2015年12月14日，由社会科学文献出版社出版、中国政法大学法治政府研究院组织编写的《法治政府蓝皮书:中国法治政府年度发展报告（2015）》在北京发布。

　　2012年，党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，并将建成法治政府作为这个目标中的一个重要组成部分。2014年，党的十八届四中全会提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。为了实现这一目标，从中央到地方的各级立法、执法、司法机关都采取了一系列推进措施。那么，每一个年度我们国家的法治政府建设到底推进到了什么程度，都采取了什么创新举措，取得了什么样的效果，需要进行总结，理论界、实务界和社会公众也有很多人希望了解这个情况。为此，中国政法大学法治政府研究院编写出版了法治政府蓝皮书，通过一年出版一册，让社会各界能够基本了解当年我国法治政府建设和理论研究进展的全貌。

　　政府权责清单的梳理取得很大进展，但仍存在多方面突出问题

　　2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。2014年，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次要求“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”，“各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项”。2015年3月24日，中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，作为规范和指导权力清单的重要文件。此后，各部门、各地方明显加快了制定权力清单的步伐，其工作具有如下基本特点：1.在制定主体方面，全部由政府自己制定，大多交由政府法制办主导并汇总。2.在制定程序方面，先要求政府各部门自行清理上报，由各级政府法制办进行审核，有的地方会报送人大、政协、监察及上级等部门征求意见，有的地方会并向公众、专家征集意见，但大部分地区并未公布制定程序。3.在涉及的领域方面，权力清单制度首先在工商、财政、税务、民政和发改委这几个部门推进和实施，其中海事、税务、质检三部门在本系统内部单独发文，要求本系统内的行政机关尽快建立权力清单制度。4.在涉及的行政权力类型方面，基本按照行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等进行分类整理，其中行政处罚权和行政审批权在所有的行政权力类型中占了很大比例。

　　权力清单制度在发展实践中还存在如下突出问题：1.法律位阶不高，标准不统一。实践中造成分类标准和认定标准不统一，同级地方政府公布的权力清单数量差别巨大，如广州市共4972项，成都市却有7437项。2.有些地方政府清理时不完全从权力的功能和结构上着手，只是是以减少权力数量为目标，随意性很大。2.内容上照本宣科。大部分地方政府在制定权力清单时只是简单的照抄法条，并没有加以整理、清理。3.缺少必要的制定程序。中办、国办的指导意见并未详细规范“权力清单”的制定和修改程序，在实践中，听取专家和公众意见就是走个过场，甚至直接省略。很多地方的做法是部门自己清理，报本级政府法制办审核一下就直接公布。4.存在变相增加权力的现象。有些地方出现了把碎片化的权力整合进更大的权力当中，数目虽然少了，但权力还是原来的权力；甚至出现边清理边增加、把权力事项捆扎打包等问题。

　　新修《立法法》的实施促进了科学立法、民主立法，立法与改革的关系初步得以理顺

　　2015年3月15日，十二届全国人大通过了《关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》，这是自《立法法》2000年颁布施行以来的首次修改。

　　党的十八届四中全会《全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”。为此，《立法法》改变了过去三种特殊的市享有立法权而一般设区的市没有立法权的立法权分配不平等问题，赋予所有设区的市、自治州以及东莞、中山、嘉峪关、三沙四个地级市以立法权。据此，部分地方为争取立法权主体资格而进行撤地（县）设市改革，各省级人大常委通过发布决定的方式确定地方立法主体权力行使的时间、步骤，各地逐步发布或修改地方立法条例规范地方立法权的行使。

　　自1954年《宪法》公布实施以来，全国人大及其常委会通过法律授权和决定授权进行的立法活动一直没有停止。此次《立法法》修改在规范授权立法方面主要体现为三点：一是将“法律保留”范围中的税收制度明确为税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；二是新增对授权决定的“事项”以及“期限”的监控；三是新增一类授权规定，“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。

　　修正后的《立法法》对“科学立法、民主立法”的推动主要在于：第一，强调立法公开，明确法律、法规草案向社会公布，新增网络公开途径——中国人大网、中国政府法制信息网、地方人民代表大会网站；第二，确定公民对法律草案、行政法规草案的意见参与权；第三，新增对法律的立法前评估与立法后评估要求。

