本文摘自《国际城市蓝皮书：国际城市发展报告（2016）》

　　街道作为城市空间形态的重要组成部分，相比社区的其他空间，具备更强的城市文化塑造功能。对于大多数城市的贫民区／旧区／老旧区（以下统称贫民区）来说，由于街道是大多数居民唯一的公共空间，它往往是多层次的空间实体，而非明确划分使用功能的区域。街道成为连接邻居、商业和经济活动，以及共享公共空间的关键。

　　街道的功能普通又特殊：是一天中并存或相互替代的多个活动的载体；其承载着多个系统，如通路管道、电源线、街道照明和排水系统；包括非正式经济功能，如贩卖、小型制造、修理、垃圾回收等经济活动，也包括一些文化活动，如游行、庆祝和表演等。由于贫民区的房屋比较小，街道经常成为居住空间的延伸，儿童常常在街道上玩耍，居民在街道上互动，街道甚至被用于洗衣、做饭、社交活动和睡眠。因此，街道在公共和私人空间之间的界限变得模糊，往往被融入居民的共同意识。

　　发展中国家的经验表明，人们对提高生活质量和城市节奏变化的渴望决定了街道的特征。因此，贫民区改造方案总是将街道纳入考虑范围，如利用街道提高流动性、保持清洁面貌和铺设服务网络。对贫民区街道的改造通常建立在增强街道实用性和象征性作用的基础上，并基于街道优先程度进行渐进性改造。被选中进行改造的街道应该是能够最快降低居民贫困程度，最能促进贫民区经济发展、居民融入社会，以及最大程度优化土地使用和创造财富，并在此基础上确保和城市层面的连通性和流动性。

　　改造的原则

　　从发展中国家和地区贫民区街道改造的国际经验来看，成功的城市贫民区街道改造应该在规划管理、经济发展、基础设施建设、公共治理、立法和居民参与、物权和人权保障等各方面遵循“有所为有所不为”的原则。

　　1. 城市规划与管理

　　在城市规划与管理领域，应着力于：整合贫民区改造；根据城市布局及优先考虑社区和城市发展的道路网络，来进行区域规划；在贫民区改造中，采用渐进性和阶段性的方法，且优先考虑街道作为公共空间对社会开放；将贫民区的街道网络与城市总体街道规划、城市交通网络相连接；以合理的密度和最大限度地减少搬迁为准则来规划城市布局；以高参与性、咨询性的方式设计、规划和执行贫民区改造；使被改造区域或附近的土地可用于新房建设和安置；利用合适的沟通手段来增加当地居民对改造行为的理解；以可靠的数据收集为基础设计贫民区改造措施；调查每个贫民区的特点、人口和所在地的物理和环境背景。

　　同时，应避免：孤立贫民区且零散地执行改造计划；不以城市布局规划、道路网络为基础改善基础设施；试图一次性对所有街道实施改造；在单一贫民区实施零散的改造措施；制定不切实际的标准和法规；在设计措施和安置计划时本末倒置；在没有确认土地使用权和产权之前启动改造计划；理所当然地认为居民能够了解改造计划；低估了适当调查居民人口信息的重要性；实行“一揽子”的解决方案；低估“邻避效应”；不考虑灾害管理和可能对环境产生的影响。

　　2. 城市经济

　　在城市经济领域，应着力于：通过开放与城市网络相连的贫民区街道，加强现有的经济活动；允许土地的多样性使用，促进商业和创业活动；利用市政收入、外部资金和居民捐赠的组合，发展长期融资策略用来改造和新建住房；提高产权安全性来促进私人在住房改造、生意运作和创业活动上的投资；建立物业税制度、用户收费、成本回收机制，整合形成自我融资策略，以促进改造方案的可持续发展；形成市级财政的定期分配，来促进改造方案的长期持续性；保证资金首先投入主要贫民区的主要街道改造项目，来证明改造方案的可行性；在改造期间或改造后，整合就业机会和职业培训，以促进创业和小企业发展；与城市或当地工商部门共同发展信托基金，以促进与改造相关的创新和企业培育项目。

