本文摘自《智库的力量》

　　我们不得不抛弃所有财产。我们唯一可以随身携带的是我们脑子里有的东西，也即我们被教会的——我们所受的教育。教育是唯一不能被从我们身上抢走的东西。

　　——一位从达尔富尔逃往乍得的妇女

　　2004（妇女难民委员会）

　　就像上引苏丹难民的话中所表达的，教育案例其实易于理解。首先，教育是基本人权，是每一个儿童与生俱来的权利。教育也是人类发展的跳板，为人类健康及性别平等上的进步创造了条件。在帮助解决诸如气候变化、食品安全，以及缔造和平等当今面临的迫切挑战的过程中，教育也扮演了重要的角色。经济增长和消减贫困依赖于一支受过教育、掌握技能的劳动力大军。在发展中国家，受教育的时间每增加一年，个人收入可增加10%左右。对于埃塞俄比亚的一位农妇而言，受过教育意味着她有能力为自己的孩子提供充足营养、卫生保健，以及教育。今天，这个星球上的年轻人比历史上任何时候都多，其中有13亿12岁到24岁的年轻人生活在发展中国家，对他们进行知识、技能和能力投资，被称为“教育增长溢价”（EDUCATION GROWTH PREMIUM）。迄今为止，没有一个发展中国家在不大力增加对年轻人教育投资的情况下还能够维持高速增长。增进教育成果——即使是最基本的教育成果——能创造出完全不同的新局面。举例来说，假设低收入国家的儿童离开学校时都已经掌握阅读能力（从目前的教育水平来看还没有成为现实），那么有1.71亿的人口就可能脱离贫困。目前有一个广泛的共识——当然也有足够的证据支持—— 那就是教育增强了人们的能力，使他们生活得更快乐、更健康、更富足。

　　然而，在低收入国家中，仍然有6400万小学适龄儿童、7300万中学低年级适龄儿童缺乏入学机会，而且许多曾有机会入学的儿童在完成小学教育前就已失学。虽然部分国家和地区已经取得了长足的进展，但是发展却极不均衡，尤其是来自贫困乡村家庭的女孩和生活在冲突地区的青少年，在受教育机会上仍然处于边缘化地位。那些已经在学的儿童，当他们离开小学和初中时，往往也还没有获得足够的知识、技能和能力——如阅读、写作、数学、问题解决，以及批判性思考等。而只有具备了这些知识、技能和能力，他们成年以后才有可能继续学习，并过上安全富足的生活。每时每刻，即便将孩子送入教育质量低下的学校，家庭也要付出沉重代价。据估算，（全球）大约有2亿小学生存在读写困难。鉴于新近的国际证据表明，与在校年限相比，教育质量对于个人收入、健康状况，以及国家经济增长的影响更大，教育质量低下是一个严重的问题。

　　今天的国际社会并没有为应对教育挑战做好准备。高层政治领导人对此缺乏关注，在八国集团（G8）、二十国集团（G20），以及联合国秘书长的议事日程上，教育都只占据了最不起眼的位置。目前还没有获得全球共识的衡量体系可用于跟踪年轻人的学习进展状况，而后者是评价教育质量的重要指标。只有极少数发展中国家拥有必要的政策工具，用以评估旨在增加失学儿童入学机会、提高在校儿童学习成效的教育体系的有效性。只有5个国家正在使用国家教育账户，为旨在提高教育质量的政策制定者提供信息，这些信息是无价之宝；相比之下，全球却有超过190个国家正在使用类似的国家账户来跟踪医疗财政资源。

　　布鲁金斯学会环球教育中心：发展中国家教育行动

　　布鲁金斯学会的座右铭——“独立、质量、影响”——可不仅仅是年度报告上的一句口号，而是反映了学会的文化。独立性受到高级领导层的严格捍卫，保护学术自由、学术严谨的政策正大行其道。对于任何特定的话题，布鲁金斯学会本身并不预设官方立场，而更乐于促使多种观点百家争鸣。不管他们如何选择，布鲁金斯学会的学者都可以自由发表意见，只要他们严格地呈现证据来支持自己的主张。布鲁金斯学会的学者相互之间激烈辩论，对当前的基本政策问题提出不同解决方案，完全是寻常之举。

