2015年12月2日，由中国社会科学院人口与劳动经济研究所及社会科学文献出版社共同主办的《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.16》发布会在京举行。

　　自“十二五”时期以来，我国人口红利逐渐消失，经济增长从高速转入中高速的新常态，“十三五”时期中国将进入由中等收入国家向高收入国家迈进的重要阶段。根据国际经验，成功迈向高收入国家并非一蹴而就，中国经济发展在未来一段时期仍面临严峻的挑战。与此同时，“十三五”时期要确保全面建成小康社会的宏伟目标顺利实现，该目标的出发点和落脚点是进一步保障和改善民生，增加人民福祉。虽然，“十二五”以来，我国已逐步建立较为完善的劳动力市场保障制度、养老保险体系和基本医疗保险制度等民生保障制度，但现有社会保障制度依然面临制度公平性、财务可持续性、制度运行效率等诸多问题。

　　“十三五”时期的经济发展条件与快速增长时期迥然不同，尤其是人口、劳动力市场出现的新变化和新特点，如人口老龄化持续加速、劳动力从无限供给转为相对有限剩余、普通劳动力工资快速上涨、劳动力市场矛盾多发等问题。准确判断和理解未来中国人口发展和劳动力市场变化趋势，妥善应对人口结构变化和劳动力市场转折所引发的挑战是实现经济持续健康发展的重要条件，是全面实现“十三五”小康社会宏伟目标的重要基础。

　　农民工仍是中国人口流动的主体，举家外出的趋势逐渐加强

　　绿皮书指出，根据国家统计局的监测结果，2013年外出农民工达到1.66亿人，其中举家外出农民工数量达到3525万人。进入“十二五”时期以后，外出农民工规模虽然仍保持扩张态势，但增速明显减缓。2010年，外出农民工增速达到5.52%，随后逐年下降，到2013年仅为1.68%；与此同时，举家外出农民工的增速却从2010年的3.54%上升至2013年的4.44%，举家外出农民工占全部外出农民工的比例从2010年的20.03%上升至2013年的21.22%，农民工举家外出的趋势逐渐加强。

　　从外出农民工的流向来看，东部地区仍然是农民工主要的流入地。2013年，7739万人跨省流动，8871万人省内流动，分别占外出农民工的46.6%和53.4%。东部地区外出农民工以省内流动为主，中西部地区外出农民工以跨省流动为主。东部地区跨省流出农民工882万人，72.6%仍在东部地区省际流动；中部地区跨省流出农民工4017万人，89.9%流向东部地区；西部地区跨省流出农民工2840万人，82.7%流向东部地区。在跨省流动农民工中，流向东部地区6602万人，占85.3%；流向中西部地区1068万人，占13.8%。

　　“十二五”时期劳动力短缺局面在“十三五”时期将持续

　　人口结构变化已引起中国劳动力市场发生深刻的变化。2004年以来，中国劳动力市场已经发生大的转变，出现了刘易斯转折点，劳动供给从无限供给转向了有限供给。“十一五”期间，劳动力短缺就呈现出不断严重的趋势，“十二五”时期劳动力短缺局面在“十三五”时期将持续。

　　全局性劳动力短缺不仅表现在城镇，农村劳动力短缺问题也会在“十三五”期间逐渐显现。农村劳动力的短缺不是绝对数量的不足，而是适应农业现代化的新型农民的短缺。各种迹象表明，农村青壮年劳动力基本上已经转移殆尽，农业劳动力主要以老人和妇女为主，但是农业现代化进程的不断推进，对农业劳动力的要求也越来越高，“十三五”期间农村劳动力问题将逐渐凸显，并可能对农业生产产生实质性的影响，因此必须考虑谁将是未来农村和农业的劳动力，并进行一些必要的准备。

　　全面放开二孩生育引起生育水平大幅反弹的可能性很小

　　全面放开二孩生育虽然有可能会引起生育水平的波动，但并不会引起大幅度全面反弹。这主要是因为，随着社会经济发展水平的提高，我国育龄夫妇的生育意愿已经发生根本改变，二胎生育意愿已经不高，同时考虑到按照生育意愿真正实现二孩生育行为的比例更低，且生育要在多年内逐渐实现，实际上引起生育水平大幅反弹的可能性很小。从国际经验来看，在生育水平降低到1.5及以下后，即便是鼓励生育，效果也十分有限，不会出现大幅度反弹。事实上，如果一个社会长期维持超低生育水平，那么有助于维持低生育水平的经济、社会以及文化环境将会得到不断强化，即使采取鼓励生育的人口政策，生育率也难以回升，现在世界上很多低生育水平国家采取鼓励生育的政策也难以提升其生育水平的原因也正在于此。

