2016年3月18日，由中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社联合主办的“2016年《法治蓝皮书》《地方法治蓝皮书》《四川法治蓝皮书》发布暨中国法治发展与展望研讨会”在北京举行。

　　大量新型监管工具的引入是国家治理现代化的重要标志

　　2015年《食品安全法》《环境保护法》等市场监管型法律的修订实施对新型风险规制工具、自我规制模式或信息规制手段的吸纳，均标志着中国现代规制国家治理能力的提升。

　　此外，国家还在法治政府建设方面做出了诸多制度创新。新修订的《行政诉讼法》针对行政诉讼实践中的问题作出了诸多重大制度创新。在资金、市场和政府三方面的需求互动领域，政府还进一步推广公共服务的公私合作模式。

　　2016年初，中央全面深化改革领导小组第二十次会议审议通过了《关于全面推进政务公开工作的意见》。该意见从多方面对推进政务公开、提升政府透明度作出了总体部署和宏观要求，必将进一步推动政府透明度建设。法治蓝皮书建议，政务公开工作应当注重以法治思维、法治方式推进，及时填补制度空白、修改过时规定，加强相关法律法规之间的协调。在行政监管方面，政府还应当着重在安全生产监管方面加强创新执法力度与方式。2015年，国内安全生产事故频发，国务院办公厅虽然出台了《关于加强安全生产监管执法的通知》，但在生产监管方面，中国还缺乏相应的统一法律体系，安全生产事故的责任分配机制与常态化执法检查机制，信息化建设与安全生产的诚信体系建设也是政府监管的重头戏。

　　着力攻坚克难，将司法体制改革进行到底

　　《法治蓝皮书》指出，司法改革的实质是利益结构的调整和司法资源的重新配置。与2014年相比，2015年司法改革变得更加开放、透明。但是，在司法改革的推进过程中，也存在着诸多难题，充分说明司法改革的确是国家深化改革的深水区，需要更大的勇气和智慧。

　　2016年的司法改革应当着重注意以下几方面问题。第一，及时总结地方试点的改革经验。在统一规划之外，司法体制改革应当关注各地的特殊情况，防止“一刀切”的做法。针对试点地方的改革，新的司法体制改革设计不仅要吸收其中的成功经验，也不能忽视可能的负面影响。例如，在肯定员额制改革的基础上，不仅要考虑到各地的实际情况，还要考虑到落实员额制的具体做法，避免在案件增加的情况下，使司法资源更加紧张。第二，推动司法体制改革立法。司法体制改革应当遵守宪法和法律，运用法治思维和法治方式进行改革，改革创新与依法改革齐头并进。当前司法改革作出了诸多的创新，但是一些改革措施还应通过修订现行《人民法院组织法》《法官法》等法律以获得制度支持。第三，保障法官、检察官履职环境。当前的司法改革以法官、检察官责任为重要抓手，规范了司法行为。但是，司法工作的正常运行还应当以法官、检察官的职业保障为前提。法官检察官的履职保障不仅应当排除领导干部和司法机关内部干预，还应当注重履职的外部环境，保障司法的独立性。第四，司法执行难仍应当是亟待解决的问题。立案登记制改革、以审判为中心的改革集中关注了司法案件的前半部分，为司法公正保驾护航。执行改革关注司法案件的最终环节，使得司法公正得以落地。如果判决结果得不到全面执行，就会导致法院公信力的严重下降。由此，未来的司法改革应当审判与执行两手抓，高度重视审执分离、加大执行力度。

　　反腐败斗争应当进一步增强人民的获得感

　　《法治蓝皮书》指出，全面依法治国与全面从严治党正在深入推进，两者并行不悖，不可偏废。修订后的《中国共产党纪律处分条例》作为最严党纪强调“负面清单”作用，对原有条例规定的10类违纪行为进行整合归纳，形成“违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律”这六类违纪，成为党组织和党员不可触碰的“底线”。与之配套的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》也要求各级党员领导干部发挥带头作用，践行廉洁自律规范。

　　2015年廉政体制建设加大了对司法人员的规范。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合出台的《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》完善了廉政风险防控、防止利益输送等制度，建立健全公正、高效、廉洁的办案机制，确保司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织无不正当接触、交往行为。

