1. 政府法治以简政放权为主线、推进权力运行规范透明

　　2014年，国务院分3批取消和下放行政审批事项247项。尤其值得一提的是，2014年国务院要求彻底清理非行政许可审批事项，取消国务院各部门所有面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项，取消和调整面向地方政府等的非行政许可审批事项。游离于《行政许可法》之外、面向行政相对人的非许可审批将逐步退出历史舞台，行政审批大幅瘦身。

　　推进阳光政府是法治政府建设的重要内容。2014年，国家继续加大政府信息公开力度，几乎所有重点领域都在信息公开方面有所突破。阳光执法理念下的制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的公开，财政资金、公共资源配置、公共服务领域信息的公开，均得到全面深入推进。

　　蓝皮书建议，要避免行政审批制度改革成为形象工程，防止玩数字游戏。法治蓝皮书还提出，减少政府管理过程中的运动式、选择式执法，保证执法的严肃性、稳定性、连续性和一贯性。

　　2014年，交通拥堵、环境污染等问题广受诟病，安全事故频发，政府管理中频频采用的限行、限购、收费、罚没、应急等措施未从根本上解决城市发展面临的问题，政府管理能力和公信力却不断面临新的挑战。2015年，各级政府部门应积极探索更为科学有效的管理方式，规范收入管理，增加收入支出的透明度，如有关部门应当公布过路费、停车费、官办慈善募捐、福利彩票、体育彩票等的收入和支出情况，可以考虑从中拿出必要资金用于解决环保、交通、教育等民生问题，让广大人民群众切实享受到改革的红利。

　　2. 未来应摒弃司法改革神秘色彩，充分听取民众意见

　　蓝皮书指出，2014年，司法改革方案这一关系重大的文件从起草，到论证，甚至到出台，都处于秘而不宣的状态，各试点法院讳莫如深、避而不谈，一项本应由全民参与讨论并广泛听取各界尤其是基层法官诉求的工作，最终只是由少数人捉刀拟定。这种神神秘秘、闭门造车的改革方法应当摒弃，因为其直接关系到相关改革能否最终落地，而这都有待在2015年加以逐步验证。

　　2015年，司法机关将结合近年来复查冤案的情况，根据十八届四中全会提出的以审判为中心的要求，改革刑事诉讼制度。以审判为中心是一个革命性的改革目标，是以树立司法权威、加强法院审判职权为突破口的司法改革路径，涉及整个刑事诉讼理论的重大突破，涉及《刑事诉讼法》和相关法律的完善，涉及各种法律间关系的调整，涉及观念、制度、机制、做法的转变。实行以审判为中心的司法模式有助于解决刑事诉讼活动整个过程中，审判活动相对于侦查、起诉、执行等活动的地位问题，有助于解决审判机关、审判活动和其他机关、其他活动之间的关系，使法院对侦控程序的审查获得正当性。在侦、诉、审三种刑事司法职权的配置中，以审判为中心有利于保障法院对侦查、公诉机关的制约，有效推动侦控程序的法治化。展望2015年刑事司法改革，刑事诉讼以时间为序的阶段化推进模式将逐步改变，法院对侦查的司法控制将逐步加强；警检关系将逐步调整，侦查从属于起诉，起诉指导侦查。最后，审判的中心地位决定了证、辩、判均在法庭上进行，确立口供、证人证言作为定罪根据的严格条件，严格非法证据的排除，限制使用笔录性质的证据材料，避免书面审等。法治蓝皮书指出，减刑、假释案件管理日趋严格规范。最高人民法院发布的《关于减刑、假释案件审理程序的规定》（法释〔2014〕5号）明确要求，对减刑、假释、暂予监外执行案件，一律上网向社会公示，包括罪犯原犯罪主要事实及刑期，提请减刑、假释的理由依据，申请暂予监外执行的理由、依据等；凡是职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪三类罪犯的减刑、假释、暂予监外执行一律公开开庭审理。

　　3. 反腐败力度空前、法治反腐应为常态

　　蓝皮书指出，2015年的任务就是要将反腐败进行到底，既要防止尚未发现的腐败分子逃脱制裁，也要防止利益集团伺机反弹、卷土重来。为此，2015年，反腐败工作将继续保持高压态势，查处各类贪污腐化案件的力度不会减弱。构建全方位预防与惩治腐败的法律制度体系，对公职人员的行为进行规范，营造不能贪、不敢贪、不想贪的制度与社会环境。在具体工作中，建议有关部门在查处案件过程中及时向社会公开案件查处进程，同时，还有必要向全社会公开贪腐案件查扣财物的查抄、流向、处置等情况，避免出现糊涂账现象，同时，可以考虑将没收的部分财物投入社保、民生领域，让社会共享反腐败斗争的成果，这不仅有利于提振公众对反腐败工作的信心，也可彰显反腐败的决心。