　　众多高水平的独立学者从事以政策为导向的研究，这种学术文化自然会使得无穷无尽的观点迸发出来。这些观点的影响往往是难以衡量的，也难以对其进行集体评估。近年来，布鲁金斯学会高层没有试图去干预其学者影响政策的方式，而侧重于对影响政策的形式进行总结和分类。布鲁金斯学会认为自己的工作主要集中在三个领域，那就是协助设置议程、引导辩论。以及设计政策。议程设置主要是协助把此前被忽略的观点或话题导入公共话语；与此相反，引导辩论则是针对现有正处于辩论阶段的议题，学者们提出新鲜的视角或证据；政策设计指的是如下阶段：学者们认为公共辩论已经集中到了正确的政策选项，并且应邀协助推敲特定政策细节（例如，为全球性组织起草法律、制定指南等）。

　　一位布鲁金斯学会的学者如何协助设置议程、引导辩论，以及设计政策，很大程度上是个人的事。智库介入（ENGAGEMENT）的传统模式经常被沿用，其中包括“隐蔽—实施—传播”（SHELTER.PRODUCE.DISSEMINATE）策略，也即学者们首先独立发展出观点，接着实施研究，最后以最有效的方式（例如，专著、工作论文或政策简报）传播其研究成果。根据需要“建言高层决策者”（ADVISESENIOR POLICY MAKER）的策略也经常使用，即学者根据高级领导人的要求，向其提供基于证据的政策选项。其他一系列相关策略的排列组合也常常使用。但让布鲁金斯研究项目的利益相关方（STAKEHOLDERS）参与研究本身的设计、发展以及传播这样的模式则较少使用。

　　“环球教育中心”（CENTER FOR UNIVERSAL EDUCATION）是专注于发展中国家教育状况改善的布鲁金斯研究团队，近年来使用“利益相关方参与”（STAKEHOLDERP ARTICIPATION）模式，实施了一个名为“全球学习协定”（A GLOBAL COMPACTON LEARNING，GCL）的项目。这个项目还没实施多久就已经在全球教育政策舞台上卓有大名了。到目前为止，它的大部分成功应当归结为中心利益相关方的全程积极参与。对本个案的详细检视表明，合作可以扩大智库的政策影响力。以下是项目简介，到目前为止项目产生的影响，以及导致该项目成功的因素分析。

　　“全球学习协定”项目

　　开发GCL项目是为了对全球政策舞台上的诸多现象做出回应。首先，大量教育行业之外的高层领导人认为全球教育是一个“已完结的进程”。“千年发展目标”（MILLENNIUM DEVELOPMENT GOALS）是2000年“联合国千年峰会”（MILLENNIUM SUMMIT OF THE UNITEDNATIONS）之后建立起来的由8个国际发展目标组成的系列目标。许多人经常引用“千年发展目标”中的相关进展指出，随着95%的孩子进入小学，与教育相关的目标已经接近达成。其次，教育行业外的政策制定者往往并不清楚，存在何种有效办法——如果有的话—

　　—来解决使许多国家受到持续困扰的一系列教育问题。领导人经常引用其他部门的例子，如医疗保健部门，指出这些部门尝试了一系列核心干预措施并被证明成功了，因此认为这些干预措施也可以推广到教育部门。（高层领导人）产生这种推理机制的原因是，教育专家看似比其他人更易于陷入技术性争论，从而几乎无法对行动方案达成一致。事实上，一个由政治领导人与联合国各机构首脑们组成的高级小组，在2010年联合国大会间隙讨论教育问题时，得出的结论是，他们非常关注教育在全球优先事务中的位置已经下降的事实，并且重要的是，需要找到更好的办法来把教育部门的关键信息传递给其他部门。