　　《法治蓝皮书》指出，2015年中国的国际反腐行动成效显著，如公安部的“猎狐2015”专项行动。在反腐败国际执法合作和国际司法协助方面，中国进一步完善追逃追赃协调机制、加快国际反腐败合作步伐，取得了丰硕成果。

　　蓝皮书建议，2016年反腐败斗争需要更加注重增强人民的获得感，使他们成为参与者，而不仅仅是旁观者。第一，反腐败要以促进改革开放，促进社会发展为目标。因此，反腐败的同时要甄别贪污腐败和工作失误，甄别恶意举报和真实举报，既不放过一个腐败分子，也不冤枉一个积极履职、勇于担当的好干部。第二，将反腐败纳入现代法治的轨道。反腐败不应当是一场运动，而应当是社会治理的一部分。因此，要不断制定完善反腐败法律制度，用制度确保反腐败常抓不懈。第三，更加尊重人民的主体性。一是引导人民积极参与反腐。这就要求廉政法治要努力完善自下而上的反腐途径，并在制度建设中吸收成功的人民反腐经验。二是反腐要增强人民的获得感，防止由于人民群众未能切身分享到、感受到反腐败的成果，动摇反腐败的群众基础。

　　2015年五类犯罪突出

　　受国际局势和国内各种因素的影响，中国2015年的犯罪态势较为严峻，特别是以下五类犯罪突出。一是暴力恐怖犯罪猖獗，2015年的暴恐犯罪具有流动性强、隐蔽性强、扩散区域广、犯罪主体年轻化、信息化程度高等特点；二是职务犯罪大幅上升且涉案金额巨大，涉及部门众多，大案要案的增幅空前，遍及全国各省市自治区；三是危害生产安全、环境安全和食品药品安全的犯罪突出；四是毒品犯罪不断攀升且造成次生犯罪非常严峻，严重危害社会稳定；五是非法集资、内幕交易、利用未公开信息交易、地下钱庄等金融犯罪证券犯罪剧增，电信网络犯罪暴涨。

　　《法治蓝皮书》预测，2016年中国主要犯罪类型有可能出现以下发展趋势。首先，严重危及中国政权安全和人民群众生命安全的暴力恐怖犯罪情势依然非常严峻。其次，与人民群众日常生活息息相关的危害食品药品安全犯罪、环境犯罪的数量会得到有效遏制，但电信网络犯罪继续会全面爆发。再次，影响经济安全的非法集资类犯罪、侵犯知识产权犯罪等还会持续增长。最后，职务犯罪会随着中国反腐败的深入而增量明显下降、存量有所减少，大要案总数也会降低。

　　2015年未成年人犯罪和传统暴力犯罪呈下降态势

　　在全社会的共同努力下，防治未成年人犯罪工作取得了明显成绩，2015年的未成年人犯罪总体呈下降趋势，保持在5万件7-8万人的水平上，但是不少未成年人犯罪手段暴力凶残，共同犯罪居多且犯罪后果严重。

　　《法治蓝皮书》指出，2016年未成年人犯罪总数及再犯率可能继续下降。对于未成年人的保护、教育，中国已有比较完善的法律法规，2015年12月，最高人民检察院成立了未成年人检察工作办公室，专门负责关于未成年人犯罪的审查逮捕和审查起诉及相关工作，最大限度预防矫治未成年人违法犯罪，这些都有利于犯罪的未成年人尽快回归社会，降低再犯率。

　　行政审批制度改革力度成效空前，亟待顶层设计统筹推进

　　2015年，中国行政审批制度改革的推进力度空前，成效显著。但是，行政审批制度改革在法治化、制度化上仍然存在一些制约和局限，与经济社会发展的需要和广大人民群众的期盼还有不少距离，仍面临巨大问题与挑战。

　　第一，行政审批制度改革缺乏统一权威的主管机构。中央牵头单位曾有调整，历经监察部、审改办、中编办等。在地方，行政审批制度改革更是五花八门，常见的有法制、纪检（监察）、编制、发展改革、政府办公厅（室）、政务服务中心等；且经常发生变动，甚至跟着分管领导走，不同的领导就有不同的牵头单位。

