作者：蔡昉

中国社会科学院副院长、党组成员，学部委员，主要研究方向为人口与劳动经济学、发展经济学等。

　　在改革开放40余年的时间里，中国实施的扶贫战略使数亿农村人口摆脱绝对贫困，对全球减贫的贡献超过76%。党的十九大作出2020年农村贫困人口按现行标准实现全部脱贫的战略部署，是全面建成小康社会的标志性任务和核心目标。党的十九届四中全会要求，坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。2019年12月召开的中央经济工作会议特别强调，要建立机制，及时做好返贫人口和新发生贫困人口的监测和帮扶。第十三届全国人民代表大会第三次会议审议通过的《政府工作报告》，把脱贫作为全面建成小康社会必须完成的硬任务，对确保剩余贫困人口全部脱贫和巩固脱贫成果作出了部署。在防控新冠肺炎疫情取得决定性胜利后，我们正处在实现这一重大目标任务的决战决胜时刻。

　　习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的说明中特别强调，中共中央建议稿在到2035年基本实现社会主义现代化远景目标中提出“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”，在改善人民生活品质部分突出强调了“扎实推动共同富裕”，提出了一些重要要求和重大举措。中共中央建议提出实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，就是其中一项重要要求和举措。

　　一、 实现按现行标准全部脱贫目标

　　党的十八大以来，中国脱贫攻坚工作取得了历史性成就。在2012~2019年共有9348万农村贫困人口脱贫，平均每年脱贫人口超过1300万。截至2019年底，全国仅剩551万农村贫困人口，贫困发生率降至0.6%，94%的贫困县实现摘帽，区域性整体贫困基本得到解决。这意味着我们距离完成在中国大地上消除绝对贫困现象只有一步之遥，并且为“最后一公里”脱贫难度加大，甚至应对突发事件造成返贫以及新发生贫困现象留出了必要的余地。

　　2020年春节以来暴发了新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的新冠肺炎疫情，造成一段时间的经济活动停摆，随后全球疫情的大流行，造成供应链中断等经济冲击和经济复苏困难。第一季度，中国经济收缩了6.8%，城乡居民人均可支配收入分别下降了3.9%和4.7%。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位，中国取得了疫情防控的重大战略成果，随后复工复产和复市复业也在有效推进。第二季度经济增长即达到3.2%，第三季度增长4.9%，前三季度增长0.7%。

　　2020年《政府工作报告》未对全年经济增长速度提出具体目标，这是多年来的第一次，却是针对全球疫情和经济贸易形势不确定性做出的实事求是的适当调整。与此同时，报告重申坚决打赢脱贫攻坚战，努力实现全面建成小康社会目标任务。坚持以人民为中心的发展思想，以不断造福人民为经济社会发展根本目标，把确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务作为全面建成小康社会的最核心目标，是2020年不变的硬任务，也是对全面建成小康社会的最本质定义。党中央、国务院作出这一重大决策具有历史性的意义。

　　首先，彰显中国特色社会主义制度的优越性。在2015年联合国制定2030年可持续发展议程的17项目标中，在全球范围消除所有类型的贫困位列第一。中国农村脱贫的现行标准为按2011年不变价计算的2300元，到2020年大约为现价4000元，具体表现为不愁吃穿以及义务教育、基本医疗和住房安全有保障。这是一个显著高于国际通行的每人每天1.9美元（2011年购买力平价）的绝对贫困定义和扶贫脱贫标准。按照这个高标准实现近一亿人的脱贫，标志着提前10年实现联合国可持续发展目标，是中国对世界减贫和人类发展事业的重大贡献。

　　其次，打赢脱贫攻坚战和保障民生就意味着经济社会发展目标的完成。2020年面临的脱贫攻坚任务包括帮扶551万贫困人口脱贫、52个贫困县摘帽和2707个贫困村出列，是打赢脱贫攻坚战的关键一役。聚焦剩余贫困人口和贫困县村的特别脱贫困难，针对新冠肺炎疫情造成的经济冲击，坚持精准扶贫脱贫的各种行之有效的手段，保证脱贫前后扶持政策不变、扶助措施力度不减，不仅能够保证全面小康一个不掉队，也直接有助于农村居民可支配收入的增长，实现保障和改善民生的目标。按照2010年不变价格，2019年中国居民人均可支配收入已达24582元，2020年基于脱贫攻坚和稳定民生的努力，确保居民收入保持与GDP增长同步，只要达到1.9%的增速（世界银行预测中国2020年GDP增长可达1.9%），即可实现翻一番的目标。

