新冠肺炎疫情暴发是近代旅游业诞生以来最为严重的一次冲击。从国内旅游消费的断崖式下跌，到国际旅游流动的全面性中断，内外冲击叠加，形成了既具有内生性又具有输入性，既具有规模性又具有结构性的复杂局面，其影响可能会延续到未来两三年、甚至更长时间。

　　疫情暴发以来，从国际组织到中央部委，从地方政府、行业协会到旅游企业，相关方面均给予旅游业高度关注，并采取积极行动，应对旅游业面临的空前危机。

　　从国际组织来看，疫情的全球大流行及其给旅游业带来的影响引起了国际社会广泛关注。世界旅游组织（UNWTO）及其会员国代表、世界卫生组织（WHO）、国际民航组织（ICAO）、国际海事组织（IMO）、国际机场理事会（ACI）、国际邮轮公司协会（CLIA）、国际航空运输协会（IATA）和世界旅行和旅游理事会（WTTC）等共同成立了旅游危机委员会，并于4月初发布《依托旅游促就业、促发展——关于减轻COVID-19的社会经济影响并加速复苏的呼吁》指出，“世界面临前所未有的全球卫生紧急情况，对我们的社会和生计产生前所未有的影响”，“旅游业是劳动密集型行业，是整个价值链中受影响最大的行业之一，是受这场危机影响最严重的行业之一”，“旅游业也具有独特的实力，可以成为全球复苏努力的一部分”。该报告建议相关国家和机构加强危机管理、减少消极影响，制定激励政策、加速市场恢复，同时加快旅游业向循环经济的过渡，为实现联合国2030年可持续发展目标做出贡献。世界旅游联盟（WTA）、世界旅游城市联合会（WTCF）等国际机构也始终密切关注疫情的发展，与业界、目的地及相关机构紧密联系，并提出倡议，开展研究，共同应对危机。

　　从中央部委来看，疫情暴发以来，政府部门积极行动，一方面做好疫情防控，坚决杜绝通过旅游活动，尤其是有组织的旅行活动扩散和传播疫情，另一方面出台各类政策，为包括旅游在内的各类受损行业企业提供支持。1月24日，文化和旅游部要求全国旅行社及在线旅游企业暂停经营团队旅游及“机票＋酒店”产品。此后，有关部门出台相关扶持政策。据不完全统计，自1月24日起，财政部、国家税务总局、国家发展改革委、人力资源社会保障部、海关总署、中国人民银行、银保监会、证监会、国家外汇管理局、工信部、教育部、交通运输部、国家卫生健康委、文化和旅游部、科技部等部门先后出台50余条政策，从金融、财政、税费优惠、稳岗就业等方面为企业提供支持。例如：对于受疫情影响较大的批发零售、住宿餐饮、物流运输、文化旅游等行业不盲目抽贷、断贷、压贷，对上述行业企业2020年度发生的亏损，最长结转年限由5年延长至8年等等；通过适当下调贷款利率、完善续贷政策安排、增加信用贷款和中长期贷款等方式支持企业渡过难关；加大对受疫情影响的创业企业的担保贷款贴息支持力度；暂退旅游服务质量保证金等。

　　从地方政府来看，在疫情暴发初期，各地积极做好疫情防控工作，随着国内疫情得到有效控制，各地政府根据国家政策并结合当地情况，加快出台旅游业扶持政策。截至目前，全国31省市均发布了涉及旅游业的扶持政策，不少省市还发布了直接针对旅游业的扶持政策。例如，海南省发布《海南省旅游产业振兴计划（2020-2023）》《应对新型冠状病毒肺炎疫情支持海南旅游企业共渡难关六条措施》《海南省振兴旅游业三十条行动措施（2020-2021年）》，从财税、金融、用地等方面为旅游业提供支持；山东发布《关于积极应对新冠肺炎疫情支持旅游企业发展的若干措施》《山东省精品旅游景区建设三年行动方案》，通过加大投资建设、减税、缓交税费、金融支持等帮扶旅游业。另有多个省市对特定领域提供财政补助，如吉林省重点突出对冰雪旅游企业的扶持，北京市财政直接投入3.45亿元补助区域内的旅行社、星级酒店、乡村民宿等业态，湖南省通过财政奖补、加大政府购买服务力度等方式，对受疫情影响较重的文化和旅游业给予支持等。