　　4. 加强重点领域立法，推进法律体系的完善

　　蓝皮书分析认为，2015年的立法工作应着力填补两项立法空白：一是，针对反腐败立法尚存在权力运行制度不健全、惩治腐败的规则较为分散、欠缺反腐败综合性立法等不足，加快推进国家反腐败立法；二是，针对互联网广告、互联网交易、互联网知识产权保护和竞争秩序建构等领域法律规制的阙如，加强互联网领域立法。蓝皮书还指出，2015年的立法还将继续推进司法体制和行政体制改革的配套立法，继续推进民生保障、生态环境保护、社会治理和城市建设等领域的立法。

　　需要特别指出的是，2015年，《立法法》修正案实施后立法将发生一些新的变化，特别是“社区的市”人大及其常委会获得地方立法权，地方立法将迎来新的发展和挑战。

　　5. 司法改革大刀阔斧 地方试点成效显著仍存在诸多难题亟待破解

　　蓝皮书指出，本轮司法改革中央顶层设计并统一部署，力度较大。在做法上突出表现在以下方面。

　　一是司法人员管理制度的改革。广东试点将法院工作人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行员额制。

　　二是司法人财物统管，推动省以下地方法院、检察院的人财物统一管理。在人员管理上，上海试点全市法官、检察官统一提名、分级任免，组建由各部门、专家组成的法官、检察官遴选（惩戒）委员会。在财物管理上，将区县司法机关纳入市财政统一管理。

　　三是审判权运行机制改革，健全审判权运行机制，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，探索审判权和执行权相分离的体制改革。海南省高级人民法院建立了“法官委员会”咨询制度，帮助主审法官准确把握案件，建立指导性案例数据库，为同类案件裁判提供参考。青海试点探索建立主审法官联席会议制度，讨论对合议庭意见有分歧的案件，但讨论结果不具指导性。

　　四是完善了司法人员的职业保障。上海试点方案对司法人员有条件延迟领取养老金制度作了细化。

　　法治蓝皮书指出，今后的司法改革应特别注重以下问题：

　　第一，改革措施与现行法的协调，走依法改革之路。建议修改《人民法院组织法》《人民检察院组织法》、《公务员法》等相关法律规定，将法律权威与司法改革有效统一起来。

　　第二，处理好省院统管的后续配套问题。省院统管之后，应注重避免司法行政化，把遴选权、提名权、任免权分散行使，并给地方法院、检察院以充分的人财物保障。

　　第三，提升法官个体的审判职业能力，权责真正匹配。逐步削减不必要的审批、请示等违反司法自身规律的环节、机制，并加强对法官、检察官的职权监督，避免法官、检察官滥用职权。

　　第四，兼顾好员额制与办案工作量。在案多人少的办案压力下，因此，在优化司法职业队伍的同时，对于面临与日俱增的办案压力，应设置缓冲机制，避免办案压力过大带来的种种不利后果。

　　6. 权力清单制度成效显著但仍有较大改进空间

　　权力清单制度建设是简政放权与行政审批改革的重要战略举措。2014年权力清单制度建设采取多种举措，地方政府通过政策试验的方式，开展了诸多具有地方试验色彩的制度创新，譬如“一库四平台”制度、权力清单工作联席会议制度、权力清单“三报三审”程序以及权力清单动态调整机制等。

　　蓝皮书指出，围绕中央提出的权力清单制度建设要求，地方政府创设的各类政策试验模式，通过地方政府之间的政策模仿与传递，有效实现了权力下放、简政放权与电子政府建设的改革目标。

　　以行政审批改革为核心的权力清单制度建设，在地方层面上仍然存在诸多不足之处，主要体现在如下几个方面：一是运动式治理的痕迹仍然较重。改革过程中缺失严格的法定程序规范，行政审批改革过程中缺乏相关公众、专家、企业等社会主体的参与机制，并且对于地方层面的权力清单、行政审批改革实践也缺乏法定化的监督机制，使得审批改革的简政放权效果往往仅能维持一段时间而后又死灰复燃。二是地方政府的选择性放权现象较为明显。诸多地方政府在行政审批改革之际，为了实现地方层面的GDP竞争，假借简政放权之名，行放弃社会性监管义务之实，使得诸多本应加强规制的领域出现监管真空。三是缺乏事中与事后监管的配套机制。当前运动式的行政审批改革与权力清单制度，短期之内将大量传统的行政审批事项取消下放，完全寄托于事中、事后监管机制来填补监管真空，但是地方政府的规制治理能力恐怕无法满足现实需求。四是市场自我规制手段的不足。以运动式治理为主导的简政放权模式，在极短期限内迫使政府将大量许可审批事项交付行业自治组织，这些行业协会组织是否已经具备相应的监管能力，对此存在很大疑问。

