本文摘自2015年4月24日发布的《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2015）No.7》。

　　“十三五”时期要加快社会保障制度的定型化与法制化、促进社会保障更加完善、可靠

　　蓝皮书指出，“十三五”期间要加快基本社会保障制度的顶层设计，努力形成科学合理、符合国情的社会保障制度模式。

　　尽快明确基本养老、医疗保险制度模式。我国职工基本养老保险、基本医疗保险采取的社会统筹和个人账户相结合的制度，暴露出一些问题，亟待优化。关于职工养老保险制度，回到现收现付制或转到完全的基金积累制都是不可取的，建议坚持统账结合的制度模式，合理选择个人账户的具体实现形式。由于代际成本无法化解，个人账户做实难度较大，又面临投资运营风险问题，建议对个人账户制度的功能进行科学论证，尽快明确其属性和体制。关于职工基本医疗保险制度，目前个人账户在实践中发挥功能有限，可以研究在有条件的地方实行家庭账户或者转为门诊统筹。基于医疗保险年度平衡的原则，要适应人口老龄化的趋势，探索让退休人员适当缴纳基本医疗保险费。

　　完善失业保险、工伤保险、生育保险制度。进一步优化失业保险制度，修订《失业保险条例》，或制定《就业保障法》，推进城乡统筹的失业保险制度的探索和建立。强化工伤预防，构建以费率调节为主、预防基金为辅，二者协同并进形成合力的工伤预防系统；积极发展工伤康复，建立起预防、康复、补偿相结合的完整的工伤保险制度体系。在城镇职工生育保险制度基础上，加快建立覆盖所有城乡妇女的生育保障制度，建立政府、企业、个人共担的筹资机制。

　　建立新型社会救助和社会福利制度。要适应我国困难人群的社会特征和急难需求不断变化的新趋势，查缺补漏，扩展救助范围，统筹城乡最低生活保障制度，建立以基本生活救助、专项救助、临时救助为主要内容的社会救助体系，发挥好社会政策的托底功能。要适应我国进入中上等收入发展阶段的巨大需求，丰富社会福利制度内涵，将主要面向特殊群体的“补缺型”福利发展为面向全体社会成员的“普惠性”福利。此外，还要完善企业年金、职业年金、商业保险等补充社会保障体系，加快慈善捐赠的制度建设，加快建立公益慈善组织自我发展、自我管理的长效机制。

　　将漏在制度外的未参保人群全部纳入，这是“十三五”期间必须啃下的“硬骨头

　　在中国特色的社会保障体系中，医疗保险与养老保险无疑是面向全民的支柱性制度安排，检验医疗保险制度全覆盖的指标是将城乡居民全部纳入医疗保险制度，检验养老保险制度全覆盖的指标是所有适龄人口全部参加了基本养老保险和所有老年人都能够按月领取养老金。迄今为止，我国已经实现了所有老年人都能够按月领取养老金的初步目标，但还有5%左右的城乡居民因各种原因漏在医疗保险制度外，更有1亿多适龄劳动人口还未被基本养老保险制度覆盖。因此，“十三五”期间医疗保险、养老保险的重大任务，就是在巩固已经加入医疗保险、养老保险人群的基础上，将漏在制度外的未参保人群全部纳入，这是“十三五”期间的硬任务，也是必须啃下的“硬骨头”。

　　需促使法定保障制度走向定型，让“红头文件”指导社会保障改革的时代将成为历史

　　社会保障是用确定的制度安排来应对人生不确定的生活风险，这一制度的卓越功能集中体现在通过定型的制度安排来为全体人民提供稳定的安全预期上，而定型的制度安排必定是能够真正实现公平、可持续发展的制度安排。

　　联系到我国的现实，基本养老保险制度、基本医疗保险制度、综合型社会救助制度和其他法定制度安排（如军人保障制度、老年人福利制度、残疾人福利制度、儿童福利制度等），均还在改革探索中，几乎没有一项制度安排能够称得上是成熟、定型的。正因为法定保障制度长期处在试验性改革状态，其责任分担不清晰，结构不稳定，预期不明确，不仅损害了制度的权威性与可靠性，也引发了公众的不安与焦虑情绪。因此，“十三五”期间要全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，必须促使法定保障制度走向定型，并能够实现公平、可持续发展。

　　为此，特别需要做好科学的顶层设计，它必须立足全局与长远，必须超越具体的社会保障项目，在各项制度的分管部门之上，在一届政府之上，唯有如此，才能做到统筹考虑、系统设计、协同推进。同时，必须优化现行各项制度安排，包括责任分担机制、筹资机制、待遇调整机制等，这已经是迫在眉睫的任务。在此基础上，必须通过立法及法律的修订完善来实现制度的定型，靠“红头文件”指导社会保障改革或实施社会保障制度的时代将成为历史。

　　2015年最值得期待的五项社保改革

　　要在“十三五”期间完成全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系的任务，不仅需要在2015年制定好“十三五”规划，以为“十三五”期间全面推进社会保障体系建设提供行动依据，更需要在2015年完成若干重要的改革任务。我认为，2015年值得期待的社会保障重大改革包括如下几项。

