本文摘自2015年4月15日，由吉首大学“中国连片特困区区域发展与扶贫攻坚研究”课题组及社会科学文献出版社共同发布的《连片特困区蓝皮书：中国连片特困区发展报告（2014~2015）》

　　以新型城镇化建设统筹连片特困区扶贫与发展，将起到事半功倍的作用

　　首先，新型城镇化是突破连片特困区“PPE怪圈”的根本途径。“PPE怪圈”是指贫困（Poverty）、人口（Population）和环境（Environment）之间形成的一种互为因果的关系，反映的是“贫困-人口增长-环境退化”之间的恶性循环。要实现连片特困区的脱贫致富，关键在于打破这一恶性循环，即改变严重依赖自然资源、破坏生态环境的生计模式，优化产业和空间要素配置，提高公共服务效率，提升贫困人口的基本技能和素质，进入“人口素质提升-生计模式升级-环境恢复与改善-经济社会发展”的良性循环。而新型城镇化则是实现这一转变的根本途径。一方面，新型城镇化以产业城镇化为支撑、空间格局优化的土地城镇化为载体，升级贫困人口的生计模式，恢复和改善生态环境，提高社会公共服务效率和水平；另一方面，新型城镇化以人口城镇化为根本，改变贫困人口生活方式，全面提升贫困人口的生活水平和可行能力，实现贫困人口的持久脱贫。

　　其次，新型城镇化是推进连片特困区区域发展与扶贫攻坚战略的重要抓手。连片特困区区域发展与扶贫攻坚的总体指导思想是“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”，既要注重长期的自我发展能力培育，又要兼顾短期“两不愁三保障”的多维减贫目标。城镇作为人类自行营造的物质空间和空间使役系统，是在时间、空间、物质、能量、信息、资本的有效整合下人类建构生存系统的一种基本空间范式，承载着复杂的政治、经济、文化和环境功能，发挥着空间管理与治理、规范空间行为、提供持续福利等功效。因而，新型城镇化可以统筹空间布局优化、基础设施建设、产业发展、农村基本生产生活条件改善、就业促进和农村人力资源开发、社会事业和公共服务发展、生态建设和环境保护、机制体制改革创新等各项工作有序和协同开展，是推进片区扶贫攻坚战略的重要抓手，能有效提升区域发展与扶贫攻坚效率。

　　最后，新型城镇化是实现全面小康和生态文明建设战略目标的重要手段。全面小康社会建设关键在于缩小区域差距、城乡差距、行业差距，特别是加快14个集中连片特困区的减贫与发展；生态文明建设则需要改变传统的经济增长方式，走资源节约、环境友好的绿色可持续发展道路。对于集中连片特困区而言，同时实现小康和生态文明建设两个目标需要发挥新型城镇化的经济生产、环境改造、社会关系调整、政治资源配置和空间管治功效。

　　连片特困区设市城市数量少且分布密度低

　　城市数量方面，除西藏、四省藏区和新疆南疆三地州以外的11个连片特困区共辖545个县市区，设市城市（含县级市）只有112个，其中中心城市39个，地级以上城市28个。吕梁山片区和燕山—太行山片区没有地级或县级区域性中心城市。

　　从城市密度来看，11个连片特困区共占土地面积150.08平方公里，城市密度为每平方公里0.75个，略高于全国0.69个/平方公里的平均水平。不过，若不考虑西藏、新疆、内蒙古、青海等几个地广人稀的省份，则平均城市密度将达到1.27个/平方公里，而连片特困区的城市密度将大大低于这一水平。特别地，大兴安岭南麓片区、滇黔桂石漠化片区、滇西边境片区、武陵山片区和燕山—太行山片区的城市密度只有0.35、0.53、0.38、0.64和0.65个/方平公里。

　　连片特困区远离“中心”，城镇化进程缓慢

　　11个片区的39个中心城市中，仅有安顺市、海东市等5个城市距省会城市的公路里程数在100公里以内，麻城、凯里市距各省会城市的公路里程数在100公里左右，六盘水、毕节、汉中市等3市约为200公里，其他中心城市与所在省会城市的公路里程数都在300公里以上，部分城市甚至超过了500公里，如湖北恩施市距离武汉市约640公里，贵州铜仁市距离贵阳市约550公里。这些中心城市远离各省市区中心，不仅体现在实际距离上，更体现在“时间距离”上。由于各连片特困区多为山区，交通基础设施建设滞后，航班、高铁、高速公路等高等级交通运输方式不仅量少，而且实际运行速度也受到限制，这使得在同样地理距离下所花费的通勤时间更长，即“时间距离”更大。

