本文摘自《中国周边安全形势评估（2016）》

　　本文作者：张金平，西北政法大学反恐怖主义研究院教授

　　国际恐怖势力目前出现了重大战略重心转移，包括其“东向”活动。恐怖势力“东向”的活动在中国周边会形成新的恐怖活动高发带。国际恐怖势力在中国周边的再聚集、反恐局势的复杂化、东突分子的活跃，是“一带一路”战略面临的重大威胁。精确反恐、落实项目、促进政治和解、把握中国可依靠力量，是我们的应对方式。

　　恐怖势力战略“东向”的显现

　　2015年9月以来，国际恐怖活动出现了战略性变化，特别是东向转移对“一带一路”的影响最为突出。

　　1. 恐怖势力在叙利亚－伊拉克无法维持武装割据

　　2015年9月底以来，俄罗斯在叙利亚空袭行动持续而不断扩大范围；同时，美国在伊拉克、叙利亚的行动有所加强。显然“伊斯兰国”和“基地”在叙利亚的“实体化” 活动空间越来越受到挤压，其向叙利亚西南地区进攻叙利亚政府夺取地盘的可能性不存在了。

　　在叙利亚东北部，“伊斯兰国”对科巴尼的争夺战是一场消耗性的对峙，失去了2014年6月在伊拉克那样的武装攻势的势头，在东北部也难有进展。

　　在伊拉克，“伊斯兰国”势力被挤压到了安巴尔省。这样，自2011年特别是2014年6月以来，“伊斯兰国”以及“基地”分支所形成的“武装割据”的状态就难以为继了。

　　恐怖势力会坐以待毙吗？显然不会。会就地与国际力量对峙吗？2001年“基地”势力在阿富汗战场遭受打击的后果，可能会提醒国际恐怖势力不要选择正面对峙。恐怖势力会回头寻岸吗？自“9•11”以来世界2／3国家有遭受恐怖袭击的记录， 国际社会可能不会抱有这样的幻想。国际恐怖势力会怎么办？答案是进行战略重心的转移。

　　2. 以暴力宣布战略重心转移

　　“伊斯兰国”于2015年10月10日在土耳其制造重大恐怖袭击，10月底制造俄罗斯客机爆炸事件，11月12日在黎巴嫩制造重大恐怖袭击事件、11月13日制造暴力袭击案，11月18日宣布杀害中国人质，这样连续密集的重大恐怖袭击事件表明，国际恐怖势力以连续制造重大恐怖袭击高调宣示自己的战略转移。其战略包括如下几个方面。

　　一是，以各种渠道逐步将骨干分子转移到全球各地既避免在叙利亚遭受全军覆没的打击又积极拓展组织网络。二是，以大规模的恐怖袭击作为一种示威性、报复性宣示，并且今后一段时期将恐怖暴力袭击作为主要暴力手段。三是，通过一段时期的转移、活动、扩张，适时在一些地区重新“建国”实现武装割据。四是，在叙利亚、伊拉克等地进行缠斗。这一策略，可能会在某个时刻，如叙利亚问题解决到来的关键时刻，施展出来。

　　国际恐怖势力战略转移对中国周边最突出的影响是其“东向”活动。

　　3. 国际恐怖势力的“东向”策略

　　国际恐怖势力的转移策略可能包括全球循环的几个层面：

　　第一个圈层是西亚北非圈层，即在叙利亚－伊拉克等地潜伏一部分、向沙特渗透、向也门转移、向利比亚等地转移；第二个圈层是西欧、美洲；第三个圈层是西非和索马里及其周边；第四个圈层是中国周边，即从车臣、中亚、阿富汗到巴基斯坦、印度、马来西亚、澳大利亚、印尼等一个广阔的地带。

　　中国周边的圈层，可以称其为国际恐怖势力的东向转移策略。 东向策略对于国际恐怖势力来说有一些重要的条件，一是大批参加“伊斯兰国”活动的武装分子包括东突恐怖分子的回流；二是这一圈层长期有恐怖势力的活动据点；三是这一圈层中有些地区存在复杂的矛盾冲突。