　　在此背景下，这个项目打算主要做两件事：（1）提出一个有说服力的案例，说明为什么教育事业并非如大众认为的那样是一项已经终结的事业，而是恰恰相反—— 教育行业实属未竟之功；（2）设定一系列明确的优先事务清单，来解决“做什么”的问题。为了实现这些目标，该项目已经完成三个阶段的工作。第一阶段，从2010年9月到12月，中心的团队做了探索性研究，定位（MAPPING）新的或已有的兴趣点（INITIATIVES OF INTEREST），以判断未来采取行动时需弥补的空白和所拥有的机会；第二阶段，从2011年1月到6月，团队开展了一项重要的教育政策评估，并最终形成了一份题为《全球学习协定：发展中国家教育行动》的报告。第三阶段，从2011年7月起，主要工作集中在传播研究发现，并且促使报告中提出的各种建议为相关方面采纳。报告指出，研究者和政策制定者简单地凭借狭隘的小学入学率标准（“千年发展目标”就是这么做的）来考察教育，因而掩盖了一个全球性的学习危机，这个危机正在危害包括在校以及校外的数亿年轻人。这个危机包括三个方面：第一，超过6000万儿童丧失学习机会，尤其是被边缘化的年轻人，如贫困女孩、受武装冲突影响的青年人；第二，大约2亿儿童虽然在学，却没能掌握诸如识字以及计算等基本技能；第三，对于那些在过去小学阶段基础上准备继续进步的人来说，只有极少数能够获得维持生命及生计所需的技能。为了强调这个危机，该报告指出：国际社会必须从关注“有学上”（ACCESS TO SCHOOL）转为关注“上好学”（ACCESS TO PLUS LEARNING IN SCHOOL），并且必须进行投入，为早期幼儿阶段、小学低年级，以及小学毕业后阶段的学习找到有效解决办法。

　　如果GCL项目获得成功，将意味着中低收入国家的儿童和青少年有机会得到高质量的教育，并因此发展出维持生命和生计的各项相关技能。然而，毫无疑问这不是布鲁金斯学会能够直接控制的。并且，作为一个智库，布鲁金斯学会定义一个项目成功与否，主要看其是否有效地影响了机构和政治行动者的政策、辩论及进程。我们可以通过一系列途径来证明布鲁金斯学会产生了影响，比如新倡议、新政策反映了报告的内容，或者外部行动者采纳了报告中提出的建议。

　　2011年6月报告发布之后的一年内，已经有系列证据表明了它的影响力。多个基金会和企业已经利用该报告来制定它们的教育投资策略，其中一家重要的私人慈善机构全盘采用该报告中提出的政策进程，作为其教育拨款的基本框架。多名高层领导人70已经利用该报告（以及引用该报告的影响力）来制定其教育议程，包括从事非洲发展工作的科菲•安南（KOFI ANNAN），提出多种教育倡议的戈登•布朗（GORDON BROWN），以及联合国关于教育权利的特别报告起草人，他提交给联合国大会的2012年报告通篇都是GCL提到的主题。围绕报告中提出的政策议程，已经形成了多个联合体，比如一个由私人基金会、政府与企业投资者共同组成的捐赠者工作小组，中心已经应邀对其工作进行指导。或许更重要的是，报告中提出的多项建议已经对不同的行动者产生了吸引力，包括一个在联合国特别领导下、全新设立的全球性“学习指标特别小组”（TASK FORCE ON LEARNING METRICS），一个由大企业首脑们组成的“全球教育商业联合体”（GLOBAL BUSINESS COALITION FOR EDUCATION），以及一个联合国秘书长发起的重要教育倡议。中心被上述这三者正式任命为专家顾问。

　　利益相关方参与模式

　　到目前为止，GCL报告产生这么大的影响力，其原因不仅在于环球教育中心团队，该研究项目的大量利益相关方也做出了同等贡献，这些利益相关方深度参与了该项目。这种参与式方法已经使得外部行动者不但接受了报告中提出的政策建议，而且在传播研究发现，后期针对利益相关方的服务拓展，以及采纳研究发现等过程中，变成了完全合作者。利益相关方参与模式之所以成功，诸多条件和策略都很重要。

　　战略清晰，战术灵活

　　到目前为止，中心的操作策略是导致该项目成功的一项重要条件。中心的所有工作都是在一个五年战略指引下进行的。这个五年战略概述了多项高层次政策目标，希望在此战略的帮助下真正结出成果。其中之一是，把全球教育议程中的关注焦点从“有学上”转换为“上好学”。有一个用以指导工作的清晰目标相当重要，可以保证团队始终集中精力选择最优策略和最佳机会，从而实现目标。随着时间推移，参与层次上升，中心就越来越有可能加入某些有趣的机会和话题中去，但这些机会和话题在环球教育中心努力希望实现某些政策成果的努力中却并不一定处于核心地位。知道什么时候该拒绝这些机会，或者不要卷入某些特定话题，使得正在从事该项目的这个小团队始终保持专注并实现效率最大化。起草和传播研究报告之前，在心里有一个清晰的政策目标，也帮助中心团队在精心打造该项研究时更富有策略性，从而也更易于向目标受众传递其研究发现。事实上，中心在项目早期就向一家专业市场营销公司寻求建议，在该公司的帮助下，中心选择报告名称、设计报告外观时都更深思熟虑。例如，在报告封面和附属资料上故意不使用布鲁金斯学会的标志，目的就是为了让该研究的利益相关方更愿意自行传播该报告，并且觉得自己某种程度上拥有该报告的知识产权。