　　同时，应避免：忽视贫民区街道网络与购物街道、城市主干线的连通性；区别对待非正规经济体及家庭企业；将贫民区改造与投资计划和城区管理相分离；低估产权以及企业在贫民区投资中的安全性；仅仅依靠国家预算拨款和政府补贴资金实施改造方案；试图从贫民区居民处收回改造成本，而忽视他们的能力和意愿；试图投入资金一次性完成改造，而不是先试点改造；地方经济发展战略与利用街道改造贫民区方案相互脱离；忽视促进商业、创业活动及工作机会的长期融资策略。

　　3. 基础公共设施

　　在基础公共设施领域，应着力于：使街道成为实施改造的基础，优先在贫民区改造计划中的主要街道提供基础设施网络；通过改进公共照明系统、排水系统和垃圾收集系统来增加街道改造带来的好处；让居民参与决定基础设施改造的优先程度、设计情况、实施情况、运行和维护情况；以居民公共空间的实用性最大化为目的，设计街道和基础设施网络；以基础设施建设和更新的衡量标准，增加税收实现自我融资；让所有的弱势群体如儿童、中年妇女和老年人参与决策基本城市基础设施的类型和规范；根据城市基础设施的供给标准，改造贫民区的基础设施；重新考虑基础设施的技术标准，并适应不同的贫民区环境；与贫民区改造相结合，设计基础设施投资方案；在贫民区基础设施投资和城市财政、税收之间建立协同关系。

　　同时，应避免：试图一次到位建设所有基础设施网络；政府无法或不能持续提供基础设施和服务；在基础设施规划初期，忽略居民的参与；在发展现有和未来住房的安全公共空间时，忽略居民和街道的作用；将贫民区改造与公共事业公司提供基础设施的成本相分离；在基础设施的设计和使用时，忽略性别原因和其他团体的作用；贫民区的基础设施水平超过城市整体基础设施水平，可能造成贫民区改造后的中产阶级化和社会阶层扭曲；将规范性的技术标准强加于贫民区的非正式背景；没有从改造初期就开始考虑对基础设施网络、硬件设施和服务的运行、维护。

　　4. 治理、立法和居民参与

　　在治理、立法和居民参与领域，应着力于：通过街道进行贫民区改造，并将其融入现有的地方政府结构与公共政策中，使其制度化；在改造正式开始前，建立相关制度和组织；在设计、实施和维护时，引入民间社会组织、民营经济、学术界、服务提供商和其他利益相关者；通过街道，建立地方进行贫民区改造的能力和合作伙伴关系；将进行贫民区改造的方案融入城市所有的战略规划，使其制度化；准备改造后的立法和指导方针；在实施改造时，引入公开招标、竞标和透明化流程；设立居民参与的制度，包括街道和公共空间的规划与管理；在地方政府层面设立贫民区改造制度；创建一个可参与决策的论坛；建立公民社区意识；解决住房和饮水问题。

　　同时，应避免：创建特设项目组，规划和管理全市贫民区改造；低估设计和实施改造时组织与制度的作用；脱离本地组织；忽略现有法律、城市监管框架、管理和实施改造的综合能力；不考虑立法者、议员、其他制度、政策和指导城市发展的战略框架；不考虑改造后的维护和巩固机制；在方案设计和实施时建立政府垄断；从中央政府层面而非项目所在地层面管理贫民区改造。

　　5. 使用权保障

　　在使用权保障领域，应着力于：利用街道形成公共和私人领域的合法界限；查阅土地使用权的区域连续性；确保土地使用权，保障所有者权益；设计和沟通安置计划、考虑布局及街道开放程度；实现房屋及建筑物的正规化；利用城市布局来设立产权登记基准；在国家公共注册处注册登记城市布局、街道地址。

　　同时，应避免：将街道设立与确定地块、界限、公共和私人领域相分离；歧视使用权转让、出租；不采取使用权替代方案；将产权监管与使用权保障相分离；在城市布局确定地块、界限之前，调整或私有化土地；推广单一地块调整；在搬迁和拆迁时，忽略居民的所有权和补偿金诉求。

　　6. 人权保障

　　在人权保障领域，应着力于：在通过街道改造贫民区时，认识到居民的参与权及其他形式的权利；在设计和实施方案时，考虑到居民和他们组织的合法民间组织；在设计城市布局和道路网络的贫民区区域规划时，融入合法的多元化元素和风俗习惯；当涉及安置布局和街道开放程度时，设计并沟通搬迁计划；在搬迁期间和搬迁后，基于正当原则实施居民拆迁和搬迁工作，例如参与性、事先通知、沟通、补偿金、提供替代方案、事先扶持创业等。