　　国际恐怖势力东向策略在中国周边形成一个恐怖活动高危带，给中国“一带一路”战略的实施带来新的挑战。

　　国际恐怖势力“东向”在“一带”方向对中国的威胁

　　国际恐怖势力的东向转移，在多个层面对“一带”方向产生影响。

　　1. 国际恐怖势力的活动及其威胁。

　　国际恐怖势力东向转移可能产生一系列恐怖威胁：

　　第一，大批国际恐怖势力聚集中亚、车臣等地，可能推动新一波极端思潮的蔓延；第二，国际恐怖势力为打开局面，可能会集中实施一波恐怖袭击浪潮，进行暴力宣示，也对极端分子进行暴力动员；第三，在扩张组织网络和据点过程中，国际恐怖势力之间、恐怖势力与一些地方势力之间，可能会出现复杂的竞争、争夺、汇合等关系，导致反恐局势复杂化；第四，经过一段时间国际恐怖势力可能在车臣中亚的一些地区立足，形成国际恐怖活动的一个新据点。

　　“伊斯兰国”等势力向车臣、中亚转移，还有以下特殊因素。

　　一是车臣和中亚的武装分子的强势回流。车臣、中亚武装分子很早就进入叙利亚等地参加暴力活动，2014年6月“伊斯兰国”在伊拉克发起的大规模武装攻势中，车臣和中亚的武装分子是其中的骨干，当时“伊斯兰国”重要的军事头目也来自车臣。这批人员极可能回流。

　　二是中亚地区已经受到“伊斯兰国”势力的严重渗透。2015年9月初，塔吉克斯坦国防部副部长因“参与恐怖活动”而被免职，该高管代表的政治力量与“伊斯兰国”有联系，而在2015年5月，塔吉克斯坦的特警司令宣称加入“伊斯兰国”，该国国内的激进伊斯兰教思潮出现反弹。

　　三是“伊斯兰国”等势力对俄罗斯充满复仇情怀，制造了客机爆炸事件，其头目呼吁发动针对俄罗斯的袭击。

　　显然，车臣、中亚地区在国际恐怖势力“东向”策略中是一个重点地区，会在这一地区燃起剧烈的恐怖暴力“焰火”。

　　2. “东突”恐怖势力可能的新活动

　　国际恐怖势力的“东向”活动，会给“东突”势力带来如下新的活动便利。

　　据点便利。随着国际恐怖势力在中亚、车臣地区的聚集，“东突”势力在这些地区的活动空间也会大增，包括借助国际恐怖势力的据点向中国境内渗透。

　　身价提高。为了实施“东向”策略，国际恐怖势力会更加借助“东突”恐怖分子，对恐怖分子的支持会增加，“东突”恐怖势力会趁机要求国际恐怖势力强化针对中国在中亚、车臣地区目标的袭击，如类似人质遇害的事件。

　　更加极端。“东突”恐怖分子可能针对中国境内和中亚、车臣目标实施以“轰动性”为特征的暴恐活动，如：向中国境内加紧渗透，策划实施“规模性”的暴恐事件；在中亚、车臣等地实施针对中国目标的袭击，扩散国际影响；通过各种渠道鼓吹极端主义和分离主义，图谋在一系列暴力活动后“宣布”建国。

　　3. 中亚国家与中国以“丝路”为纽带的反恐合作

　　面对共同的国际恐怖势力“东向”威胁，中亚国家与中国有两个共同利益，即“丝路”经济带建设和反恐。双方会在以“丝路”建设为中心的认同上来打击新恐怖活动威胁。这主要基于以下几个方面。

　　一是中国“一带一路”战略的理念强调，以发展促安全，以反恐为经济合作与社会发展提供保障。

　　二是中亚国家对萨拉菲派和什叶派的争夺，非常担忧，担心恐怖分子趁机在中亚国家制造混乱，中亚国家多希望以经济社会发展消弭极端思想及其势力。

　　三是中国与中亚国家长期保持稳定的合作关系，包括上合组织框架内的反恐合作机制。

　　但中亚国家与中国的反恐合作，也面临着一些挑战：一是中亚国家内部社会分裂和极端势力长期存在，易于给恐怖势力造成活动空隙；二是面对国际恐怖势力的强势东来，中亚一些国家的反恐资源可能相对不足；三是俄罗斯的反恐策略可能干扰中国与中亚国家的反恐合作深化。

　　4. 恐怖势力“东向”活动对俄罗斯的影响明显。

　　“伊斯兰国”的“东向”活动有强烈的针对俄罗斯的意向，即报复俄罗斯在叙利亚的空袭行动，包括已经发生的客机爆炸事件。国际恐怖势力“东向”活动对俄罗斯的威胁包括以下几个方面。