　　第二，行政审批事项清理下放不到位。其弊病有：1.取消、下放的行政审批项目，有许多是空放，常年无办件，含金量不高；2.下放不到位，上级通过备案、保留发放权等方式，保留了最终决定权；3.下放不同步，配套跟不上，造成新的办事难。粮食、棉花收购，早已是市场主体自主决定的经营行为，无须审批，一些省市还作为下放项目，下级无所适从。4. 取消行政审批数量的数字泡沫现象仍存在。

　　第三，行政审批效能有待进一步提升。审批条件多、材料多，办理环节多、时限长，故意设卡拖延、寻租腐败，仍不同程度存在；政务服务中缺少法律定位，自身的机构组成、职责权限、人员编制以及与进驻部门的关系无法可依，政务服务中心和大厅窗口普遍存在临时机构、临时身份、临时人员、临时观念弥漫，“前店后坊”等现象仍然存在，很多部门窗口俨然“收发室”、“挂号处”，本应打造的统一受理、“一站式”服务沦落为两头受理、“多一站式服务”。

　　第四，部门化倾向损害法律权威。一些部门往往从自身利益出发，借法扩权，与民争利，不断增设审批权、处罚权、收费权等，逐步形成行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化。由此，容易导致不同法规之间权力冲突，出现“有利争着管、无利都不管”的多头管理和执法真空现象。

　　第五，法律法规滞后问题凸显。随着中央政府简政放权力度的不断加大，相应法律法规滞后的问题日渐突出。比如国家质检总局对一些工业产品生产许可证已经取消或下放到市、县两级，但《工业产品生产许可证管理条件实施办法》（国家质检总局第156号令）却未作修改，明确只有国家和省级发证。

　　第六，互联网与信息化水平整体较低，信息孤岛严重。表现在：1.网上办理的事项少。2.网上服务能力低。网上审批，主要限于一般的便民事项，只能解决办事人少跑一趟、少跑一段的问题。3.电子政务系统各自为政。全国工商、公安、国税、地税、国土资源、环境保护、住房和城乡建设、人力资源和社会保障等部门都有各自专网，省、市对口部门办理行政审批业务时均使用内部专网，多网运行，与省市政务服务中心的审批业务平台不能互联互通，数据不能对接共享，形成纵向层级的“信息孤岛”。

　　第七，行政审批中介服务腐蚀改革成果。中介评估涉及面广，种类繁多；市场化程度低，垄断性强；中介业务耗时长，效率低下。总体上，竞争不充分、缺乏规范，服务质量差、耗时长、收费高，加重了企业和群众负担。

　　侵害司法人员事件频发、应对不力，应重视标本兼治

　　《法治蓝皮书》指出，湖州中院组织的问卷调查显示，司法人员遭受违法侵害情况十分严重，相关事件的处置情况并不理想，一线司法人员满意度较低。

　　《法治蓝皮书》指出，在侵害司法人员权益的事件中，以辱骂、威胁、跟踪、殴打较为常见。湖州两级法院的司法人员在过去一年中多次受到辱骂、威胁、跟踪、殴打及其他手段在内的侵害，司法警察部门工作人员最易受到侵害，其次是执行庭和民商事审判庭工作人员。

　　违法侵害事件在应对处置上，以不了了之情形居多。在法官遭受违法侵害时，法官协会、女法官协会等法官自治组织本应发挥关心法官生活、保护法官权益的作用，但现实中却往往缺乏作为。面对侵害，司法人员绝大部分选择忍耐。对违法侵害的应对处置，一线司法人员总体满意度较低。

　　检务透明继续纵深推进，最高检三连冠，仍有待发力加速

　　《法治蓝皮书》指出，根据对最高人民检察院，31个省、自治区、直辖市的人民检察院和49个较大的市的人民检察院的检务公开工作的测评结果，检务公开取得大幅突破，其成效值得关注。

　　最高人民检察院在本项目测评中连续多年位居第一，说明其不仅是检务公开的领导者，而且还是身体力行的践行者。81家被测评检察院中，排名前10位的依次为：最高人民检察院、上海市人民检察院、湖北省人民检察院、吉林省人民检察院、重庆市人民检察院、广州市人民检察院、河北省人民检察院、贵州省人民检察院、汕头市人民检察院、成都市人民检察院。