　　由于远离“中心”，连片特困区的城镇化进程十分缓慢。2004-2014年间，城镇化率年均增长约1个百分点，慢于全国1.19个百分点的年均增速。2014年，城镇化率接近30%，但落后于全国平均水平约25.5个百分点。连片特困区城镇化率差距扩大的过程大体可以分为三个阶段，一是2004-2005年，短暂差距缩小阶段；二是2005-2009年，差距快速拉大阶段，5年间差距扩大了约2个百分点；三是2009-2014年，差距缓慢扩大阶段，这一阶段虽然差距扩张速度下降了，但仍在缓慢扩大。

　　连片特困区城镇规模小，中心城市带动能力弱

　　按照2014年国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》中确定的“无类七档”新城市规模划分标准，11个连片特困区的39个中心城市中大都为Ⅰ型小城市，只有少数城市城区常住人口规模超过50万，进入中等城市行列，如六安、怀化、赣江等，极个别城市如信阳市等正在迈入Ⅱ型大城市（100-300万）行列。112个设市城市中的其余73个城市及其他县城均为Ⅱ型小城市。

　　从建成区面积来看，连片特困区地级中心城市建成区面积平均值为41.67平方公里，县级中心城市则更低，仅为29.18平方公里，而全国地级及以上城市的建成区面积平均值为123.30平方公里。可见，片区中心城市的建成区面积均值仅为全国地级及以上城市建成区面积均值的四分之一到三分之一。片区中，建成区面积较大的分别是六安市、赣州市、信阳市、十堰市和怀化市，超过了60平方公里；较小的则为河池、巴中、临沧、芒市，建成区面积不到20平方公里。

　　从经济规模来看，连片特困区中心城市市区经济规模总体较小，与全国地级及以上城市市区的平均GDP规模差距非常大。如2012年，连片特困区的27个地级中心城市市区GDP均值仅为179.86亿元，而全国地级及以上城市市区GDP平均规模为1132.81亿元，前者仅为后者的15.88%。其中，规模最大的地级中心城市是十堰市，其次是信阳市、赣州市、白银市、六盘水市和六安市，市区GDP分别为576.68亿、354.25亿、336.85亿、285.7亿、256.76亿和247.3亿元，可见，规模最大的十堰市市区GDP也仅为全国地级及以上城市市区GDP平均规模的一半左右。而规模最小的临沧市、定西市，其市区GDP总量仅为55.84亿和46.41亿元。

　　连片特困区城镇化体系及空间格局趋于明确，城镇化的包容性逐渐增强

　　在国家实施连片特困区区域发展与扶贫攻坚战略之后，在各连片特困区发展规划的指引下，连片特困区城镇化的空间趋向逐渐明确，建立相对独立、完整城镇体系的共识基本达成，“点轴发展”理念得到了有效贯彻。特别是，各片区内中心城市的“中心地位”得到了进一步强化，其增长极效应逐渐凸显，同时，重要城镇带、经济走廊建设也得到了地方政府的支持和市场的响应。同时，加快了对外联系大通道的建设，拓展了连片特困区城镇发展的空间张力，也强化了片区内通道沿线节点城镇之间的分工和联系。

　　近年来，连片特困区城镇建设的软环境得到了较大的改善，连片特困区通过大规模的基础设施建设，中心城市、重点城镇、特色小城镇的硬件条件如道路、电力、供水、供气、污水和垃圾处理等市政基础设施都得到了明显的改善，城镇的承载能力、吸纳能力及城镇化的包容性不断增强。