　　一是加紧在叙利亚活动的车臣武装分子的回流工作，一些“伊斯兰国”骨干分子可能会随同进入；二是以阿富汗北部、中亚为基地加紧向俄罗斯境内的渗透、扩张；三是策划实施一些针对俄罗斯的重大恐怖袭击，制造轰动效应；四是多股国际恐怖势力都强化在俄罗斯的活动，俄罗斯在10月抓捕了“伊扎布特”组织的一批骨干，该组织在俄罗斯境内的活动又开始抬头。

　　俄罗斯强化反恐可能会对“丝路”有正负两个方面的重大影响。从正面看，一方面俄罗斯的反恐行动对国际恐怖势力造成了重大的打击，包括对东突分子的一些直接打击；另一方面，俄罗斯在中亚地区的反恐国际合作需要在增加，也会强化相关国际反恐合作行动，客观上有利于维护“丝路”的安全环境。从负面看，一方面俄罗斯与美国等在反恐问题上的争夺会因国际恐怖势力的“东向”活动而传递到中亚地区，导致该地区反恐局势进一步复杂化；另一方面，俄罗斯可能会有意侧重推进与独联体国家的反恐合作，如形成新的反恐机制，哈萨克斯坦与俄罗斯已提及成立反恐论坛事宜，有架空上合组织反恐合作的趋向。

　　国际恐怖势力“东向”活动在“一路”方向对中国的威胁

　　国际恐怖势力“东向”活动也会将南亚、东南亚作为重要的方向。

　　1. 恐怖势力在南亚东南亚可能的“东向”活动

　　“伊斯兰国”“基地”等势力会再次将阿富汗、巴基斯坦等地作为活动中心。因为这些地区有“基地”系国际恐怖势力长期经营的据点，有诸多极端组织成长，一些地区复杂的社会矛盾与部族关系为恐怖活动提供着社会空间。

　　“东向”活动会向东南亚多国蔓延。马来西亚、泰国、澳大利亚、印尼等国都有一批极端分子参加“伊斯兰国”在叙利亚等地的武装活动，这批暴恐分子会成为国际恐怖势力“东向”活动的向导。这些国家还曾是“伊斯兰国”招募成员的“国际通道”，中国的极端分子就经这条通道去中东参加“伊斯兰国”的暴力活动；这条通道，也会被国际恐怖势力借用来实施“东向”活动。

　　国际恐怖势力在南亚东南亚的存在会大幅度提升。大批回流的恐怖分子、转移来的“伊斯兰国”“基地”的、国际恐怖势力蛊惑招募的新成员和拉拢的新势力，都会大幅度扩展恐怖势力的存在及其组织网络。

　　国际恐怖势力与其他一些极端组织、实力派组织之间的关系可能会出现复杂的竞争、对抗、汇合的关系。“伊斯兰国”与“基地”之间的关系很难会出现既竞争又合作的态势，但他们存在合流的可能；国际恐怖势力与塔利班、部族力量之间也会出现多重复杂的联系，部族力量与恐怖势力相互借重而打击自己的对手，都会引发地区政治关系的复杂化。

　　地区恐怖活动可能出现“建国”等高调态势。2011年以来曾在中东一度“建国”的恐怖势力， 不会“静悄悄”地东来长期蛰伏，“东向”而来的国际恐怖势力还可能经过一段的组织扩张及暴力活动后，控制一些地区宣布“建国”。

　　2. “东突”在南亚和东南亚的活动空间

　　“东突”恐怖分子在南亚和东南亚也会获得更多的活动空间。

　　大批集结、造势。长期在阿富汗、巴基斯坦有活动踪迹的“东突”分子，也会随着国际恐怖势力加强在这些地区的集结，对中国形成压力态势。

　　借助国际恐怖势力。“东突”分子会因身价提升而获得国际恐怖势力的支持，在南亚和东南亚地区更多地实施针对中国目标的恐怖袭击（包括人质事件）；依托国际恐怖势力的据点加紧向中国境内渗透。

　　拓展通道及活动空间。“东突”势力可能会将东南亚进一步作为通道，包括人员流动、资金流动的通道，并可能逐步把东南亚地区作为向中国境内渗透袭击的新前沿，从车臣到印尼形成一个大跨度的向中国境内渗透、袭扰的高压带。