　　但是，相比于项目组测评同类地区法院司法公开的情况，检务信息的公开明显滞后于人民法院的信息公开和政府信息公开，不仅总分不高，而且平均分也均较低。

　　具体表现有：一是仍有六个被测评的检察机关尚未建立门户网站。二是部分网站运行不稳定，或存在阶段性无法打开，或部分链接无法打开。三是栏目设置不够规范，栏目之间重复、栏目内容交叉、栏目无效或虚设等问题均广泛存在。四是内容与公众需求差距较大，新闻报告、文体活动、书法摄影充斥其间；五是检务公开发展严重失衡，不同检察院之间差距巨大，一些发达地区的检察机关表现较差，同一检察院不同板块之间表现也迥异。

　　中国司法透明度指数报告

　　《法治蓝皮书》指出：2015年中国司法公开指数地图呈东高西低态势。项目组将最高人民法院之外的80家法院按照排名分为四个梯队，并对东部、西部、中部和东北地区的法院在这四个梯队中的分布情况进行了统计。首先，近八成的东部法院分布在第一、二梯队。西部法院超过四成在第四梯队，且排名后五位的法院均为西部法院。中部地区法院居中下游。除个别法院外，整体上东北地区处于司法公开的洼地。

　　个别法院异军突起、后来居上，最高人民法院进步明显

　　随着三大公开平台建设的推进，全国司法透明度的格局悄然发生变化，个别传统上司法公开不具有优势的法院异军突起，后来居上。2015年，石家庄中院和吉林高院首次进入十强，广西高院、吉林中院跻身前二十。在“审务公开”排名中，齐齐哈尔中院、合肥中院、淮南中院、郑州中院成绩较好；石家庄中院、湖南高院和广西高院的执行透明度名列前三甲。

　　最高人民法院作为司法公开的推动者，制定大量司法公开制度文件，积极搭建全国性司法公开平台，但在往年的评估中，其通过门户网站进行司法公开的情况并不理想。2015年，随着中国审判流程信息公开网的应用，最高人民法院的司法透明度提升明显，在81家被测评法院中排名第16位，首次进入排名前二十。

　　平台功能分散、重复建设愈演愈烈，部分沦为“僵尸网站”

　　不少法院建有政务网站、人民法院地方频道，开通司法公开平台、诉讼服务网等，平台的政务、公开、服务功能割裂，平台之间功能交叉、叠加，同一项司法信息，需要同时上传到不同的平台，不仅增加信息公开的成本，也不利于公众快速查询信息。

　　在愈来愈多的司法信息向政务网站集中的同时，人民法院网的许多地方频道并未关闭，其栏目陈旧，信息处于半更新或不更新状态，“僵尸化”趋势明显。这些网站的存在对公众查询法院官方权威信息形成干扰，也增加法院信息化的成本，其信息陈旧、不全也影响法院的公开、务实的形象。

　　审判、执行公开有重大创新，彰显法院迈向实质公开的决心

　　2015年，提供旁听预约服务的法院由2014年的4家提升到8家，分别是广东高院、海南高院、成都中院、武汉中院、南京中院、济南中院、海口中院、乌鲁木齐中院。兰州中院在审判流程公开栏目中公开了案件的卷宗，包括诉讼费缴费通知、起诉书、询问笔录、开庭笔录、宣判笔录以及送达回证等，实现了从形式公开向实质公开的转变。石家庄中院的执行公开引人瞩目，不仅公开了双限制名单，还公开了被罚款人名单、涉嫌拒不履行判决裁定罪名单，营造“逃避执行必被惩戒”的社会氛围，破解执行难。

　　裁判文书上网“反向”公开取得突破，个别法院尝试完善司法公开机制，凸显权利本位

　　为了防止不上网审批流于形式，倒逼裁判文书上网率的提高，近两年，中国司法透明度指数评估尝试推动裁判文书上网的“反向”公开，考察法院公开不上网裁判文书的数量、案号、理由。与2014年相比，2015年裁判文书上网“反向”公开取得突破。广州中院按月、按年度公开了广州市两级法院裁判文书上网情况统计，并公开了不上网裁判文书的数量和详细分类理由。吉林中院也公开了不上网文书的数量和理由。