　　除了以一个清晰的、支配性的战略来指导工作，与此同等重要的是战术上的灵活性。中心在实现其目标的过程中就具有这种灵活性。中心的目标是影响环球教育进程，这个战略明白无误，至于如何实现这一目标，则没有固定的模式。例如，在项目第一阶段也即定位（MAP）这一领域时发现，参与式工作模式既是可能的也是可取的，这一理念逐渐清晰起来。在展开探索性研究之前，团队并没有预先料到，却能够迅速对这一理念做出反应并利用这一机会。战术之所以能够调整，大部分应当归功于中心的主要赞助商以及布鲁金斯学会的高级领导层。项目核心出资人授予了战术上的灵活性，只要项目的主要目标实现即可；布鲁金斯学会的内部操作环境同样如此，赋予每一位学者相当可观的自主权。利益相关方参与模式得以开启，上述做法是必要条件。

　　布鲁金斯学会作为中立召集人

　　促成该项目成功还有另一个同等重要的条件，那就是环球教育中心与布鲁金斯学会作为一个整体，充当了一个中立的讨论和辩论召集人。这是布鲁金斯学会作为一个机构努力充当的角色，原因是其核心在于提出证据扎实的政策建议，而不管党派认同为何。作为一个拥有近百年高质量独立政策建议记录，并且广受好评的智库，布鲁金斯学会的声誉对于中心被视为一个中立召集人是不可或缺的。把人们召集到一起进行开放、坦诚的讨论，这种能力是在利益相关方之间建立起信任的重要条件。在项目开始时，非常重要的是确保利益相关方相信，如果他们承诺参与到项目中，他们的声音就会被听到，而不管他们摆到桌面上的观点为何。建立透明的操作方式——包括促成讨论和做出决定——是中心团队早早就开始做的事情，最后证明这样做对于快速取得信任以及促进参与是极为重要的。

　　多种参与途径

　　这个项目具有多种吸引利益相关方加入研究的途径，事实证明这种多样性不仅对寻找到广大范围内的行动者，而且对判断谁是合适的行动者，都特别有帮助。第一，成立一个非正式工作小组来承担“橱柜”（KITCHEN CABINET）的功能。加入这个非正式工作小组的行动者包括政府的政策制定者，以及基金会和企业的代表，他们都是各自机构里的资深专业人士。其中许多人本身并非教育专家，而是在各自机构内负责审查教育政策。从最初的阶段开始，这个小组就在项目中扮演重要角色。从许多方面来说，中心研究团队与这个非正式工作小组共同完成了项目设计。这个小组不是封闭的，整个研究过程都有新成员加入。然而，新成员首先要接受小组审查，然后在加入之前还会从研究团队收到一份完整的情况介绍，以确保他们既能参加讨论又不拖慢集体进程。在项目开展之初获得那些政策制定者的专业意见是极其有帮助的。例如，中心研究团队最初打算采用的GCL报告格式后来就改变了，吸纳了一个行动导向（ACTION.ORIENTED）程度很高的政策议程，就是因为收到的回馈表明，这种报告格式对于政策制定者来说更有用。

　　第二，毫无疑问，有必要把教育专家纳入研究过程。这一工作通过两种方式来达成。在第二阶段起草报告时，一个高水平的教育专家小组就针对内容提供了指导。这个小组并非由机构而是由杰出人士组成，他们各有所长，形成了一套多样化的专业知识体系（比如早期幼教对中等教育），同时也带来不同的地理视角73（代表们来自世界各地区）。并且，小组成员们是以个人而非代表机构的身份提供服务，这个基本特征确保他们可以自由发表意见，可以对报告内容迅速进行反馈，无须机构审查。毫无疑问，早期阶段小组内部有许多意见分歧，达成一致需要花费大量时间，时间长到几乎令中心无法忍受，因为中心的目标是在六个月之内完成从报告的起草到完善的全部工作。这个时间设定与影响全球教育进程的可能性息息相关。因此，中心研究团队对每一位专家小组成员都明确表示，如果小组内部不能达成一致的话，将由研究团队居中调停并做出决定。

