随着中国经济发展进入新常态，劳动力市场在经历了刘易斯转折点后，也将面临重要的结构转换，人口与就业政策面临着更多新的挑战。民生改善是新常态的一个重要特征，因此，认识人口变化趋势、劳动力市场新特点和社会保障体系建设进程，是深刻理解新常态的学理基础。

　　我国作为一个中等收入国家，仍然需要发挥经济增长的潜力，为实现全面建成小康社会的战略目标奠定物质基础。然而，在经济发展进入新常态后，以往依靠生产要素的粗放积累来推动经济增长的模式已经难以维系。中国经济发展越来越需要以效率提升、结构优化作为可持续发展的动力。人口与就业政策，也需要因应形势的变化做出调整。

　　“十三五”是我国人口缓慢温和变化的时期，必须紧紧抓住最后的机遇期，完善相关人口与经济社会政策

　　“十三五”时期，我国人口态势变化不大。2012年15~59岁劳动年龄人口为9.37亿，比上年末减少345万。“十三五”后半期出现短暂小幅回升，期末劳动年龄人口为9.18亿，仅比期初（2016年）少370万。从“十四五”期初开始，劳动年龄人口以较快的速度减少，10年间年均减少870万；人口老龄化大幅提速、人口抚养负担快速上升。

　　国际经验表明，从老龄化社会（60岁及以上人口比例超过10%或65岁及以上人口比例超过7%）到高龄社会（60岁及以上人口比例超过18%或65岁及以上人口比例超过14%）之间的时期，是创新体制机制、应对人口老龄化的最后准备期。如果国家政策缺乏前瞻性考虑，那么，当高龄社会到来时，就会产生经济不振、社会失谐乃至政治动荡。我国正处于这一关键时期，历史和未来留给我们的时间和余地十分有限。必须牢牢把握“十三五”的缓冲时期，未雨绸缪，突出重点，完善相关公共政策，在适度调控人口数量的前提下，超常规提升人口素质，下决心增强养老保障制度的积累功能，加快建立常住人口平等共治的人口服务管理体系，为全面深化改革提供内生动力机制。

　　政府应该尽早从依赖“人口红利”转向挖掘“制度红利”，改革方向首推户籍制度改革推进农民工市民化

　　中国的“人口红利”从2010年开始逐渐消失，即使执行了“单独二孩”政策也无法从根本上改变这一趋势。这就意味着，支撑中国经济高速发展的“人口红利”已经终结，中国的潜在增长率将逐渐降低。然而，这并不意味着中国政府面对不断下降的潜在增长率不能有所作为。中国政府应该尽早从依赖“人口红利”转向挖掘“制度红利”，通过具体的改革措施可以清除那些阻碍生产要素供给和生产率提高的制度障碍，从而提高生产要素供给和生产效率。这将是保障中国经济可持续发展的唯一路径。我们对各种可能的改革措施进行了模拟，结果发现提高全要素生产率所产生的“增长效应”非常显著，即使在长期条件下也没有出现改革的边际增长效应递减趋势。这与那些试图通过释放生产要素供给而提高潜在增长率的改革措施形成了明显对比。例如，提高劳动参与率只能在短期产生显著的增长效应，然而长期的增长效应逐渐减小。因此，通过对比各种改革产生的增长效应，我们提出了如下改革的优先领域和具体方式。

　　首先，通过户籍制度改革推进农民工市民化。这项改革可以从三种途径影响潜在增长率。第一种途径是通过增加城市劳动力供给提高潜在增长率；第二种途径是通过消除制度障碍增加劳动力流动性，从而继续创造资源重新配置效率，并提高全要素生产率和潜在增长率；第三种途径是有利于加速农业现代化生产，从而提高农业生产效率以及潜在增长率。此外，这项改革还可以缓解工资快速上涨的压力，为企业的产业结构升级赢得时间。因此，在这项改革道路上，政府需要遵循三条并行的路径：吸纳农民工使其成为城市户籍人口，为那些尚不具备条件成为市民的农民工提供与城镇居民同等的基本公共服务，实现社会保障体系对城乡居民的全面覆盖。我们可以预期，户籍制度改革可以成为收获改革红利的典型领域。唯其如此，改革的顶层设计应该解决改革成本在中央政府和地方政府之间的分担问题，形成激励相容。