　　同时，应避免：在改造时，忽视居民的任何形式的使用权和产权；歧视参与贫民区改造的居民；不采取使用权替代方案；在改造街道时，采取强制拆迁和本末倒置的安置办法；将居民不负责地搬迁到零散、遥远的地方。

　　经验借鉴

　　1. 将贫民区街道与城市道路网络合理衔接

　　巴西里约热内卢市首次将城市地图中街道的命名和编号扩展到贫民区，并赋予贫民区在城市中的位置；开放街道让警务和城市服务辐射到贫民区。哥伦比亚麦德林市把新街道和公共空间通过一个创新的缆车系统与城市交通网络连接，提高了与外界的连通性，并创造了经济发展的机会。印度阿格拉市在贫民区设立历史纪念碑，在开放街道的同时，提供了文化遗产景观供游客步行参观，为贫民区居民创造经济机会。巴基斯坦卡拉奇市通过末端道路拓宽手段，提高了贫民区居民与外界的连通性，同时提高贫民区资产价值和地块的商业应用价值。

　　2. 切实保障本地居民对街道的使用权

　　巴基斯坦卡拉奇市把街道使用权转让正规化，如明确规定基础设施改善的获益主体、年限、获益比例等。印度艾哈迈达巴德市的贫民区改造计划保障了居民对街道10年的共同使用权，鼓励居民对改造的投资。印度孟买市实行渐进式、层次清晰的街道、公共空间开放及设施开放方案，根据街道重要性，有步骤地修正现有的安置方案。在印度也有反面的案例，如在艾哈迈达巴德市，10年的使用权保障并没有兑现，改造方案突破了原有街道的边界，在街道以外的地块大面积建设宽阔道路和立交桥，导致原本属于贫民区改造网络计划的一部分居民被驱逐。

　　3. 保证本地居民能够参与改造计划的制订和决策

　　坦桑尼亚达累斯萨拉姆市在贫民区改造之前，召开咨询研讨会、严格设定街道改造的优先级别和行动计划，并向居民公开征求意见。几内亚比绍的城市贫民区居民可以根据规划改造后的城市布局，投票决定拆除和重建哪一条街道及其附属相关建筑与设施。阿尔巴尼亚地拉那市和巴基斯坦卡拉奇市保证了广泛的公民参与，使居民自觉自愿维护开放空间的安全、开放自己住宅的临街空间，自愿拆除篱笆和围墙，为实现更好的城市布局重新划分街道边界。巴西里约热内卢市和尚比亚卢萨卡市组织社区团体，在居民中建立“道路委员会”作为一个参与性团体来设计街道，组织拆迁和搬迁。以最小化搬迁为改造原则，当不可避免需要搬迁时，确保为居民找到就近的搬迁地点。泰国“班满空”计划将社区改造计划设定为由贫民主导，通过社区团体与当地利益关联者如市政、高校和非政府组织的沟通，保障土地使用权和住房权，不断完善基础设施。

　　4. 实现可持续的利益平衡机制

　　值得注意的是，贫民区街道改造的增值并不是土地性质的改变，而是街道的开放，导致贫民区社会文化多元化，有利于原有的商业和经济活动增长。这样做的另一个结果是旧房子的房产价值增值，间接促进了贫民区居民财富增加和税收增长。

　　基础设施的提供和产权由形式化最终到合法化，意味着用户在消费水、电、污物处理、排水系统和房产税时必须缴费。通过改造和城市转型带来的税收能够用于发展，同时为城市贡献税收也增加了贫民区居民的合法性及地位，从而增加其争取优质和可靠公共服务的权利。印度的APUSP计划证明，城市房产税的4%~5%来源于改造后的贫民区。印度尼西亚雅加达市的街道改造完成后，作为贫民区的居民和使用者，组建社区团体负责维护下水道和公共厕所，实现权责统一，减少了街道改造以后的追加性投入。