　　第三，在与高水平专家小组合作形成报告的过程中，中心团队清楚地意识到，很多不在小组名单中的教育专家的意见也具有重大价值。中心没有专门向他们咨询意见，而在报告第二稿、第三稿阶段采取了广泛会商的做法。中心广发英雄令，并最终从众多专家处收获了大量有实质性内容的意见。总共有150人（包括专家小组以及非正式工作小组）参加了GCL报告的修订。开放会商过程不但提高了报告质量，而且建立了一个广泛的行动者网络，这些行动者不但对报告内容感兴趣，而且对报告内容做出了贡献。

　　是“神经中枢”（NERVECENTER），而非所有者

　　布鲁金斯学会另一个成功策略是，在报告形成过程中，尤其是报告传播和促成研究成果被采纳的阶段，中心始终发挥了推动讨论和促进合作的“神经中枢”的功能。作为神经中枢，意味着要在下述两者之间保持平衡：一方面，既不能过于以该报告的所有人面目出现来号召全球行动，以至于限制了利益相关方参与的积极性；另一方面，在这个过程中也要勇于承担起主人的责任以促成对话。这或许是整个利益相关方参与模式中最难协调的一个方面。

　　有多个重要的议题可能导致平衡被打破，而中心的研究团队一直在积极应对。第一，团队内部也存在辩论，那就是如何在维持独立性（布鲁金斯方法的基石）的同时，确保利益相关方有实质意义的深度参与。为了实现这个目标，在报告起草的过程中，研究团队从一开始就明确指出，任何决定并非基于全体意见一致，中心的研究团队是报告内容和结构的最终决定者。报告完成之后，在如何最好地发布报告这一问题上也存在大量讨论。许多合作伙伴建议，把决策者可能宣布的行动承诺与该报告联合起来发布。这个方案看起来很有吸引力，但是研究团队还是相信，把利益相关方可能采取的任何行动与该研究区分开来更重要。团队选择于2011年6月在布鲁金斯学会举办的一场智库活动上发布报告，并且针对报告的研究发现进行研讨。这使得中心清晰地表达了它的政策建议，同时其所采取的方法一方面承认了所有利益相关方的贡献；另一方面又清楚表明，报告中的观点（以及该研究的一切错误或不足）都归中心负责。这个做法提供了中心与利益相关方之间的双向保护。参与过程的利益相关方将不会因为该研究的任何不足之处遭受指责或批评，而中心也不必因为利益相关方在回应报告中提出的建议方面可能存在的不足而遭受指责或批评。

　　第二，报告发布之后，中心研究团队紧接着需要应对的问题是，在报告的传播与拓展阶段，中心应该介入到什么程度。最初团队曾打算降低介入程度，让利益相关方以他们自认为适宜的任何方式来对报告中提出的建议做出反应。的确，因为曾经深度参与该报告的设计和形成过程，许多行动者迅速行动起来，协助传播该报告，强调报告发现的重要性。发布后的几个月里，许多行动者把报告链接到他们的网站上，并在各类会议上推介该报告；有人成立了一个专门的独立网站，号召在研究报告的基础上采取行动；在当年9月联合国大会间隙，也召集了多个（与该报告相关的）高级别会议。尽管如此，在整个过程中，一种情况越来越明朗，那就是中心仍然需要继续扮演对话引导人的角色。利益相关方也多次要求中心保持参与，继续促成利益相关方内部的对话。这就是对“神经中枢”的需要——所谓“神经中枢”指的是这么一个地方，不管是新的还是旧的利益相关方，都需要从这里学习如何理解GCL报告中提出的建议。事实证明，具备充分的能力、财力和人力资源以保证各方在发布之后仍持续关注GCL报告，对于维持报告的影响力，以及最终促成报告中提出75的政策建议被采纳，是极为关键的。正如某利益相关方描述的：“中心就像胶水一样，把有关各方黏合到一个共同平台上，来解决教育议程中的一个关键性政策议题。”