　　全面放开二孩生育并不会从根本上改变我国低生育水平的现实，人口发展的基本形势和态势也不会因此发生转变，人口老龄化将继续，但与不放开政策相比老龄化程度有可能减轻。目前受生育政策影响的人群已经非常小，主要是党政机关和事业单位工作人员以及国有企业的职工，而其他社会群体受政策的约束并不大，这些群体尤其是农村居民的生育意愿即使在过去政策框架下实际上也没有受到严重的抑制。全面放开二孩生育，不仅有利于缓解人口老龄化趋势，有利于家庭和谐稳定，更有利于社会公平公正，这实际上已经是当前最大的民生政策。从这个意义上说，全面放开二孩生育政策越早越好，早放开，早受益；而越晚放开越不利，后果也越严重。

　　对于全面放开二孩生育，我们应该有这样的认识：如果带来生育水平的反弹，则应该被视为正面和积极的信号，因为放开生育政策的目的正是希望生育率回升，如果不能回升，则意味着不符合政策的初衷，同时也意味着陷入低生育率水平“陷阱”。很多人担心放开生育会带来生育堆积，这其实是一种并不完全正确的思维。

　　随着生育政策的调整，计划生育工作也必然面临转型，如何适应新的人口发展形势以及计划生育政策带来的冲击，将是计划生育工作在“十三五”时期面临的严峻挑战。

　　退休年龄改革中应引入弹性机制，以法定退休年龄为基准，提前或延迟5年退休

　　中国目前存在大量低龄退休人员，开发其潜力是今后的主要方向。鉴于我国退休年龄规定始于几十年前，已经显得过低。绿皮书建议按照并轨先行、渐进实施和弹性机制的原则逐步延迟退休年龄。具体建议如下。首先，实现养老金制度并轨，将退休年龄归为两类：职工养老保险领取年龄和居民养老保险领取年龄。其次，职工养老保险的退休年龄改革方案分两步走。第一步：2017年完成养老金制度并轨时，取消女干部和女工人的身份区别，将职工养老保险的女性退休年龄统一规定为55岁。第二步：从2018年开始，女性退休年龄每3年延迟1岁，男性退休年龄每6年延迟1岁，直至2045年同时达到65岁。再次，居民养老保险的退休年龄从2033年开始每3年延迟1岁，直至2045年完成。同时在退休年龄改革中引入弹性机制，可考虑以法定退休年龄为基准，规定人们可提前或延迟5年退休，但养老金待遇与退休年龄挂钩。测算表明，延迟退休年龄可有效改善城镇劳动力的供给状况，增加城镇适龄（退休年龄以下）劳动年龄人口，延缓其比重下降趋势。

　　户籍制度改革对特大城市和超大城市影响很小，落户门槛将更为严格

　　不同类型城市的落户政策所覆盖的流动人口规模差异很大。大约有4成的流动人口居住在特大城市和超大城市，落户门槛不但不会下降，还可能更为严格，预计户籍制度改革对其影响很小；大约17%的流动人口居住在较大城市（300万～500万），落户限制将略为放宽，但仍然会比较严格，小部分高端流动人口将可能落户这些城市；大约35%的流动人口居住在大城市（100万~300万）和中等城市，落户限制将有较大程度放宽，居住在这些城市的流动人口将是最有可能落户城市的群体；大约10%的流动人口居住在小城镇，将完全没有落户限制。

　　但流动人口的落户意愿却与户籍改革政策相反，尽管城区人口300万以下的城市落户限制会逐渐放宽，但是居住在这些城市的流动人口，明确表示愿意落户的人不足4成；在大城市居住的流动人口的落户意愿稍高一些，也仅为45%左右；然而，在严格控制的特大城市的落户意愿最高，将近6成。流动人口愿意落户的城市执行的是较为严格的落户制度，而流动人口不太愿意落户的城市却执行较为宽松的落户制度，这可能使得户籍制度改革对流动人口“落户”的推动作用有限。

　　根据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，到2020年我国各级政府将努力落实1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。但绿皮书根据流动人口在各类城市的分布及流动人口的落户意愿估计，若户籍制度改革方案能够顺利推动，2014~2020年，每年将大约有1000万流动人口落户城镇，到2020年，流动人口将减少到2.25亿；若户籍制度改革不能顺利推进，2020年的流动人口将增长到2.8亿。