　　完整的信息公开包括主动公开和依申请公开两种形式。与政府信息公开相比，中国的司法公开制度还主要限于主动公开，虽然实践中公众也会向司法机关提出信息公开申请，但是由于缺乏明确的制度规定，司法机关的回应五花八门，随意性强。广州中院先行先试，制定《关于办理司法信息公开申请的实施办法（试行）》，明确司法信息依申请公开形式及其收费机制，为司法公开制度的顶层设计供给鲜活营养。广州中院区分用途进行收费，“少量的、公益性的司法信息公开申请，可以免收检索费、复制费”，但“对于商业用途的信息公开申请，可以适当提高检索费、复印费等成本收费标准”。广州中院关于司法公开费用的规定显示司法公开的公益色彩，可以看到权利本位的端倪。

　　公报、白皮书有偿公开，数据公开尚处于初级阶段

　　司法信息是法院在履行职责过程中制作、获取的信息，法院无权借公开信息获利，因此，“免费”发布信息应成为司法公开新常态，尤其是在互联网+时代，更应防止因收费阻碍信息公开与分享。2015年评估发现，法院公报、白皮书等司法官方信息有偿公开的现象依旧。2015年，适逢《最高人民法院公报》创刊30周年，《最高人民法院公报》作为与《全国人大常委会公报》、《国务院公报》、《最高人民检察院公报》并列的封面印有国徽图案的中国四大权威发布之一，在“互联网+”背景下，在司法公开的纵深发展阶段，在人大、政府纷纷通过官网免费发布公报全文的情况下，《最高人民法院公报》仍未能实现免费公开。2015年3月18日，最高人民法院于发布《人民法院工作年度报告（2014）》（白皮书），被认为是“人民法院向全国人民交出的一份司法审判‘账目’”，然而，人民要查阅该份“账目”，必须向出版社购买。

　　2015年党的十八届五中全会提出国家大数据战略，司法大数据作为国家大数据的重要组成部分，应在党政决策中发挥更大的作用。2015年司法透明度评估发现，法院普遍不重视年报的公开。法院作为公共财政单位，应该制作并公开其年报，方便公众全面了解法院工作，并自觉接受社会监督。虽然，法院每年都会向同级人民代表大会报告工作，但是工作报告是年报的简版，年报所涵盖和容纳的信息量则更丰富、翔实。评估结果显示，法院普遍不重视年报的撰写和公开，除了福建高院和珠海中院之外，79家法院未公开年报，占评估对象的97.53%。法院根据案件审理情况，往往会撰写专题报告或白皮书，公开专项报告、白皮书，有助于社会了解相关案件审理的总体情况，对于党政机关准确作出反应、决策有重要的参考价值。评估结果显示，专题报告或白皮书的公开率较低，仅有22家法院公开了专题报告或白皮书，占评估对象的27.16%。另外，案件统计数据是司法数据中的核心数据，其公开对于全面了解各类案件的发生情况、掌握审判执行案件的规律具有重要意义。调研发现，公开案件统计数据的法院较少，仅有17家法院公开了案件统计数据，占评估对象的20.99%，公开案件更为详细的分类数据的法院则更少。

　　中国证券市场法治更要注重提高监管水平

　　《法治蓝皮书》指出，2015年对国证券市场而言，是难忘的一年也必将是载入史册的一年，A股经历了迅速攀升和异常波动，这不仅考验着市场，更考验着监管机构的能力。

　　●监管机构与媒体的“角色错位”

　　中国证券市场近二十多年发展迅速，但由于证券市场建立于社会主义市场经济初期，市场产生基础较为薄弱，因此市场本身也饱受并非是中国经济的“晴雨表”、与实体经济脱节等诟病，并被贴上“政策市”的标签。