　　从行业协会来看，作为政府和市场之外的第三种监督力量与组织形式，在疫情防控、行业自律和产业互助方面也发挥了积极作用。中国旅游协会、中国旅行社协会、中国景区协会、中国旅游车船协会、中国游艺机游乐园协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游协会民宿分会、中国旅行社协会在线旅行服务商分会、中国旅游协会妇女旅游委员会等全国性行业协会，以及湖北、湖南、广西、广东、北京、上海、重庆等地的旅游行业组织，纷纷通过公开信、倡议书等形式引导旅游企业做好疫情防控、已出行游客的身体监测和卫生防护、滞留外地湖北游客的接待和安置、未出行游客的退费退票退订等工作同时呼吁海外供应商给与中国游客退改优惠措施、呼吁酒店和民宿等为医护人员提供免费入住服务和休养便利等。除此之外，中国旅游协会等还在搜集行业动态信息、推广旅游企业典型经验、提供法律司法指导等方面发挥积极作用。

　　从旅游企业来看，除在疫情发生后勇于承担责任之外，广大旅游企业在困境中抱团取暖、苦练内功，为疫情后的恢复与振兴积蓄力量。部分连锁酒店、民宿等品牌企业减收或免收加盟费和管理费；部分业主对相关项目实施租金优惠减免政策；部分上市公司实际控制人和高管团队通过股票回购、减薪等方式与企业共克时艰；很多旅游企业在保生存的前提下谋发展，积极与上下游、合作方、相关方沟通，思考商业模式和企业战略的调整，在产品研发、利益调配、渠道维护、资产收购、重塑IP、业态调整等方面加快研究和部署；不少旅游行业头部企业积极制定同业协作复兴计划，以期带动旅游市场复苏。

　　应对此次危机，并努力转危为机，需兼顾短期任务和长远目标，多方采取措施，实现我国旅游业的全面振兴，并为全球旅游复苏做出重要贡献。

　　其一，按照分区分业分时段管理原则，引导旅游市场有序恢复。随着疫情得到有效控制，推动旅游业有序复工、高质量复产成为重点。在这方面，必须妥善处理疫情防控需要与旅游业恢复经营活动之间的关系，使复工复产始终服务于疫情防控大局。要针对不同地区、不同领域、不同规模的旅游从业主体复工复产的条件进行全面评估，制定旅游业分区分业分时段复工复产指南。要根据疫情风险程度，实行分区分级网格化、精细化管理。在疫情低风险区域，按照先户外、后室内，先本地、后外地，先散客、后团队的顺序，有序推进旅游活动恢复开展。要在旅游场所普遍实施流量限制、分时分段预约等制度，并发挥大数据在客流监测和疏导等方面的作用。

　　其二，兼顾短期扶持和中长期高质量发展，建立有利于旅游产业发展的政策体系。针对疫情的短期冲击，在充分调研已有政策实施效果的基础上，根据旅游行业特点，有针对性地完善扶持措施。可整合各级各类文化和旅游专项资金，同时结合财政专项拨款、创投基金、PPP模式、金融贴息专项贷款等方式，设立中国文化和旅游产业振兴基金，作为振兴旅游产业和市场的主要撬动工具。在制定财政政策、金融政策、就业政策、土地制度等宏观调整政策时，充分考虑疫情不同发展阶段旅游业的现实需求。在“十四五”规划中，将旅游业置于更加重要的位置。着眼中长期，制定符合供给侧结构性改革既定方向的旅游业发展规划。

　　其三，推进旅游业的新一轮改革开放。推动旅游业的新一轮改革开放，既是对冲疫情影响的应时之举，也是实现高质量发展的长久之策。建议重点推进旅游业的现代市场经济体系改革、资源管理体制改革、投资和消费体制改革、要素市场化配置体制机制完善等。持续推进“一带一路”、服务贸易创新发展试点、自由贸易试验区升级、边境旅游试验区创建等工作，将旅游业作为新一轮对外开放的重要领域。以国民待遇加负面清单制度为重点，吸引外资投入旅游产业。