　　3. 中国在“一路”方向面临的反恐合作困难

　　中国与阿富汗、巴基斯坦在2015年2月9日举行了三边安全战略会谈，塔利班代表以合适的方式也参加了，会谈的反恐思路是以阿富汗的政治和解、稳定来促进安全及反恐。2015年3月巴基斯坦阅兵时，展示了多款中巴合作研制的武器装备，从侧面体现了中国与巴基斯坦的反恐合作诚意。

　　但中国与阿富汗、巴基斯坦的反恐合作，面临着重大的瓶颈：一是动荡的安全环境。阿富汗长期处于战乱之中，巴基斯坦政府内部矛盾、政府与边地部族之间的矛盾都非常复杂。二是美国等力量干扰中国与阿富汗、巴基斯坦反恐合作深入的情况会持续存在，甚至在国际恐怖势力“东向”活动的形势下有意制造针对中国的恐怖压力。三是地区矛盾。阿富汗与巴基斯坦在塔利班问题上有较大的矛盾分歧，巴基斯坦与印度在国家安全核心问题上长期对抗。2015年11月18日~23日，印度内政部部长访问中国，在21日发表了联合声明，承诺坚决反对任何形式和表现的恐怖主义并开展反恐合作（包括建立高级别安全和反恐会晤机制）。但印巴矛盾是中国与印度开展反恐合作的突出瓶颈。

　　中国与东南亚国家在双边层面、多边层面都有反恐合作联系。在双边层面，2014年5月《中马联合公报》强调国际社会应共同防范恐怖主义威胁。2009年6月中国与新加坡进行了反恐联合军事演习、打击恐怖主义活动的训练。之后中国与泰国也举行了反恐联合军事演习、反恐训练，2015年泰国遣返了一批非法越境的中国极端分子。

　　在多边层面，中国与东盟在2001年11月“10＋1”领导人会议上通过了《反对恐怖主义联合行动宣言》。东盟与中、日、韩于2005年在北京召开会议签署了《关于加强东盟与中日韩首都警察局合作的北京宣言》，主题是2008年北京奥运会的安保问题。

　　中国同东南亚国家反恐合作，存在明显的不足。一是，反恐合作方面的体制、机制未能深入，还停留在软性的合作机制、非常态化的论坛、表面性的宣言中。二是，中国与东盟国家情报交流不通畅，对恐怖主义资金控制、监管存在很多薄弱环节。三是，该地区反恐法律体系建设参差不齐，给恐怖分子逃避打击以可乘之机。

　　澳大利亚与印尼在2015年11月举行反恐金融峰会，积极探讨追踪恐怖组织资金来源和恐怖组织的犯罪收益。但受国际政治因素影响（包括一度出现的反恐议题、共识、意识淡化等问题），澳大利亚与中国的反恐合作还难以深化。

　　国际恐怖势力“东向”活动对“一带一路”的挑战及中国的对策

　　国际恐怖势力“东向”活动在中国周边形成一条大跨度的恐怖威胁高危带，不容小觑，需要综合治理。

　　1. “东向”活动对中国投资安全和大国关系的影响

　　“一带”、“一路”两个方向都曾发生过针对中国目标的袭击，结合在西亚非洲地区中国企业曾遭受的恐怖袭击，这一波东来的国际恐怖浪潮可能对“一带一路”投资活动产生如下负面影响：一是增加安全成本，企业投资和运行中会考虑更多的安全因素。二是因恐怖袭击而暂时中断相关活动，延误企业经营，增加企业运行成本。三是大规模暴力活动对企业经营场所的直接冲击，在巴基斯坦和利比亚都发生过类似事件。四是企业人员的外出活动面临恐怖分子袭击、绑架的威胁增加。五是因偶然在恐怖袭击现场而被波及。

　　如果说企业经营的安全威胁更多的是客观安全环境的恶化，而公民个人的安全威胁的一个重要来源是个人对安全环境的误判。中国公民在2015年11月被“伊斯兰国”宣布杀害，还有公民在巴基斯坦境内野外活动中遭绑架。相关公民对当地的恐怖活动威胁认识严重不足，轻易涉险。

　　在大国反恐争夺层面。首先，美国可能有意利用某些恐怖势力牵制中国、俄罗斯等，对“东突”和邻近中国边境地区的一些恐怖活动持露骨的双重标准，纵容针对中国的暴恐活动。其次，美国与俄罗斯可能将双方在叙利亚的对立情绪带到中国周边，导致中国周边反恐局势更加复杂。再次，美国可能在阿富汗、巴基斯坦等地干扰、牵制中国与相关国家的反恐合作。最后，美国可能会将国际恐怖势力的“东向”活动与其亚太战略再平衡联系起来考虑，在中国周边东西两翼多层面“平衡”中国。