　　2014至2015年上半年，A股连续上涨，市场不断掀起投资热潮，市场不断被炒作与唱多，几乎处于一种不太正常的狂热状态，中国似乎进入“全民炒股时代”。与此同时，媒体以及有影响力的大媒体也不断提出“股市将替代房地产市场成为国家战略”、“4000点是牛市新的起点”等等。时任证监会主席肖钢在2015年全国两会期间也赞同“改革牛”和“杠杆牛”助推A股上涨等观点，2015年6月肖钢在中央党校的讲座上也公开评价证券市场等内容。此种对市场评价是否已经逾越了监管部门的职责？是否超越了媒体报道的界限？

　　证券监管部门的职责本应是对市场进行诚信监管，对市场中的违法行为予以规制，而不应对市场指数涨跌和上市公司估值进行评价。换言之，证券领域应当理顺政府与市场之间的关系，应当确定政府与市场的边界。在中国股市一向被认为是“政策市”的背景下，政府如果无法厘清与市场之间的边界，则会给投资者带来一定影响。对于普通民众而言，中国的证券市场不仅是每个上市公司的展示平台，市场本身就代表着一种“国家信用”，人们信赖甚至依赖监管层对市场发出的信号，一旦监管层对市场指数或者其他与投资相关的内容进行评价，投资者就会依此作出判断。因此，监管部门和媒体要慎言，要厘清与市场的边界，从而更好地构建政府与市场之间的关系。

　　●适度监管——“中国式实践难题”

　　报告中指出，证券监管部门近些年一直在强调审慎监管与适度监管。但是如何做到适度监管？这确实是监管实践中的难题。2015年，监管部门在去杠杆、新股发行、调整股指期货制度以及实施熔断机制等方面均差强人意，适度监管说来容易但实际操作上却存在诸多问题。

　　从2015年全年来看，杠杆在一定程度上助推指数上涨，但同时也隐患重重，去杠杆本无可厚非，但是美国较为成熟的证券市场去杠杆尚且用了几年时间，而A股如此庞大体量的市场却意欲在几个月之内急速去杠杆，此种措施在一定程度上造成市场反复震荡，市场信心难以恢复，如何把握进退之“度”成为重大实践难题。

　　监管层对新股发行的节奏也没有合理的把握，大规模审批新股，每次新股申购资金冻结对市场的“抽血效应”极为明显，后虽暂停IPO，但是当时股市异常波动已持续数日，流动性尽失，悲观情绪急剧蔓延，暂停IPO之举收效甚微。

　　另外，在年中股指异常波动期间，股指期货在一定程度上影响了该次异常波动，但是监管部门对股指期货的调整并没有作出及时反应，而是在两个月之后才作相应调整，可以看出，监管部门已经意识到股指期货系影响股指异常波动的原因之一，也欲亡羊补牢，但由于反应较迟缓，相应损失和影响已无法弥补。

　　2015年最大的决策失误当属实施熔断机制，该机制于2016年实施四个交易日即告终止，两个交易日休市，流动性尽失，四个交易日A股市值蒸发逾6万亿元人民币，客观上造成指数下跌。“误政猛于虎”，在一定程度上，金融决策失误比贪腐的影响更为严重。该熔断机制实施失败也令监管部门意识到理论与实践之间的距离。

　　●投资者保护仍显不足

　　投资者保护是各国证券市场中的主旋律和核心命题，中国证券监管部门和司法部门近年来也在力争对投资者给予充分保护。一方面，监管部门设置了专门的投资者保护局和投资者保护基金有限责任公司；另一方面，监管部门也力图通过加强证券执法打击市场违法违规行为；再者，司法部门也通过审理相关证券案件，比如2015年“马乐案”和投资者诉光大证券内幕交易索赔案等等，维护投资者权益。但必须看到的是，证券市场中违法违规行为依然较多，接近“消息源”的主体仍然可能获得暴利而损害广大投资者的权益。另外，投资者通过诉讼手段追究虚假陈述、内幕交易和操纵市场者的民事责任依然存在诸多困难。因此，中国证券市场的投资者保护仍在路上，仍需要从完善各种法律、机制和体制等方面全方位推进。

　　报告进一步提出，证券市场法治应当在法律文本完善、注重法律实施、监管“归位”以及加强投资者保护等多角度推进，尤其是要着力解决证券法律文本之外的难题，走出中国证券市场自己的实践道路。