　　7. 新环保法对环境保护的作用值得期待

　　蓝皮书指出, 2014年是“环境法治年”，在中国环境法治发展史上最值得铭记和具有里程碑意义。针对我国《环境保护法》多年以来“中看不中用”，“没啥大错也没啥大用”的诟病，法治蓝皮书指出,新环保将十八以来国家倡导的“生态文明”的价值理念第一次以国家立法的形式加以确立，奠定了新环保法环境基本法的基础地位，直面我国环境问题的日益严峻的客观事实，问题导向突出，改变了长期以来我国环境立法脱离经济建设和社会发展的实际，环境立法“过软”的现状。

　　针对我国环境管理体制过于单一结构的弊端，法治蓝皮书指出，新环保法在突出强调政府的环境监管责任的同时，秉持“多元共治、社会参与”的现代环境治理的理念，鼓励企事业组织和公民个人积极参与环境治理，充分发挥社会的力量参与环境保护，体现了“参与民主”的时代潮流，也顺应了“科学立法”的社会民意。

　　针对过去各级政府对环境监管“有权无责”，“责权不明”的监管体制，法治蓝皮书指出，新环保法明确了政府的职责范围，依法接受本级人大监督，为进一步明确和加强政府的环境监管职责确立的法律依据。

　　针对环境执法部门“有责无权”的实际，分析指出，新环保法赋予了环境保护监督管理职责部门以现场检查权，查封、扣押权等，进一步树立了环境监管部门的执法权威。

　　针对去环境执法的手段落后，以罚代管的实际，新环保法在机制创新方面，一改过去政府和相关部门包揽一切、单打独斗的传统，立足环境保护规划、治理模式、治理手段、政策引导、司法救济等几个方面，从社会经济发展方式上寻源头、找办法、求出路。

　　针对过去环境保护制度缺失，欠缺科学性的实际，新环保法新《环保法》在自然资源保护、污染防治、区域治理、环境监测与环境损害、风险预警、公民环境权保护等诸多方面都有制度创新，一定程度上弥补了我国以往立法制度不完善。

　　针对过去环境侵害“立案难、救济难”的实际，在司法救济方面，新《环保法》最大的亮点之一就是规定了环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度在新《环保法》中的确立历经了“制度从无到有，原告主体从单一向多元扩展”的博弈和波折。顺应了社会民意，体现了公民参与和民主立法的基本精神。

　　针对过去对公民“环境权”保护无立法依据问题，分析指出，新环保法虽未明确提出“公民环境权”的概念，但新环保法规定了信息公开和公众参与制度。同时，新法对各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，提出应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利的责任规定，这无疑对于推动我国环境民主、培育和夯实社会生态文化具有重大的积极意义。

　　在指出新环保法可圈可点之处，报告又对新环保法实施对我国未来环境立法的完善、“影子”环境执法体制的改善、以及“有权利，无救济”的环境司法窘境之改变均会产生实质性影响。

　　8. 教育法制体系初步建立、教育公平有待加强

　　法治蓝皮书指出，中国教育领域从单纯的国家行政管理逐步走向教育行政法制，又进一步向教育法治建设道路过渡，取得了显著的成就。

　　第一，教育法律制度体系初步形成。中国教育立法工作逐步完善，形成以《宪法》为根本大法、以《教育法》为基本法、以单行教育法律为主干、以教育法规为枝干的教育法律体系。

　　第二，各项教育制度实现有法可依。包括学校教育制度、教育管理制度、教育监督制度、教育救济制度均有了法律依据。

　　第三，教育领域走向依法治理。不仅要求教育法治内容的合理性、教育行政权力的来源正当，同时还要求教育行政权力的程序合法，关注受教育权的实现与教育公平的实质结果。

　　第四，教育公平成为重要战略目标。逐步实现教育资源在区域、城乡、学校之间的均衡配置，部分地区取消重点校与非重点学校的划分，资助家庭困难的学生，国家财政设专项给予扶持。为实现实质公平的目标，进一步保障少数民族适龄青少年能够充分享有受教育权，并进一步保障其语言权利，实行双语教育，并且给予其在招生、培养和就业方面的优惠政策扶持。