　　对此，中国必须高度重视，思考对策。

　　2. 中国公民个人层面的恐怖威胁意识和反恐责任

　　中国公民个人对一些恐怖事件的发生应该承担自身的责任甚至是主要责任。首先，为避免一些本可避免的人质事件发生，中国政府会及时发出恐怖威胁的地区警告，如2015年9月、10月发出的土耳其南部的恐怖袭击安全警告。国际社会也有类似做法，如2014年12月4日澳大利亚新反恐法正式实施，当日就将叙利亚拉卡省指定为首个旅行禁区。

　　其次，在法律义务方面，明确界定和要求公民因个人“故意”涉险而遭受恐怖袭击，应对国家营救行动的付出、对国家形象造成的压力等承担责任。

　　再次，国家展开对防范恐怖威胁意识、方法的公民教育。认真引导督促公民切实认识到“故意”涉险所造成的恐怖威胁对个人、社会、国家多层面的危害。

　　3. 把握精确打击的准则

　　精确方可有效。首先，对实施恐怖的犯罪分子，实施精确打击。对杀害中国人质的恐怖分子，进行持续追踪，精确锁定目标，实施精确打击，以形成震慑。

　　其次，精确把握反恐行动的打击方向。中国打击的主要方向是“东突”恐怖活动，绝不可扩大反恐打击面；要特别关注“东突”分子可能的活动地域、据点，从而有效实施防范和打击。

　　再次，采取有效的精确打击方式。中国切忌动辄出动航空母舰“炫酷”，以空袭方式大规模地行动，注重精确的反恐打击方式，避免产生反恐负效应。

　　4. 选择经济－社会－安全的最佳点设置“一带一路”项目点

　　以发展促反恐的理念。“一带一路”是一个经济联系和纽带， 以项目示范带动对恐怖主义问题的治理，通过社会、经济发展成就消除包括“东突”分子在内的恐怖主义滋生、蔓延的社会经济环境。

　　重视战略支点。选择反恐行动的战略支点；选择投资项目战略支点，把二者相互结合起来产生社会、经济发展与反恐斗争的多重综合效应。如在安全环境的边缘区，有效落实具体的“一带一路”项目，尽快带动当地经济发展，促进当地就业、公共条件等民生的改善， 则能够产生较好的反恐社会效应。

　　5. 以政治发展促进安全环境的改善

　　国际恐怖分子易于在动荡的地区立足、扩展、发难，“东突”恐怖分子也易于在动荡地区积聚，阿富汗就是一个典型。中国应积极推进阿富汗政治和解来促进全面反恐。

　　国际恐怖势力在阿富汗、巴基斯坦等地迅猛扩张，有极端势力开始公开宣布效忠“伊斯兰国”，三国都担心本国的恐怖势力借机生事。2015年2月9日举行的阿富汗、巴基斯坦、中国三方战略对话首轮会谈，将2012年2月28日至29日开始的中国、阿富汗、巴基斯坦三方对话升级，借以强化反恐行动。

　　6. 明确中国在“一带一路”的反恐依靠力量

　　显然，中国与俄罗斯、美国所依靠的反恐力量是不同的。

　　一是中国需要与友好国家长期保持坚实的反恐合作基础，切忌出现起伏而损伤合作基础。2015年4月，中国国家主席习近平在访问巴基斯坦时会见巴基斯坦参联会主席等军方领导人，推动作为中巴友好中流砥柱的巴基斯坦军队在根据自身国情推进反恐战略中加强两国的反恐合作。

　　二是坚持中国一贯的社会政治学理念。中国注重与当地社会力量包括部族等力量的联系、合作，是“一带一路”战略实施的重要政治基础。这一做法能够有效区别和对待极端势力与恐怖势力的政治诉求，有效区别和对待社会组织（部落势力）与恐怖势力的社会利益诉求。

　　三是坚持历史唯物主义世界观。需要从各国民众的利益、角度出发思考反恐行动和恐怖主义问题，从各国民众的利益、角度思考“一带一路”战略项目的选择、落实；赢得“一带一路”建设和反恐国际合作的民心。