2021年4月28日，中国社会科学院财经战略研究院、中国社会科学院旅游研究中心及社会科学文献出版社在京举办了“中国旅游：迈向高质量发展——2021年《旅游绿皮书》发布暨研讨会”。来自中国社会科学院、北京林业大学、北京联合大学、腾讯CDC、美团美景学院等机构的专家学者围绕该书议题进行了发布和研讨。三十余家媒体参会并报道。

　　《旅游绿皮书》顾问、中国社会科学院财经战略研究院副院长夏杰长研究员以《高质量推进旅游公共服务体系建设：实施路径和政策举措》为题在会上发表主题演讲。以下为演讲内容。

　　一、 旅游公共服务体系：让游客“乘兴而来，满意而归”

　　2011年，我国颁布首个有关旅游公共服务的纲领性文件《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》，旅游公共服务首次被官方文件确认，该文件对旅游公共服务做了如下界定：政府和其他社会组织、经济组织为满足海内外游客的公共需求所提供的基础性、公益性的旅游产品与服务，强调基础性和公益性的特征。

　　改革开放以来，我国旅游业从世界旅游市场中的无名一族，成长为世界重要的旅游目的地和旅游客源国，取得了举世瞩目的成就。我国旅游业持续健康发展，人们参与旅游活动的方式也发生了根本性的变化，从组团旅游为主逐步过渡到自助旅游为主，如今已初步进入到散客为主的大众旅游时代。大众旅游时代的来临，人们出游次数将会不断增加，旅游消费将向“多样化、特色化、休闲化、个性化、品质化”转型升级，寻求独特的旅游体验。人们旅游活动方式的改变，其对旅游公共服务的需求也相应呈现出、多样化、高端化、个性化、集约化的特征。然而，与西方旅游发达国家相比，我国旅游业的短板也比较明显，尚未建立真正能满足游客现实需求的旅游公共服务体系就是短板之一。因此，在大众旅游时代，为了推进我国旅游业实现高质高效发展，如何建立优质旅游公共服务体系，是一个很值得研究的重要议题。

　　努力补齐公共服务的供给短板，提高当地旅游综合推广与接待能力，是迎接大众旅游时代的必然选择，也是让游客“乘兴而来，满意而归”的现实要求。类似的例子很多。否则，对游客而言，就是乘兴而去，败兴而归。

　　我们正在致力于建设世界旅游强国，那就更需要努力补齐旅游公共服务体系的短板。纵观世界旅游强国，如法国、西班牙、日本、美国、英国和澳大利亚等国家，其重要的标志是拥有健全高效的旅游公共服务体系，为游客随时随地提供便捷的旅游公共服务。这几年，世界经济论坛公布的《全球旅游竞争力报告》，中国已经成为世界旅游大国，中国旅游竞争力的大幅提升，在于中国旅游规模庞大，但在各个分指标上的排名依然比较靠后，这其中就包括与旅游公共服务体系相关的指标排名，成为制约中国进一步成为世界旅游强国的主要短板。中国旅游业发展到今天，实现世界旅游强国之梦，让中国旅游在全球旅游市场发挥更大的影响力和话语权，是我们共同的奋斗目标。建设完善高效的旅游公共服务体系，有利于缩小我国与世界旅游强国之间的差距，助推我国实现世界旅游强国梦。

　　二、 正视旅游公共服务体系供给的主要问题

　　（一）旅游公共服务供给主体单一，有效供给不足。旅游公共服务体系具有典型的公共性和外部性特征，但不意味着政府是唯一的投资者和供给者。遗憾的是，较长时间里，我们确实是这样的格局。造成这种格局的原因主要有：第一，政府部门垄断了旅游公共服务的供给，在缺乏监督机制的情形下，政府官员存在着“政绩导向”的倾向，会将大量的资源投入到见效快的旅游交通基础设施等硬件体系建设中，而不愿意把更多的资金投入到旅游公共信息服务体系等软件系统。第二，旅游公共服务体系具有典型的外部效应，投入和回报不是很匹配和对应，市场主体在没有较大补贴或其他补充的话，一般不愿意涉足，从而导致了有效供给的缺口。