　　重大行政决策还存在立法位阶普遍不高、公众参与程度有限、决策过程公开性不足、责任追究制度运行不畅等问题

　　2014年，党的十八届四中全会关于《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求“健全依法决策机制”，从程序、人员参与及决策责任三方面提出了行政决策法治发展的方向：第一，在程序上提出“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”；第二，强调在决策的过程中“建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”；第三，在决策责任上，要求“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”。

　　2014年以来，我国我国行政决策法治发展实践中有如下亮点：1. 实行目录管理、清单管理与量化管理，创新对重大决策事项范围的认定方式。2. 推行听证事项清单制度，实行听证事项目录化管理。3. 着力完善行政决策论证专家库工作规范，将法律顾问引入行政决策程序中来。4. 引入决策作出前的廉洁性评估，实现决策评估标准的多元化。5. 确立决策责任终身制与责任倒查机制，建立起了相对完善的决策责任追究制度。

　　目前，我国行政决策法治发展实践中存在的突出问题主要包括：1.与重大行政决策相关的立法位阶普遍不高，多为地方政府规范性文件，自由裁量的空间较大，拘束力有限。2.公众参与的程度有限，实践中普遍存在着公众参与决策的渠道不畅、政府对多元利益诉求回应迟缓、与公众之间结构性张力存在、参与意见对决策影响不大消弥了公众参与的热情与动力等问题。3.重大行政决策公开性不足，对决策作出后的公开成为实践中的空白。4.重大行政决策的责任追究制度运行不畅。由于重大行政决策具有过程性，决策效果无法在短期内显现，导致行政决策责任欠缺追责的前提。加上受到对重大行政决策本身的认识基于知识结构、利益倾向、思维定式等方面的限制，对决策本身的认识各有不同，导致启动行政决策追责的程序标准模糊。

　　城管职权无序扩张、执法程序不规范、执法裁量权膨胀、执法效能弱化、暴力执法普遍等问题仍然没有根本改观

　　2014年，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出深化行政执法体制改革的目标。纵向上，要减少执法层次，根据不同层级政府的事权和职能，合理配置执法力量；横向上，在多领域内全力推进综合执法，并在有条件的领域推行跨部门综合执法。

　　2014年以来，城管综合执法领域在以下方面有所发展：第一，确定了中央主管部门。2014年7月，中编办发文确定住房城乡建设部作为牵头部门，负责全国城管机关的管理。第二，从跨部门综合执法开始走向基层政府综合执法。如北京石景山区以街道为主成立社会治理综合执法指挥中心，按照属地管理全权、全时、全管、全责的要求，对街道进行扩权，公安、食药监、安监、环保、工商、交通、消防等部门均调派专人到街道上岗，将执法力量下沉到街道，对辖区内违法行为进行综合执法。第三，从“相对集中行政处罚权”转向“全面集中行政处罚权”。如广州市荔湾区、宁波市北仑区将一级政府内绝大多数部门的行政处罚权集中到行政执法局行使，集中的行政处罚权不仅仅局限于城市管理领域，其它领域的行政处罚权也被集中。第四，从“小城管”向“大城管”转变。即成立城市管理委员会，由市长任“一把手”，统筹各职能部门，实现城管的管理权和执行权统一，也就是城市综合管理，所管理的范围包括给水、电力、通信、垃圾收运处理、供水等城市基础功能，以及城市公共空间。第五，城管执法标准化、数字化等执法体制机制的创新得到继续发展。