　　最后，实现脱贫目标有助于在更高的民生起点上开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。以改善民生福祉为根本出发点和落脚点的两个“一百年”奋斗目标，在时间上是继起的，目标任务和实现手段是相互衔接的。以2020年和2021年为历史交汇点，实现第一个“一百年”目标和开启为第二个“一百年”目标奋斗的新征程。打赢脱贫攻坚战，按照现行标准实现农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽和区域性整体贫困基本解决，完成符合中国所处发展阶段的目标任务，同时为全面建设社会主义现代化国家的新阶段确立恰当的起点，确定并提出下一个奋斗目标。

　　二、 完善返贫和新发生贫困帮扶措施

　　中国农村贫困人口脱贫攻坚战决战决胜在望，游荡在中国土地上数千年的绝对贫困幽灵行将就木。实际上，2019年底有17个省份贫困发生率已经低于0.5%。然而，从以人民为中心的发展思想出发，这个在统计意义上已经不具有显著性的数据，代表的是最后要脱贫的人口，也是实现全面建成小康社会“一个也不能少”要求的关键点和难点所在。针对“贫困中的贫困”这一难度最大群体的帮扶工作手段和力度，不仅事关脱贫目标任务的完成，也事关脱贫成果的巩固，以及防止返贫和新发生贫困现象。因此，要把这部分群众置于脱贫攻坚工作的最核心位置，作为当前脱贫攻坚战决战决胜的帮扶重点。同时，“最后一公里”的脱贫攻坚工作，也是圆满完成“十三五”各项目标与贯彻落实“十四五”各项部署紧密衔接的关键，为巩固脱贫成果提供宝贵的经验借鉴。

　　首先，针对最后的贫中之贫、困中之困，需要高度聚焦和精准施策，提高扶贫工作的科学性和有效性。越是到脱贫攻坚战的决战决胜阶段，越是需要踏下心来把工作做细，防止大而化之、大水漫灌，要通过建立健全监测系统，运用滴灌式的精细手段逐一帮扶。对未脱贫的情形和易于返贫和新发生贫困的可能性，要采取因地制宜和因人制宜的帮扶措施，并具体落实到家庭和个人层面，针对特定的致贫因素和返贫原因，走好打赢脱贫攻坚的“最后一公里”。

　　其次，结合新冠肺炎疫情的冲击特点，把促进贫困地区和贫困家庭的劳动力就业作为帮扶重点。扩大非农就业始终是农村脱贫的一条重要途径。通过劳动力市场，促进农村剩余劳动力外出务工，提高劳动参与率和增加工资性收入，大幅度增加农户收入。把转移就业作为实现特定贫困群体脱贫的手段，同时也是一种政府帮扶手段，要超越劳动力市场功能本身。特别是在新冠肺炎疫情冲击下，经济活动一度停摆，贫困地区农民工外出就业遇到较大的困难，劳动力市场出现一定程度的失灵。这要求把促进劳动力外出务工作为脱贫攻坚的任务，输出地和输入地政府协同配合，优先安排贫困地区和贫困家庭劳动力就业。

　　再次，探讨形成社会政策兜底与扶贫措施的合理边界，实现两者之间的无缝衔接。有一部分贫困群众，因家庭人口结构和身体健康等原因，处于劳动力和就业能力不足的状态，暂时或永久性地无法靠自己的力量实现脱贫，需要用标准恰当的最低生活保障等社会保障制度进行托底。应该按照弱有所扶的民生保障要求和现行扶贫标准，准确识别保障对象和合理确定社会政策托底的保障水平，并把相应的做法确定为完成脱贫攻坚任务后，解决相对贫困问题长效机制的重要组成部分。

　　最后，把2020年实现脱贫目标、形成解决相对贫困问题的长效机制以及防止返贫和新发生贫困的帮扶措施有机协同，与推进乡村振兴战略有效衔接，扩大和巩固脱贫成效。坚持脱贫攻坚的各项政策措施稳定不变、帮扶力度不减，及时出台解决相对贫困问题的新举措和长效机制，并针对最后的贫困人口、易于返贫人口和可能新发生贫困人口，制定和出台更有针对性的大力度举措，确保脱贫工作不停顿、不断档、机制接续、效果延续。在这方面，中共中央建议稿已经做出了战略性部署。