　　（二）旅游公共服务运行机制不畅，供给效率低下。我国对旅游产业性质的认识经历了一个漫长的阶段，改革开放之初，为了挣取外汇，将旅游产业定位为“事业接待型”；然而，随着旅游产业规模的进一步扩大，尤其是国内旅游的兴起，遂将旅游产业定位为“经济产业”。近年来，又将旅游产业定位为“综合性产业”。但长期以来，各部门都以产业思维去推动旅游业的发展，形成了不同的利益诉求；我国对旅游产业的管理，多头管理和交叉管理的现象又比较严重。各个部门出于各自的部门利益，在没有建立合理的利益共享机制的前提下，大多对旅游公共服务建设缺乏动力。旅游公共服务体系建设与很多部门直接相关，在条块分割的管理体制下，其供给的效率也尤为低下。

　　（三）旅游公共服务体系建设资金短缺，供给质量有待提升。伴随着旅游产业不断发展，游客对旅游公共服务的各类需求在逐步增长，在旅游产业发展的不同阶段，游客对旅游公共服务的基本诉求也不一样。在旅游业发展初期，游客最迫切的需求是旅游交通基础设施服务；而当旅游产业发展到一定水平，尤其是进入到“互联网+”时代，游客最期盼解决的需求是旅游公共信息服务。当前我国的行政管理体制构架，客观上导致了相关主管部门热衷于供给见效快的旅游交通基础设施服务等硬件旅游公共服务，而缺乏动力去供给见效慢的旅游公共信息服务等软件服务。

　　（四）相关行政管理部门公共服务意识不强。伴随着互联网时代的到来，未来政府改革的方向必然是“有为的政府、有效的市场”。因此，推动建立公共服务型政府是一个必然趋势，目前看，行政管理部门公共服务意识还比较薄弱，还较多地直接介入旅游经营和微观管理经营活动中来，行使旅游市场主体的责任，既扮演旅游公共服务的生产者角色，又扮演提供者的角色，造成行政职能错误、缺位和越位。

　　三、 旅游公共服务体系提质升级的实施路径

　　（一）建立多元化供给机制，促进旅游公共服务供需有效对接。最关键一点就是要创新旅游公共服务的供给模式，改变政府在旅游公共服务供给中既是生产者又是供给者的角色。政府提供，不等于政府生产。企业生产，政府采购，交付社会使用，也许更适合旅游公共服务体系的多数领域，企业毕竟更贴近市场，更了解游客诉求。激活市场主体的积极性和创造性，引导各类市场主体参与到旅游公共服务体系的供给中来；明确政府的职责，重点发挥政府监督引导的职能，将旅游公共服务体系的生产交给相关的市场主体，加强政府与市场组织、社会组织和公民之间的相互合作。

　　（二）建立健全现代旅游治理机制，不断提高旅游公共服务的供给效率。建立完善的现代旅游治理机制，是提升旅游业运行的效率和提高旅游公共服务供给效率的重要抓手。具体可从以下着手：改变传统的旅游管理模式，推动“旅游管理”向“旅游治理”转变，树立旅游治理的理念，优化旅游治理的结构，完善旅游治理机制，运用现代信息技术提高旅游治理的科学性和精确度；以“大旅游”的思维来推动现代旅游公共服务体系的建设，协调好发改、财税、广电、工信、环保、卫生和市场监管等相关部门之间的关系，为旅游公共服务体系的高效运行提供保障。