　　其次，完善市场配置资源的体制和机制，创造平等进入和退出的竞争环境。根据Foster等（2001，2008）的研究，美国行业内的企业通过进入、退出、生存和消亡这种创造性破坏机制，对提高全要素生产率的贡献达到30%~50%。Hsieh等（2009）认为中国部门内企业之间的生产率差异巨大，如果缩小到美国的水平，可以使中国的全要素生产率提高30%~50%。这两项研究中提到的数字如此巧合，说明中国迄今为止还没有获得这种类型的全要素生产率。因此，如果允许更有效率的企业生存、扩大和发展，相应淘汰那些长期没有效率改进的企业，可以提高中国行业生产效率和整体经济的生产率水平，而与此相关的改革也是收益明显的领域。此外，通过混合所有制改革，允许非公有经济进入垄断行业，促进行业竞争并打破国有企业垄断可以提高行业的生产效率。混合所有制改革同样可以获得上述改革红利——通过提高生产要素流动，促进全要素生产率提高，并最终提高潜在增长率。依照相似的逻辑，中国政府还可以通过金融体制改革实现利率市场化，进而实现资本的配置效率。我们知道，在非市场化利率条件下，由于利率不能随着资本回报率浮动，生产效率和配置效率都低于最优水平，这将不利于全要素生产率的提高。然而，利率市场化是实现资本配置效率的最佳手段。

　　再次，政府和企业需要为员工提供专项培训。如前所述，随着技术进步产生的新技能，政府和企业需要提供专门的培训；而企业为了进一步提高生产效率和创新能力也需要为员工提供定期的培训和再深造机会。然而，从企业的角度来看，增加培训项目将提高企业的短期成本，然而收益是长期和不确定的，因为员工具有流动特性。然而，从员工的角度，如果不能在一个企业内部获得技能的提升，员工也会选择职业流动，而企业也将丧失长期的竞争力。理论上，不同类型的企业——大企业vs小企业、资本密集型vs劳动密集型，将根据企业自身的成本和收益曲线确定最终的培训数量。大企业和资本密集型企业提供的人均培训数量要相对多于小企业和劳动密集型企业。然而，企业在微观层面根据其成本和收益所确定的最优培训数量不一定正好等于国家需要的最优培训数量。此时，政府就需要成为第二类培训提供者。而政府也可以为失业者提供专门的技能培训，并为“工作搜寻”状态的个体增加人力资本。最终，通过政府和企业的培训项目可以显著提高潜在增长率。根据模拟结果，如果每个员工每工作10年都能获得1年的培训和再深造机会，那么中国的潜在增长率将提高0.3~0.4个百分点。

　　最后，政府还应该继续坚持“生育政策调整和完善”。在计划生育政策基础上，中国现行生育政策已经从“独生子女”政策转向了“单独二孩”政策。虽然放松人口生育政策并不会带来立竿见影的增长效应。例如，与独生子女政策相比，“单独二孩”政策在最初的15年对潜在增长率产生负向影响，但是这种负效应十分微弱。而从长期来看，放松人口生育政策有利于实现合理的人口结构，提高未来劳动年龄人口数量和比例，从而能够对潜在增长率产生正向影响。但是我们必须认识到，虽然人口生育政策会影响总和生育率，但是人口的生育率下降是经济社会发展的结果。随着经济发展，生育意愿不断降低乃大势所趋，不能指望有明显的逆转。越早调整人口生育政策所能产生的效果就越明显。因此，政府还应该尽快从现有的“单独二孩”政策过渡到“全面放开二孩”政策，并且能够根据人口发展现实进一步调整中国的人口生育政策。

　　综上，当面对“一揽子”改革项目时，政府应该更加关注“改革的优先序”问题。目前，经济学界对此的观点有“先易后难”“达成共识先改”“最小的一揽子改革”等。实际上，由于中国的人口红利已经逐步消失，中国未来的潜在增长率会不断降低。为此，在讨论“改革优先序”问题时，我们可以将“增长效应”作为基本原则，选择和确定改革的顺序和具体措施。例如，逐渐推进“农民工市民化”的改革，改革金融体系并深化国有企业改革，实现资源的配置效率，通过培训增加人力资本，逐渐从“单独二孩”过渡到“全面放开二孩”政策。实际上，这也符合李克强总理所说“制约经济社会发展最突出的问题改起”。