　　我国流动老人群体超过千万，相关公共政策成为政策盲区

　　绿皮书指出，流动老人群体超千万，相关公共政策成为政策盲区。根据第六次人口普查数据估算，我国户籍不在原地且离开户口登记地半年以上的60岁及以上的流动老年人口数量为1060.8万人（其中65岁及以上的流动老人638.3万），占全国60岁及以上老年总人口的比例为5.26%，占全部流动人口的比例为4.8%。老年人口的流动时间在5年内呈递增趋势。老年人流动的初衷不同于劳动力流动，他们往往是随迁家属，是容易被忽视的群体。随着老龄化速度的加快和老年人口数量的逐年增加以及独生子女家庭的增加和未来人口流动与城市化的普遍趋势，预计会有越来越多的老年人由于照顾孙辈、帮忙做家务、自身照料需求等原因加入流动人口的行列。然而，相关的公共政策接续却十分滞后，比如，养老保险的异地接续问题，医疗保险的跨地区就医和报销问题，流动人口的相关基本公共服务等，这些都应该引起社会的足够重视。

　　未来农民工将比大学生更难就业

　　绿皮书指出，农民工在产业升级中遭受的潜在风险被当前良好的就业形势所掩盖。尽管农民工工资上涨较快，社会上“用工荒”现象有愈演愈烈之势，但农民工的人力资本水平和就业结构特征决定了他们在产业升级过程中不可避免地要遭受冲击，甚至可能会出现比较严峻的失业风险。

　　从长期来看，农民工群体在未来劳动力市场中的竞争优势难以维持，其就业形势将比大学生更为严峻，尤其是脆弱的青年农民工面临更突出的失业冲击。首先，人力资本水平是决定长期就业竞争力的关键因素，农民工的人力资本处于明显劣势。根据国家统计局公布的数据，目前全国外出农民工总量达到1.6亿人，30岁以下的青年农民工约占60%，但是，他们的平均受教育年限为9.8年，过早地进入劳动力市场，导致其缺乏必要的职业技能。其次，青年农民工集中在经济调整冲击最突出的地带。超过70%的青年农民工流入东部沿海地区，大约50%的青年农民工从事制造业，而受经济放缓和结构调整影响最大的恰恰就是东部沿海地区的外向型、劳动密集型制造业。这些青年农民工基本没有农业经营经历，在遭受冲击下，农业“蓄水池”功能对于青年农民工不再发挥作用。相对于同龄的城市青年尤其是大学生，青年农民工的适应能力明显更弱，有可能在结构转型中加入长期失业大军。

　　绿皮书建议将一批二本、三本院校转变为职业教育机构

　　绿皮书指出劳动人口中的“4050”人员、高校毕业生和外出农民工等群体就业环境依然比较脆弱，未来仍然是就业政策的重点帮扶群体。中国并不缺少劳动力，缺的是“合适的”劳动力，总量充足、结构性短缺还将是中国劳动力市场的一种常态。

　　在就业政策制定上，政府着重考虑的问题并不是如何增加普通劳动力的供给，或者让高学历者屈就于低端的就业岗位，而是考虑应该如何适应经济形势的变化，充分利用和消化吸收现有的劳动力资源。从供给端看，既要培养更多的市场需要的高素质的技能型劳动者，也需要为已离开学校的劳动者学习新技能提供渠道。因此要推进教育体制改革，加大职业教育的投入力度，将一批二本、三本院校转变为职业教育机构。从需求端看，应关注到就业创造的模式变化，过去吸纳就业主要依靠制造业企业的规模扩张，但随着中国进入新常态，服务业中的中小企业将是就业创造的主体。扶持成长性好的中小企业发展，降低它们在社保缴费、员工招聘和培训等方面的成本，能更好地发挥这些企业吸纳劳动力的作用，提高就业质量和市场需求弹性。

　　中国应执行小时最低工资标准,以应对月最低工资水平偏高对经济增长产生的压力

　　绿皮书指出，无论是从最低工资的绝对标准还是从国际经验来看，就中国目前的经济发展阶段和经济发展水平而言，最低工资标准已经处在一个比较高的水平。在中国经济增长放缓的背景之下，尤其是当各级政府纷纷将最低工资制度用作改善收入分配的手段时，最低工资标准将有可能成为推动劳动力成本上升的因素。如果中国的最低工资水平仍然保持前几年每年20%左右的增长速度，那么很有可能超越当前的经济发展水平，从而对经济增长产生压力。

　　从国际经验来看，大部分发达国家如美国、英国和加拿大等国家均只规定了小时最低工资标准，而没有规定月最低工资。在中国，按照《最低工资规定》，“最低工资标准一般采取月最低工资标准和小时最低工资标准的形式。月最低工资标准适用于全日制就业劳动者，小时最低工资标准适用于非全日制就业劳动者”。同时公布月最低工资标准和小时最低工资标准考虑了中国的工资支付习惯和对非全日制就业劳动者进行保护。尽管《最低工资规定》对月最低工资及小时最低工资标准的转换关系有比较明确的说明，但是最低工资制度在实际执行时仍然存在一些问题。因此，为了瞄准最低工资的覆盖群体，减少政府监管的难度，中国政府应该尝试只公布小时最低工资标准，该最低工资标准同时适用于非全日制从业人员和全日制从业人员。