　　尽管如此，当前的城管综合执法存在的问题还比较尖锐，主要包括：第一，城管执法的权力呈现出急剧膨胀的趋势。据不完全统计，城管职权已经包括市容环境卫生、建筑市场、市政管理、公用事业、城市河湖、旅游管理、施工现场、城市停车、公安交通（运输）、工商行政、城市规划、城市道路建设、环境保护、房地产、救助、养犬、园林绿化、户外广告、城市节水、民政殡葬、人防工程、人民防空、煤炭市场、气象、汽车清洗、城市广场、土地等共计28个方面。第二，执法程序不规范。由于城管执法人员严重短缺，城管执法人员常常由各种编外的临时工充当，使得城管执法队伍法律意识淡薄，导致执法人员往往忽视执法程序肆意妄为。第三，公众参与程度低。虽然在城管执法过程中存在着许多民意表达和公众参与途径，比如许多城市开通城市管理服务热线，但目前城市管理综合行政执法的“公众参与”还处于较低的层次。第四，执法裁量权膨胀。目前，城管执法中自由裁量权的行使基本处于失控状态，其主要原因在于城管执法所依据的规范性文件位阶低、不统一，很可能引发自由裁量权行使中的随意性。第五，执法编制少，执法效能弱化。执法力量的不足使得整个城管执法队伍长期超负荷运作，疲于应付，执法效能和程序正当性无法保证。第六，暴力执法问题仍然突出。通过查阅2014年1月1日至2014年12月31日的人民网、法制网、新华网等新闻板块，逐日对所有新闻进行地毯式的检索。最后在检索到的负面典型事件中，城管暴力执法的事件最多，其中暴力执法事件主要发生在“拆违”、查处占道经营和无照流动摊贩这两个执法领域。

　　行政程序立法仍呈现出地方化、多样化、碎片化的样态

　　十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。2015年1月至2月初，江苏省政府、宁夏回族自治区政府、兰州市政府相继发布地方行政程序规定。其中，《江苏省行政程序规定》、《宁夏回族自治区行政程序规定》是继《湖南省行政程序规定》及《山东省行政程序规定》发布之后出现的新一轮省级地方政府进行行政程序立法浪潮的产物。2014—2015年，北京市、重庆市的人大常委会也已经启动地方行政程序法的立法程序。目前，我国已有的地方行政程序规定均属于政府规章或行政规范性文件，而北京和重庆选择通过地方人大进行行政程序的立法工作，以地方法规的方式完善统一行政程序立法，从而完成政府立法向人大立法的转变，将是我国行政程序法进程中的一个重大突破。

　　但是，“先地方，后中央”的行政程序立法演进路径存在着一些明显不足：其一，行政程序法多由行政机关制定，管理法色彩浓厚。其二，行政程序立法效力层级较低，导致我国法治政府建设呈现地方化的特点。其三，单行行政程序立法过于分散，导致我国法治政府建设呈现碎片化的特点。其四，在新的地方立法中，政府信息公开、行政听证等核心程序制度没有实质性发展。

　　公共安全和风险规制领域的制度实施效果与预期目标差距仍然巨大

　　党的十八届届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“健全公共安全体系”的要求，指出要“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。”这一表述可视为决策层对公共安全新认识的集中体现，新的公共安全体系包括了食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安等多方面工作，兼顾了传统与非传统安全因素。

　　2014年以来，我国风险规制与公共安全法治领域的立法和实践均取得较大进展。在立法层面，围绕《食品安全法》、《药品安全法》、《安全生产法》等一系列法律法规的修订颁布了一批配套立法；在实践层面，各部门、各地方结合中央政府简政放权的要求对事前监管制度进行了改革，并基于实践中所反映出来的问题开展了相应的专项治理工作。但是，福喜肉事件、昆山工厂爆炸、上海外滩踩踏、河南鲁山大火、“东方之星”沉没、天津港大爆炸等重特大事件在一年多时间内的密集发生，表明这一领域的制度实施效果与预期目标差距还非常巨大。

　　《国家安全法》的实施为我国国家安全战略的全面实施提供了基本的法治保障

　　2014年4月15日，习近平同志在主持国家安全委员会首次会议时提出了“总体国家安全观”的概念，即“既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全。”

　　2014年底，全国人大着手起草新《国家安全法》，2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过了新《国家安全法》并正式实施。新《国家安全法》以“总体国家安全观”为指导，在国家安全的范围、内涵、制度建设等方面都有诸多亮点：第一，强调以人民安全为宗旨；第二，首次界定“国家安全”的内涵；第三，确立国家安全领导体制；第四，以法律形式确立安全审查制度；第五，诸多新型安全领域被纳入立法范围；第六，明确了公民、组织在国家安全领域的权利和义务；