　　应在“十三五”时期将义务教育延伸至高中阶段

　　姑且不论“十三五”及其以后的时期经济结构变化对技能会产生新的需求，目前，高中及大学教育的劳动力市场回报仍然明显。我们以微观资料估算不同时期的工资方程发现，在控制了其他个人特征和劳动力市场因素以后，接受高中阶段教育的劳动者获得的回报高出初中阶段教育17%左右。大学及以上教育的相对回报由于大学毕业生的供给增加而递减，在2010年高出接受初中阶段教育者约57%。

　　由此可见，从总体上看，将义务教育延伸至高中阶段即便在目前的劳动力市场供求结构下，仍然可以获得经济效率的改善以及较好的劳动力市场回报。考虑到人力资本投资应该超前于经济结构的变动，在“十三五”时期将义务教育延伸至高中阶段可谓恰逢其时。

　　根据人口预测的结果，到“十三五”末期，高中阶段适龄人口的总规模约为4812万人。我们假设“十二五”期间高中教育阶段的学生规模保持在2013年的水平，即4370万人，如果在“十三五”期间逐步推行高中阶段的义务教育，并在“十三五”末期使高中阶段适龄人口的毛入学率达到100%，则整个“十三五”期间新增的高中在校学生数约为442万人。如果对新增高中阶段公共教育投入保持在2012年的水平，即生均公共财政教育事业费投入为7776元，则在“十三五”期间实现毛入学率100%的目标，累计所需的公共财政投入约为344亿元（2002年价格）。这意味着，整个“十三五”时期的公共财政投入水平大约相当于2012年国家财政性教育经费投入的1.5%。可见，即便考虑义务教育化后，需要更多的资源投入，增量也非常有限。

　　实际上，由于没有将高中教育纳入义务教育体系，高中教育萎缩的情况已经非常明显。这必然造成既有的教育基础设施、师资等教育资源的浪费。

　　2013年农民工占农村从业劳动力总量的49.7%，东部地区已达57%

　　2013年全国农民工总量为26894万人，比上年增加633万人，增长2.4%，占农村从业劳动力的比重为49.7%。其中，新生代农民工（1980年及以后出生）12528万人，占农民工总量的46.6%，占1980年及以后出生的农村从业劳动力的比重为65.5%。

　　从输出地看，东部地区农民工10454万人，占东部地区农村从业劳动力的57%，占全国农民工总量的38.9%；中部地区农民工9335万人，占中部地区农村从业劳动力的49.2%，占全国农民工总量的34.7%；西部地区农民工7105万人，占西部地区农村从业劳动力的42.4%，占全国农民工总量的26.4%。

　　我国农民工权益保障情况堪忧

　　（一）超时劳动较为普遍

　　外出农民工年从业时间平均为9.9个月，月从业时间平均为25.2天，日从业时间平均为8.8个小时。日从业时间超过8小时的农民工占41%，周从业时间超过44小时的农民工占84.7%。日从业时间超过8小时的外出农民工比重较上年上升了1.4个百分点。

　　（二）工资拖欠问题有所抬头

　　2013年工资被拖欠的农民工比重为1%，比上年上升0.5个百分点。其中，外出农民工有0.8%工资被拖欠，比上年上升0.3个百分点；本地农民工有1.2%工资被拖欠，比上年上升0.7个百分点。

　　（三）签订劳动合同的农民工比重下降

　　2013年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为38.1%，比上年下降2.8个百分点。其中，外出农民工与雇主或单位签订劳动合同的比重为41.3%，比上年下降2.6个百分点；本地农民工与雇主或单位签订劳动合同的比重为33.2%，比上年下降3.5个百分点。本地农民工与雇主或单位签订劳动合同的比重明显低于外出农民工，低8.1个百分点。

　　（四）外出农民工参保比例提高，但本地农民工参保比例下降

　　2013年农民工参加各类社会保险的比重分别为：工伤保险25%、医疗保险17.1%、养老保险16.2%、失业保险9.8%、生育保险7.2%。分类看，外出农民工参加“五险”的比例均有所提高，但随着中西部地区本地农民工人数增加，本地农民工参加“五险”的比例均有所下降。

　　本文摘自由中国社会科学院人口与劳动经济研究所及社会科学文献出版社共同发布的《人口与劳动绿皮书 ：中国人口与劳动问题报告No.15 》。