　　三、 形成解决相对贫困的长效机制

　　保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点。脱贫攻坚也是如此，既没有终点也不是一劳永逸的。就作为发展中国家所处的经济发展阶段而言，以显著高于世界银行推荐的标准，在中国农村五亿多人口中不再有贫困现象，这是人类历史上罕见的成就，也为人类反贫困事业作出了巨大的贡献。然而，2020年按照现行标准实现农村贫困人口全部脱贫这个任务目标，并不意味着全社会和农村的扶贫脱贫任务就完成了。

　　2019年中国人均国内生产总值（GDP）达到10000美元，超过中等偏上收入国家平均水平，但是尚未达到世界银行分组中的高收入国家门槛（12000美元），意味着中国在实现了全面建成小康社会这第一个“一百年目标”、开启全面建设社会主义现代化国家新征途后，第一个直接目标就是跨入高收入国家的行列。因此，解决相对贫困是按照现行标准脱贫战略的自然延伸。贫困现象本身就具有绝对和相对两个特性。一方面，解决绝对贫困是为了保障所有群体的基本生活；另一方面，基本生活水平的标准也随发展阶段的变化和整体人均收入的提高而变化。相应地，在不同的发展阶段上，贫困现象具有阶段性特点。

　　从发展阶段特征出发，可以从贫困标准的两种确定方式来认识下一步脱贫任务。在经济发展与合作组织国家，通常以占居民收入中位数50%~60%的水平作为相对贫困标准。就这个比例来说，2019年中国农村处于最低收入组的20%住户，人均可支配收入的平均水平仅相当于全国农村住户平均水平的约27%。此外，世界银行从2017年开始尝试为收入分组中的低收入国家（人均GDP处于1000美元以下）、中等偏下收入国家（人均GDP处于1000~4000美元）、中等偏上收入国家（人均GDP处于4000~12000美元）和高收入国家（人均GDP超过12000美元）制定并推荐了依次提高的贫困标准。参照以上情况，我们应该在理解相对贫困性质的基础上确定新的脱贫标准。

　　如果说以现行标准定义的绝对贫困是特定发展阶段的现象的话，相对贫困现象将是长期存在的，因此需要建立健全解决这个长期问题的长效机制。改革开放以来特别是党的十八大以来，中国在脱贫攻坚的实践中形成了一系列行之有效的做法，应该提升和常态化为相对稳定和规范的机制。面对新的发展阶段的相对贫困现象的新特点，应该将脱贫工作及其机制与时俱进地提升到新阶段，根据贫困问题新特征赋予扶贫脱贫工作崭新面貌。

　　首先，密切关注和积极应对人口老龄化带来的新致贫风险。中国正在进入人口加速老龄化的阶段，2019年，65岁及以上人口占全部人口的比重已经高达12.6%，而由于农村青壮年劳动力大规模外出务工，在统计意义上成为城镇常住人口，农村老龄化程度显著高于城市。根据2015年1%人口抽样调查数据，农村老龄化率比城市高出31.2%。随着老龄化程度的加深，农村高龄老年人口和失能人口的规模将呈现扩大的趋势，造成的家庭劳动力短缺问题将成为新发生贫困现象的重要诱因。因此，今后的脱贫政策手段应该同积极应对人口老龄化的措施密切结合起来。

　　其次，防范和应对各种风险冲击型致贫因素。2019年，在农民家庭可支配收入构成中，工资性收入占41.1%，经营净收入占36.0%，合计占到全部可支配收入的77.1%。在发生不可抗外力导致冲击性事件的情况下，无论是市场因素还是自然因素，对这两个收入组成部分的冲击都会严重影响农户收入和基本生活。这次的新冠肺炎疫情就属于这种冲击型风险，既有灰犀牛事件那样长期中终究要发生的大概率特点，也有黑天鹅事件那样难以预见和不确定性质，必然造成对处于相对脆弱地位的农村地区、低收入农户和人口的冲击。这也提示我们，解决相对贫困问题的长效机制，需要把这种风险因素充分考虑在内，形成及时反应的预警系统和应对机制，以及有效应对的政策手段。

图书推介

　　本书坚持问题导向，敏锐捕捉经济形势变化和苗头性问题，对纷繁复杂的经济形势进行全方位深度分析，并对未来走势进行预测，内容涵盖宏观形势与政策展望，财政运行与税收分析，货币政策与金融市场，产业经济与高质量发展，投资、消费与对外贸易，就业形势与收入分配等。全书由总报告、经济增长与宏观调控篇、宏观形势与政策展望篇、财政形势与税收分析篇、产业运行与高质量发展篇、投资消费与对外贸易篇组成。

谢伏瞻  主编

蔡昉 李雪松  副主编