　　巴基斯坦卡拉奇是一个反面案例，由于缺乏改造后的配套激励机制，贫民区的居民最终失去了开放街道的利益。建筑法规虽然存在但没有被遵守。纯粹的私人投资导致改造的公益化属性降低，路面的破损和固体废物的管理不当引发了居民对健康和安全问题的担忧。

　　5. 政策、制度和组织框架是改造主体的关键

　　巴基斯坦信德省规定非正式的安置管理政策奠定在正式法律之上，并授权当局来实施这一政策，包括建造街道。贫民区改造方案采取了灵活的制度框架，可根据改造需求和策略的不同，允许市政府和一系列不同的组织之间形成合作伙伴关系。印度尼西亚雅加达市和巴西里约热内卢市的贫民区街道改造已经从一个集中管理的、自上而下的国家模式转变为由地方政府管理的、分散的参与式方法。为了保证自下而上治理的质量，有一个专门做研究和培训的机构负责为社区团体提供培训和技术支持，包括项目管理、团队建设、监测和项目影响评估。巴西里约热内卢市实行贫民区街道改造与预防的双轨制政策，即在制订改造计划的同时还制订一套预防贫民区扩大的计划。

　　6. 担保融资是贫民区街道改造战略持续的关键

　　菲律宾“社区贷款计划”（CMP）和泰国“班满空计划”将贫民区街道改造资金交由政府设立的社区组织管理，即将小额贷款和补贴直接导入社区组织，用于改造、重建和新建房屋。由于这些资金是社区自管资金，又是改造的直接受益者，可以产生“低成本、高速度”的效应，降低违约风险。如果发生暂时资金紧张的情况，改造资金将由社区储蓄补充，或逐渐被私人基金会、宗教组织和市政基础设施投资所替代。

　　7. 做好信息收集编制工作，有限度改造贫民区

　　坦桑尼亚达累斯萨拉姆市的街道改造项目第一步是编制贫民区地图。在许多情况下，地理信息系统（GIS）地图是为了识别贫民区而编制的。对街道用途的规划以及对相关冲突和兼容性的认识，能够帮助理解贫民区街道所扮演的多重角色，进而设计与街道相关的干预措施。意大利卡普里岛是最成功的案例之一。其在进行贫民区改造时并未采取大规模的道路修缮方式，而是十分注重对原有功能的保留和应用，至今还有一些房子只能徒步穿越复杂地形才能到达。但卡普里岛如今是意大利价格最为昂贵的旅游区和居住区。

　　8. 安全和保障是贫民区街道改造的重要原则

　　哥伦比亚麦德林市通过对贫民区自然结构的干预，创建和恢复街道，提高连通性，创造更好的公共空间，优化公民文化环境，使贫民区安全性得到显著改善。巴西里约热内卢市在贫民区街道改造的第三阶段，将安全和保障作为公共空间规划和社会组织的主要驱动力。在这一过程中，不同社会主体的融合对增加安全非常重要，因而特别注意避免因将一个贫困家庭安置在中等和高收入住宅区附近形成的“邻避效应”。

　　启示

　　中国大城市的旧区与其他发展中国家的贫民区在经济、社会功能和地理空间构成方面有很多相似之处，其在改造过程中往往实行区域性整体搬迁改造，这可能造成两个常见的结果：一是搬迁成本过高；二是资金短缺造成改造受阻（如“钉子户”的出现）。

　　综观其他发展中国家的相关经验，中国大城市旧区改造可以有如下借鉴：①随着土地成本日益增加，应避免一次到位的全面性改造和片区性改造，而是实行街道改造。通过对旧区街道功能的拓展或改变，通过将旧区街道并入城市主要交通路网，在不对房屋进行拆迁和改造的情况下提高旧区的地块价值和经济应用前景。②旧区往往是中国许多大城市地图上的“盲区”，地理标识不全，造成投递与搜寻成本增加，人为增加了旧区的“孤岛效应”。在旧区改造中，应充分做好改造前的地理信息统计和编制工作，分出需要改造的街道的等级，按照优先原则，做到有选择性的重点改造。③保障居民参与改造和使用的权利。由于街道改造是线性（街道）改造而非区域性改造，本地居民仍然是旧区改造后的主人，是街道新增功能的使用者。因此，可以尝试自下而上的旧区改造方法。