　　第五，教育行政信息公开快速推进。教育行政部门加大了对教育行政信息公开的力度，充分发挥门户网站作为第一平台进行信息公开的重要作用。

　　从今后发展来看，教育公平有待进一步提升，学校安全亟待加强立法和监管，教育信息公开应继续加强，教育救济渠道应进一步拓展，政府、学校和其他教育组织的关系应当厘清。

　　9. 阳光政府有序推进，但公开质量有待提升

　　蓝皮书指出，政府信息公开工作仍有不少问题，政府信息公开质量还亟待提升。首先，公众需要的信息公开得少。不少政府机关目前仍把重点放在新闻类信息的公开上，更多展示的还是领导行踪信息，但公众办事需要的信息往往不公开、公开不及时或者公开了难获取。其次，新旧信息有时难以做到协同公开。例如，在国务院层面，中央机构编制委员会办公室2014年初公开各部门行政审批事项清单后，不少国务院部门只是简单地转发了本部门清单，但并没有在门户网站上同步更新本部门的行政审批事项，部分国务院部门门户网站上发布的行政审批事项清单仍是2011年、2012年的信息，出现了新旧清单存在矛盾的情况。此外，规范性文件的公开方面，不少部门的规范性文件的效力问题难以从公开的信息中获知。各行政机关多年来制定并发布了大量的规范性文件，有的已经失效、被废止或者被新的文件所取代，但从各部门发布的信息看，一般难以判定其效力。此外，多数行政机关发布新文件时把旧文件撤下。因为一些规范性文件虽然不再有效，但对于人民群众了解相关政策的延续性，或者对于解决一些历史上的争议问题仍然是很有意义的。

　　10. 司法公开发展到了纵深阶段，亟待理念与制度双重突围

　　法治蓝皮书指出，法院司法公开发展到了纵深阶段发展，取得长足的进步。但是发展到纵深阶段的司法公开陷入了选择困境，只有破除这些选择困境，才能实现司法公开的理念和制度突围。

　　免费公开与坐地收费。免费与创收之间的矛盾是中国司法公开遭遇的深层次问题。首先，创收直接阻碍了信息公开。以公报公开为例，最高人民法院的法院公报却一直未能上网免费公开，而是对外有偿销售。其次，创收限制了司法公开范围。人民法院网开通中国法院庭审直播网，这个最高人民法院承认的官方网站却向地方法院收费进行庭审直播，一些地方法院因成本花费而放弃在这个全国性平台上直播庭审。再次，网络技术的发展带来的低成本让收费丧失合法性基础。随着网络时代的到来和公告网的开通，最高人民法院则不应该继续将《人民法院报》作为法院公告的唯一官方载体，而应该允许当事人选择单独在公告网上刊登公告，而单独在公告网上发布公告显然不应该再按照字数、版面收费了。

　　由宣传本位向公开本位转变，公开平台亟待整合。法院网站建设的优劣与网站的定位密切相关。早期依托中国法院网建立起来的法院网站，以宣传为本位。随着三大平台建设的提出，尤其是中国审判流程信息公开网的开通，不少地方法院开通司法公开平台，将原来的法院网站定位为政务网站，有的法院甚至把原来的法院网站直接更名为新闻网站。但是，长远来看，完全没有必要区分政务网站和司法公开网站，法院信息除了司法信息之外，属于司法行政信息的数量有限，况且多数司法行政信息也应该纳入司法公开的范畴。另外，法院也没有必要单独建设新闻网站，司法新闻完全可以作为一个板块放入司法公开网站。因此，未来的司法公开，一个法院动辄拥有两三个网站（政务网站、司法公开平台、人民法院网地方频道）的时代必然会过去，法院网站应以公开为本位，公开是最好的宣传。

　　11. 乡镇人大应当避免被边缘化

　　法治蓝皮书指出，乡镇人民代表大会作为中国人民代表大会制度的重要组成部分和社会主义民主政治的基石，应在国家的民主法治乃至整个社会政治结构中占据重要地位。近年来，乡镇人大制度在理论和实践上取得了不少突破，在规范基层权力运行、代表和实现民众权益、推进基层民主化进程、优化基层社会治理、促进新农村建设等方面，发挥着不可替代的作用。但客观来看，受制于制度的缺失、机构的不完善、体制的复杂、代表素质的良莠不齐、经费的短缺等现实因素，乡镇人大仍陷于“虚化”和“边缘化”的泥淖，乡镇人大功能不彰，其角色定位和实际功能之间存在较大鸿沟。

　　本文摘自2015年3月18日由中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社联合发布的《法治蓝皮书：中国法治发展报告No.13（2015）》。