　　1. 机关事业单位养老保险改革方案付诸实施

　　马凯副总理在2014年12月召开的第十二届全国人大常委会第十二次会议上向常委会组成人员报告了机关事业单位养老保险制度改革方案的基本框架，即遵循“一个统一、五个同步”的原则，承诺在2015年出台机关事业单位养老保险制度改革方案，这是2015年社会保障领域最引人关注的重大改革。尽管框架性方案已经有了，“一个统一、五个同步”凝聚了当前社会的最大共识，但若无妥善解决机关事业单位中的“中人”的过渡措施，以及无法对当前机关事业单位中普遍存在的多种用工形式下体制内外劳动者做出合理的安排，改革便可能遭遇阻力，甚至可能煮成“夹生饭”。

　　2. 职工基本养老保险基金或基础养老金全国统筹方案出台

　　实行职工基本养老保险基金或基础养老金全国统筹是2010年颁布的《社会保险法》明确规定的法定目标，也是党的十八届三中全会、国家“十二五”规划中明确要实现的目标。它的实行不仅关系到职工基本养老保险制度筹资机制的公平，也关系到市场经济条件下法定劳工成本负担的公平，更是统一劳动力市场与劳动者自由流动的内在要求。但过去几年该项工作进展缓慢。2015年是国家“十二五”规划的收官之年，这是中央政府应当完成的一项工作任务。

　　3. 医疗保险管理体制与经办机制加快整合

　　这是国务院在2013年3月向全国人民代表大会报告国务院机构改革方案中提到的工作任务，它应当在2013年国务院机构改革并重新确定各部门职责的“三定”方案中解决，但时至今日，在中央层面还未有进展，表明部门之间的意见还未统一，但无论如何，目前由人力资源和社会保障部、卫生计生委分割管理的局面不应持续下去了，这是共识。只有解决了部门分割管理的问题，才能解决当前医疗保险领域中重复参保、重复补贴、信息分割、经办混乱等一系列问题，才能真正对医疗保险实施的好坏进行问责，才能在现有基础上推动医改走向深入，并真正造福于人民。

　　4. 社会保险基金投资新政出台

　　目前，各项社会保险基金积累规模达到4万多亿元，在地区分割管理的背景下，受只能存银行和买国债的严格管制的影响，每年导致巨额的贬值损失，直接损害着制度的可持续性。因此，在接受立法机关预算监督与社会监督的前提下，放松社会保险基金管制，规范社会保险基金投资体制与机制，确保各项社会保险基金保值增值，是“十三五”期间社会保障制度建设的一项重要任务，出台投资新政已经时不我待。

　　5. 城乡一体化的综合型社会救助制度全面实施

　　以过去各项社会救助为基础，以2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》及促进慈善事业发展的政策性文件为基本依据，社会救助打破了城乡分割格局，建立了民政部门主导的部际协调机制，社会救助领域项目分割、政策分割、资源分割的状态有望自2015年起发生改变，是这一制度走向成熟、定型的重要年份。

　　此外，除了渐进式延迟退休年龄方案、养老保险待遇正常调整机制，在养老服务、残疾人保障、儿童福利事业方面均可能出台新的政策。

　　我国养老个人账户的计发年数比平均寿命少7年

　　我国城镇职工基本养老保险制度中的个人账户制度采用了确定缴费的制度模式，要实现其自身的收支平衡需要满足相应的条件。根据养老金的精算原理，确定缴费的个人账户制度在满足如下三个条件的时候可以实现自我收支的精算平衡：①退休第一年的养老金水平应该等于个人退休时养老金的总积累除以退休年龄所对应的预期余寿；②退休第一年之后年份的养老金待遇相对上一年水平的增长率要等于基金的投资回报率；③退休者去世时其个人账户未领取的积累余额转移用于支付长寿者的养老金待遇。如果上述三个条件没有得到满足，那么就会产生收支差异，对于养老保险基金而言可能是盈余也可能是亏损。

　　结合我国个人账户养老保险制度的设计，可以发现其待遇计发的过程中存在着收支不平衡因素。首先，我国的个人账户的计发月数存在着低于预期余寿的情况。例如我国制度规定60岁退休者的个人账户的计发月数等于139个月，约为11.6年，但是根据我国的人口普查的资料，60岁人口的预期余寿约为19年。由于计发年数小于预期余寿，这使得实际发放的养老金超过了满足精算平衡的水平，从而造成了待遇支出大于基金积累的差额，本文称之为“寿命差”。其次，我国的养老保险基金的年度投资回报率水平约为2%，但是从2005年以来养老金待遇相对于上一年水平的增长率在10%左右，其水平超过了投资回报率可以承受的范围，从而造成了养老保险基金的亏损，本文称之为“调待差”。最后，我国的个人账户制度规定当参保人去世，其个人账户中未领取的剩余部分可以作为遗产被继承。由于失去了这部分本来可以用作支付长寿者养老金待遇的资金来源，个人账户基金面对着系统性的、因长寿导致的额外的养老金支出，形成了制度的“遗产差”性质的亏损。这些亏损的存在使得个人账户制度难以完全依赖自有的资金储备来满足个人账户养老金的发放，从而难以实现独立的、平衡的发展。

　　失业保险基金面临较大贬值风险

　　社会保障基金是社会保障制度的核心问题，也是制度可持续发展的可靠保证。不同模式的社会保障基金对基金积累的要求是不一样的。就现收现付的失业保险基金而言，应当遵循“以支定收，略有节余”的原则我国目前失业保险基金大量节余，反映了失业保险制度设计中的一些不合理因素。同时由于我国失业保险制度统筹层次低、基金管理效率不高、投资缺乏合适的制度环境，面对较高的通货膨胀率时存在较大贬值风险。失业保险基金积累越多，面临的风险就越大。基金无法做到保值增值，制度的可持续性就要受到