　　（三）以旅游信息化为主要抓手提高旅游公共服务供给质量，迎接数字旅游时代来临。随着“互联网+”时代的迅速来临，游客对旅游公共服务体系的需求结构和主要内容也在悄然改变。比如，公共硬件服务体系可能被大多游客认可，但旅游公共软件服务体系远满足不了广大游客的需求，尤其是在中西部一些偏远省份表现尤为突出。因此，应借助于互联网等现代信息技术，提高旅游公共服务体系的供给质量，大力推进旅游信息化水平，其主要的着力点在于：第一，主动融入“互联网+”时代，应用“互联网+”思维，鼓励、支持和推动互联网与旅游公共服务体系建设相融合；第二，继续推进旅游信息化建设，持续实施“金旅工程”，给予旅游信息化建设政策和资金方面的支持，尤其应加大对中西部偏远省份的支持力度；第三，建设智能旅游公共服务平台，充分利用云计算、大数据和虚拟现实等现代科技来提升旅游公共服务供给的质量。数字经济时代，智慧旅游公共服务体系是关键突破之一：面对散客时代对于旅游信息资源的巨大需求，要将智慧的思想和手段植入城乡旅游公共服务的运营与管理过程中，以实现旅游整体运营方式转变，为游客、旅游供应商提供个性化、自助化、便捷化、一站式的旅游服务。

　　四、 促进旅游公共服务体系建设的政策举措

　　（一）促进旅游公共服务体系建设的制度政策。把旅游公共服务体系纳入国家基本公共服务体系建设的大盘子之中，从制度上和顶层设计上重视旅游公共服务体系建设。

　　（二）促进旅游公共服务体系建设的财税政策。可采取的措施有：第一，设立旅游公共服务发展专项基金。基于旅游公共服务体系建设资金短缺的客观现状，除了要继续加大落后地区的交通旅游设施建设外，特别是要将旅游公共信息服务体系为主体内容的旅游公共软件服务体系建设纳入稳定的公共财政投入渠道。第二，完善财政支持旅游公共服务体系建设的方式，提高财政资金的使用效果。改革和规范中央对地方的财政转移支付方式，加大对农村和西部落后或偏远地区、民族地区的旅游公共服务体系建设的支持力度；综合运用多样化财政手段支持旅游公共服务体系的建设，比如可通过税收减免、亏损抵补等方式支持在旅游公共服务体系建设中做出贡献的相关企业。第三，积极运用政府采购政策，增加政府购买旅游公共服务比例，拓宽购买范围。政府要旅游公共服务生产这样的微观经济活动中退出来，可选择购买的方式来向居民提供规模适度、质量满意的旅游公共服务。

　　（三）促进旅游公共服务体系建设的科技政策。科技政策当然是一个系统工程，需要多方面着手，但目前的重点依然是落实好或巩固好《国家“十三五”全国旅游信息化规划》中的“三大工程”：一是优化提升“12301”国家智慧旅游公共服务平台，完善旅游公共信息咨询平台、旅游产业运行监管平台、景区门票预约与客流预警平台、国家旅游大数据集成平台、国家旅游应急指挥平台、多语种旅游推广营销平台等。二是旅游行业监管综合平台提升工程。建立完善全国旅游团队服务管理系统、全国导游公共服务监管平台、旅游质检执法平台、旅游住宿标准化管理信息系统、旅行社网上审批系统、中国旅游志愿者服务管理信息平台、中国旅游征信网等。三是旅游应急指挥体系提升工程。建立健全覆盖主要旅游目的地、重点旅游景区、宾馆饭店等场所的实时数据和影像采集系统，实现对景点景区、宾馆饭店、旅游集散地、旅游线路或区域的突发事件、客流预测预警等指挥调控功能。建立数据共享机制，打破信息孤岛，推动与安监、外交、公安、交通运输、质检、食药监、气象、地震等部门进行数据对接。实现与各级旅游应急指挥中心的信息共享、协同联动，全面提高旅游安全监控和应急指挥能力。

　　（四）促进旅游公共服务体系建设的人力资源政策。人才，是旅游公共服务体系建设的基石。需要多管齐下，多元化培养旅游专业人才。