　　连片特困区需因地制宜、多元化推进片区城镇化进程

　　城镇化类型的多样化

　　从城镇化类型多样化的角度来看，连片特困区可以加快旅游拉动型、资源集聚型、边贸繁荣型、交通节点型和综合服务型城镇化发展。（1）旅游拉动型城镇化。随着交通设施和区位条件的改善，连片特困区可利用自身丰富的自然和人文旅游资源，大力发展“有利于贫困人口发展的旅游”，以旅游及其关联产业带动连片特困区的城镇化发展。（2）资源集聚型城镇化。随着开发技术的提升、绿色开发意识的加强，连片特困区可通过规模化和集约化开发地区丰富的矿产及生物资源，建立特色产业基地、特色产业园区、特色产业集群能促进特色资源型城镇建设。（3）边贸繁荣型城镇化。连片特困区多为省际交界区，省与省之间频繁的商业往来，形成了繁华的边贸小镇，良好的商业基础、物流配送条件有助于其进一步集聚经济和人口，通过商业繁荣促进城镇化。此外，滇西边境片区还与老挝、越南、缅甸等东南亚国家接壤，具有更好的发展边境贸易的条件，边贸繁荣型城镇化发展模式可以有效推广。（4）交通节点型城镇化。随着片区大通道、主干线以及重要支线的高等级铁路、公路建设，片区的城镇化以交通节点为依托，以现代物流业为支撑，可以加快交通节点型城镇建设。（5）综合服务型城镇化。推进基本公共服务均等化是连片特困区扶贫攻坚和区域发展的重要任务，而分层级的集中供给有利于提高公共服务的供给效率，公共服务的集中供给则为城镇化提供了新的动力，进而推进不同层级的综合服务型城镇化发展。

　　城镇化路径的多元化

　　连片特困区推进城镇化发展应遵循不同的路径，如移民搬迁、产城融合和组团发展等。（1）移民搬迁型城镇化路径。与其他地区的城镇化不同，移民搬迁是连片特困区城镇化的一条重要途径，可以在提升城镇化水平、优化城镇空间格局中发挥做出重要贡献。连片特困区中存在大量自然环境恶劣区、生态脆弱敏感区、自然灾害频发区，这些地区不适宜人类居住，更不可能进行城镇化开发，因而，移民搬迁是这些地区城镇化的唯一选择。统筹移民搬迁资金、生态补偿资金、扶贫资金等，将居民向适宜城镇化的地区或现有城镇集中搬迁，能同时实现生态修复、推进公共服务均等化和加快城镇化进程多重目标。（2）产城融合型城镇化路径。城镇密度低、规模小、吸纳就业能力不强是连片特困区城镇化进程中普遍面临的问题。因而，适当扩大已有城镇特别是中心城市和重点县城的规模、增加小城镇数量是连片特困区城镇化发展的重要方向，而“产城融合”的产业新城建设、产业园区引领的特色小城镇建设则是基本的城镇化路径。（3）组团发展型城镇化。连片特困区复杂的地形地貌条件、脆弱的生态环境、有限的自然承载能力使得片区的城镇化难以像平原地区的城镇化一样，走“摊大饼式”的城镇规模扩张之路。为了突破规模偏小、集聚能力偏弱的不足，连片特困区的中心城市、重点县城应走组团型城镇化发展道路，以快速交通网络连接相互毗邻的城镇，实现“抱团”发展，组建系列具有活力的“成长三角”，使其发展成为片区城镇化的引擎。

　　城镇化政策的多样化

　　连片特困区城镇化滞后，自组织城镇化进程缓慢，需要其他组织城镇化方式的大力支持，但不同类型、不同发展阶段、不同发展路径的城镇对外部支持特别是城镇化政策的需求不同。因而，国家在推进连片特困区城镇化时应给予多维度的政策选项，满足其最迫切的需求。（1）政策优惠型。连片特困区部分发展基础较好、发展潜力较大且进入快速城镇化阶段的城镇面临的阻力或瓶颈可能主要来自于现有行政区划、行政级别或其他制度的束缚，若能前瞻性地消除这些障碍或者给予其足够的创新空间，便能促进这些城镇快速发展。（2）产业支持型。对于连片特困区中大多数的小城镇而言，缺乏产业支撑是城镇化发展面临的最大困难，因而，有针对性地给予产业引导、产业培育甚至承接产业转移等方面的支持能达到推进这些城镇快速发展事半功倍的效果。（3）资金援助型。部分城镇拥有特色的产业资源和较大发展前景的产业项目，但缺乏进行产业开发的资金支持。对于这些城镇，国家一方面要帮助当地政府进行招商引资，另一方面，也可以通过筹建产业发展基金等方式给予适当的资金支持。（4）设施完善型。对于基础设施十分薄弱，严重制约了城镇人口集中、产业集聚以及居民享受基本公共服务功能的城镇，在当地政府完全没有资金建设基础设施的情形下，国家可提供基础设施完善型政策支持。总之，对于连片特困区城镇化的支持和援助政策应该是一个具有多种选项的“政策篮子”，让片区内各城镇根据自己的需要进行选择。