　　其四，高度重视国内旅游市场，并引导国民出境旅游消费回流。根据当前疫情发展态势，未来一段时期内，入境旅游都将面临极为严峻的形势。根据中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心）提供的数据，2020年一季度和全年的入境旅游人次同比降低51.7%和34.7%，国际旅游收入同比降低59.8%和40.6%。值得一提的是，相比国内旅游，入境旅游市场对疫情的反应更为强烈，疫后复苏也更为艰难。加之境外疫情的全面控制尚需时日。为此，要高度重视国内旅游市场需求，把扩大国内旅游消费作为重中之重，通过完善旅游产品结构、提高旅游服务质量、加大旅游营销力度等方式促进国内旅游消费提质扩容。与此同时，要通过进一步放宽免税购物政策，合理扩大免税商品品种，发展跨境电子商务等方式，引导国民出境旅游消费回流。

　　其五，推进旅游业的在线化和数字化。疫情的暴发进一步推动了产业+互联网的发展。在线办公、在线教育、在线导览、在线解说、虚拟剧场等在旅游业得到广泛应用。虚拟现实（VR）和人工智能（AI）等技术使“非接触式”旅游体验成为可能。要进一步鼓励发展线上文化和旅游体验项目，大力推动文化、旅游与数字创意融合发展，发展数字化景区、数字博物馆等产品和沉浸式体验型文旅消费。要依托VR、AR、在线直播、线上互动、线上游戏、空中课堂等形式创新应用场景，带动旅游相关消费。

　　其六，引导旅游就业市场稳定化和规范化发展。旅游业是国民经济战略性支柱产业，也是吸纳就业的重要领域。2019年我国旅游直接就业2825万人，旅游直接和间接就业7987万人，占全国就业总人口的10.31%。疫情之下，旅游业是稳岗压力最大的行业之一，特别是考虑到大部分旅游细分行业属劳动密集型行业，且以中小微企业为主，而旅游业中存在大量非传统就业岗位和非全日制、临时性、自由职业、平台型就业和弹性工作等就业形式，面临保障制度不健全的问题。因此，旅游就业市场的稳定具有重要意义。为此，要重点关注并解决如下问题：一是充分了解各地旅游企业享受一次性就业补贴、创业担保贷款展期贴息、失业补助金、“五险一金”延期缴纳等政策的落实情况；二是鼓励各地通过政府采购、购买服务等方式，吸纳旅游从业人员灵活就业；三是鼓励地方政府积极引导发展地方性或区域性旅游从业者服务平台，为广大旅游从业者提供用工信息、业务提升、法律咨询等方面服务，也可借鉴“共享员工”方式，解决旅游相关行业错峰用人问题。此外，要从长远考虑，推动旅游就业市场的规范化和现代化，包括：重点完善导游管理和评价体系，有效解决导游、领队挂靠问题；建立旅游职业认证制度和社会化的评价制度，尤其是针对各种新兴行业，制定相应的从业标准；重视旅游行业中的“非正规就业”或非传统就业，制定相应的管理规范或标准体系。

　　其七，在全球旅游产业复苏和市场振兴中发挥积极作用。作为世界第二大经济体，中国拥有全球最大的国内旅游市场，也是世界第一大出境旅游消费国和全球重要的入境旅游接待国，在全球旅游发展格局中扮演着重要角色。不管全球性的疫情防控，还是疫情结束以后的产业复苏，中国都具有不可替代的重要作用。建议与世界旅游组织等加强合作与交流，共同制定全球旅游复苏和振兴倡议或计划；建立T20（旅游收入世界前20个国家）旅游交流与合作机制；在“一带一路”框架下制定并实施旅游振兴战略等。

　　作者：宋瑞，中国社会科学院旅游研究中心主任，中国社会科学院财经战略研究院研究员，博士生导师

　　原文刊载于《中国发展观察》2020年第9-10期合刊