009年国务院《关于加快发展旅游业的意见》等文件外，2015年国务院办公厅《关于加快转变农业发展方式的意见》（国办发〔2015〕59号文件）等又有了重要的补充。

　　《旅游绿皮书》专题报告撰稿人刘德谦教授指出，我国乡村旅游的理性发展应关注如下三个问题。一是乡村旅游扶贫的经济目标不宜过高。这些年来很多乡村的生态环境已经相当脆弱，一些乡村残存的中华文明已几近消亡，如果我们在经济目标上急功近利，将有可能造成今后不可挽回的损失。二是乡村旅游发展，必须从本地区位和本地资源的考量中选准真实可靠的依托市场，从而规划好本地乡村旅游发展的弹性规模；而且还必须看到，全国乡村旅游普遍发展后将会出现“红海”竞争。三是在设计乡村旅游产品时，必须以乡村原有的生产活动和村民生活文化为基础，并且注意继续保持原有的优势产业。

　　旅游行政管理部门职能转变面临三大挑战，未来要进行五个探索

　　《旅游绿皮书》专题报告撰稿人指出，改革开放以来，旅游部门职能的内容和管理的方式等都在不断发生转变，并在实践中对旅游业的快速发展起到了一定的推动作用，但其职能的转变既有挑战也有机遇。总体来看，我国旅游部门职能转变面临如下三个方面的挑战：一是管理手段薄弱。对旅游业发展的主管部门而言，在很长一段时间，其主要依托的法律手段只有国务院颁布的三个条例——《旅行社条例》《中国公民出国旅游管理办法》《导游人员管理条例》。在面临纷繁的旅游业发展问题的时候，旅游部门往往显得力不从心。比如，在一些地方旅游市场反映突出的黑车、黑导问题，旅游部门虽然想严厉查处、净化市场，但是在实践中又感到法律依据不足。此外，面对大量旅游新业态的发展，由于没有相应的管理跟进和规则跟进，造成了旅游市场的鱼龙混杂。虽然《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）的出台有助于进一步明确各方面在旅游业发展中的责任，但是要形成符合市场经济发展规律的管理手段，还有很长的路要走。二是管理职责交叉。比如，在饭店管理方面，旅游部门管理旅游星级饭店，商务部门管理住宿设施。在旅游景区的规划、开发和经营方面，职能交叉的问题更为突出。我国的自然、人文旅游景区资源分属不同的部门，“风景名胜区”“国家森林公园”“自然保护区”“地质公园”“水利风景区”等分别归口建设部、林业局、环保部、国土资源部、水利部管理，各类“文保单位”归口文物局管理，宗教场所隶属宗教局管理。此外，在同一个景区内部的管理，也往往涉及建设、文物、林业、水利、卫生、旅游等多个部门。这种职能的分割虽有利于提高管理的专业化水平，但也在一定程度上制约了旅游市场主体在旅游产业链上的分工协作和经济联系。三是统筹协调困难。旅游业的健康发展并不单单取决于旅游部门，还需要相关政府部门共同推动。比如，游客出行涉及交通部门；游客在外就餐，涉及食品安全部门；游客参加游艺活动，其游艺设备的安全问题又与质监部门的工作紧密相关。目前的政府部门划分有利于明确分工，但过于刚性的职责分工也易导致各自为战、互不配合。同时，各部门现有的管理规定往往存在一定的滞后性，与快速发展的旅游需求形成冲突。比如，许多规划部门在对城市公共设施进行规划的依据还是常住人口，并没有考虑到大量外来游客的需求。在一些旅游热点城市，游客数量往往是当地居民数量的几十倍甚至上百倍。对游客需求考虑不足，直接导致了游客满意度的下降以及游客与当地居民因争夺有限公共资源而产生的矛盾。此外，旅游部门所掌握的游客诉求、旅游业发展规律等信息，又缺少相应的机制反馈到各相关部门。由于缺少有效的统筹协调机制，旅游业发展的合力不容易形成。

　　未来旅游部门需要进一步明确目标，找准方向，不断地完善自身的职能，进而在推动旅游业发展上发挥更大的作用。可以从以下方面进行考虑：一是围绕游客需求拓展自身的管理职能。旅游部门需要围绕游客需求重新构建新的管理体系，充分发挥旅游需求在规划导向、建设标准、政策制定和管理目标中的基础性作用。二是在开展事中事后监管方面进行探索。要充分利用网络工具进行事中事后管理。同时注意发动协会及社会舆论等力量，共同完善旅游公共管理体系。三是把强化旅游公共服务作为职能转变的重要方向。四是对重点领域的旅游产业供给进行规划和规范。可以考虑由旅游部门在认真研究的基础上，提出不同区域需要重点发展的旅游业态方向，并以此作为发展和改革部门旅游项目审批、国土部门土地供给的重要依据，同时探索与相关部门共同建立项目建设的管控机制，引导投资向符合旅游业发展的方向投入。五是要科学划定旅游部门职能的类型。进一步加强和改善对旅行社和导游的管理。围绕《旅游法》和过去形成的管理基础，拓展新的管理职能，主要有对旅游景区开放的管理，对旅游景区承载力的管理。要明确旅游部门主动牵头协调的职能，比如旅游市场秩序的治理，旅游部门就可以主动作为，协调公安、工商等部门共同开展。要丰富旅游部门和相关部门共同配合实施的职能。

　　未来应编制全国国家公园体制构建总体方案

　　国家公园是全球保护地的一种类型。与其他保护地类型相比，国家公园的优越性在于它是一种兼顾生态资源保护和适度开发利用，从而有效协调保护与发展矛盾的资源管理制度。国家公园保护地类型在我国的缺失，造成我国保护地体系中“资源保护与利用”关系失衡，而更深层次的问题则是管理体制逐渐暴露出的各种弊端。在推进我国生态文明体制改革的今天，亟须基于现有保护地构建国家公园体系，妥善处理好保护和发展之间的矛盾，实现生态资源保护和利用双赢的目标。

　　在中央政策指引和各级政府支持的背景下，我国现已具备构建国家公园的资源、资金、组织、技术等条件。积极探索适合我国国情的管理体制、运营机制、管理制度、政策法规、标准规范、利用模式、投入机制及其他保障体系，不仅可以为我国国家公园体制建设提供经验借鉴和技术支撑，还可以协调生态环境保护与资源合理利用的关系

　　因此，建设符合我国国情的国家公园需要从我国保护地实际情况出发，明确可以建立国家公园的地域单元，需要建立一系列管理运营机制，全方位保障国家公园的顺利运行，从而真正发挥国家公园的功能和价值。在此基础上，编制全国国家公园体制构建总体方案并实施，最终建立适合我国国情的国家公园体制，为我国生态文明建设做出贡献。