　　《反间谍法》的制定是由国家安全部以1993年《国家安全法》为基础起草，认真总结反间谍工作实践经验制定完成的。2014年8月召开的十二届全国人大常委会第十次会议审议了《反间谍法》（草案）；之后，该法于2014年11月召开的全国人大常委会第十一次会议正式通过。由于国家安全部门在本次法律制定工作中增加了许多实践经验，因而该法具有更多的经验特点：第一，强调“走群众路线”；第二，强调尊重和保障人权及相关主体合法权益；第三，明确界定“间谍行为”；第四，授予国家安全机关采取强制措施的权力；第五，提出“专用间谍器材”的概念。

　　为使现有反恐怖主义法律成果系统化、完善化，国家反恐怖工作领导机构牵头公安部等各相关部门共同起草了《反恐怖主义法》（草案）。该草案于2014年10月召开的十二届全国人大常委会第十一次会议进行了初次审议，并向社会公布草案原文。2015年2月25日，十二届全国人大常委会第十三次会议对该草案进行了二审。

　　新形势下我国社会各界对于网络安全十分关注，强烈要求依法加强网络空间治理，规范网络信息传播秩序，惩治网络犯罪。全国人大常委会法工委在听取各方意见后完成了《网络安全法》起草工作。2015年6月，第十二届全国人大常委会第十五次会议对该草案进行了初审，草案已向社会公开征求意见。

　　信访总量仍居高不下、信访功能错位越位严重、信访与法定救济渠道冲突等问题仍没有实质性解决

　　2014年2月25日，中共中央办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，该《意见》分着力从源头上预防和减少信访问题发生、进一步畅通和规范群众诉求表达渠道、健全解决信访突出问题工作机制、全面夯实基层基础、切实加强组织领导。2014年3月19日，中办、国办印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，要求各地区各部门切实加强协调配合，健全涉法涉诉信访工作机制，努力形成依法解决涉法涉诉信访问题的合力。十八届四中全会的《决定》进一步明确提出“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。中央作出的这一系列重大决策和部署，抓住了信访工作的关键，明确了信访工作制度改革的方向，是做好新时期信访工作的基本思路。而如何保障合理合法诉求得到解决、从源头上减少信访问题的发生、对涉诉涉法的信访问题依法终结都是信访法治化的重要目标。

　　在信访法治化改革方针的指引下，各部门、各地方陆续出台文件构建涉法涉诉信访依法的终结制度，重点探索诉访分离制度，引入律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，建立信访“法定途径优先”制度。但到目前为止，信访总量仍居高不下、信访功能错位随意扩大和越位严重、信访与法定救济渠道冲突等问题仍没有得到没有实质性解决。

　　立案登记制大幅拉高了案件数量，但行政负责人出庭应诉率总体并无改观

　　2014年以来，我国行政诉讼制度的改革紧密围绕在《行政诉讼法》的修改与实施这个中心展开。制度改革的实践在全面推进依法治国的大背景下开展，不仅实现了法律修正案的迅速进化，还一并推动了司法体制在多方面的革新。2014年新修、2015年5月1日实施的新《行政诉讼法》最终在受案范围、管辖制度、登记立案、保障诉权、简易程序、裁判方式、执行措施等方面取得较大突破。但其实施半年多来，上述制度的效果喜忧参半。例如，立案登记制大幅拉高了案件数量，但行政负责人出庭应诉率总体并无改观。

　　目前，我国行政审判仍然存在以下几个方面的突出问题：第一，在审判理念方面，行政审判法官对于坚守法治与维护大局、社会效果与法律效果等问题上依然认识不清楚，甚至抱有错误认识。第二，在审判人员方面，行政审判人员缺乏的问题仍十分突出，法官的专业性和独立性等也有待提升。这一问题让人们对司法人员分类管理改革和法官员额制改革充满期待，同时又顾虑重重。第三，在审判体制方面，行政诉讼是我国三大诉讼中最积极探索审判体制改革的领域，但审判体制改革之路困难重重，如何推进跨行政区划法院制度仍处于初步探索阶段。第四，在审判环境方面，尽管《行政诉讼法》已经实施了二十五年，但不论是普通民众，还是行政机关，以及一些党政领导，对于行政诉讼制度还有很多不理解、甚至不接受之处，这些不利因素仍在根本上制约着行政诉讼制度发展的基础。