2019年12月9日，2020年第一部皮书——《经济蓝皮书》作为中国社科院重大成果正式发布。

　　《2020年中国经济形势分析与预测》由中国社科院院长谢伏瞻担任主编，中国社科院副院长蔡昉，中国社科院工业经济研究所党委书记、副所长李雪松担任副主编。

　　发布会上，谢伏瞻院长提到，《经济蓝皮书》今年是第29年，凡是做经济研究工作的人都知道社科院的《经济蓝皮书》，尤其是关于宏观经济的蓝皮书，长期以来对于促进大家开展经济形势分析、为政府做决策提供了很好的参考，发挥了很好的参考作用。对研究工作者来讲，特别是对于宏观经济研究的研究人员来讲，也是一本很重要的参考书。

　　本期推出蔡昉副院长在《经济蓝皮书》中的文章，以飧读者。

 

工欲善其事

——合理调整宏观经济政策工具箱

蔡昉

　　面对中国经济稳中有进、稳中有变、变中有忧的局面，2018年12月19~21日召开的中央经济工作会议要求，要全面正确把握宏观政策、结构性政策、社会政策取向，确保经济运行在合理区间。把经济增长速度保持在合理区间，需要恰当运用相关的政策工具。运用何种宏观经济政策工具，需要根据拟达到的目标，考虑各种政策结果之间的关系进行权衡取舍，在工具箱中选择。

　　这个政策工具箱的用途，不是指储存备用的投资项目或者作为预留的财政收入蓄水池，而是指调控宏观经济的政策工具集合。这个政策工具箱不是一成不变的，既可以进行数量的充实，即把以前不在工具箱的政策措施与时俱进地补充进来，也可以对政策工具进行结构性调整，即把政策工具的存量进行重新归类，放在不同的格子里以便酌情选取，才符合精准施策的原则。

　　在以往的宏观经济政策实施过程中，曾经有过几次追加新的政策工具的做法。例如，把拧紧土地供给龙头与拧紧信贷龙头结合起来，旨在遏制经济过热和泡沫生长的状况。又如，赋予产业政策以宏观调控职能，以“出手要狠”的果断决策确保增长速度不至于过度下滑。虽然时过境迁，以往扩大政策工具箱的做法既取得了成效，也付出了较大的代价。这一方面表明政策工具箱中政策的储备和应用，不必局限于货币政策和财政政策这两种传统宏观经济政策手段；另一方面要求政策工具箱的构成和政策工具的选取应该更加科学。

　　一、从人口红利到改革红利

　　把经济体制改革纳入宏观经济政策工具箱，是由中国经济面临的特殊问题决定的，也是中国在实施稳增长政策时的独特优势。在其他国家特别是在成熟的市场经济国家，一般情况下，宏观经济政策目标是使经济增长稳定在潜在增长率上，也就是达到既充分利用所有生产要素又不会出现通货膨胀境界的增长水平。在经济发展阶段并未发生变化的情况下，潜在增长率通常是一个不变的水平，也就是说，大多数发达国家的潜在增长率是长期稳定的，因而往往也被称作趋势增长率。

　　因此，在这些国家的经济增长遭遇需求侧冲击的情况下，无论是需求过剩导致经济过热还是需求不足导致经济减速，通常可行的政策工具都只是货币政策和财政政策这些传统宏观经济政策手段。政策目标是通过抑制或者刺激需求，使增长速度分别从“高于”或者“低于”潜在增长率的状态回归长期的潜在增长水平，以保障生产要素的充分利用或者通货稳定。而中国经济当前面临的问题，既不同于自身以往的情形，也不同于大多数其他国家的情形。

　　首先，以2010年为转折点，人口转变趋势发生了根本性变化。作为人口红利的一个显示性指标，15~59岁劳动年龄人口规模从增大转为缩小。以往人们通常会认为，人口是一个慢变量，所以对于其影响经济增长速度的短期效应持怀疑态度。但是，从这个转折来看，慢变量在发生由升转降的变化时，也完全可以在很短的时间里产生对经济增长的影响。另外，如果说劳动年龄人口还不足以代表劳动力资源的话，可以进一步看经济活动人口的变化趋势。在15~59岁劳动年龄人口开始萎缩的同时，更广义的劳动年龄人口（国际上一般指16岁及以上人口）仍可能在一段时期内持续增长，或者劳动参与率（经济活动人口占劳动年龄人口的比重）仍有可能提高，16岁及以上经济活动人口在2010年之后仍有所增加，但是从2016年开始也进入绝对减少的阶段。

　　其次，这一人口转变新趋势意味着长期支撑中国经济增长的人口红利迅速消失。也就是说，人口结构变化并非仅通过劳动力供给影响经济增长，而是通过几乎所有的变量对经济增长速度产生全方位的影响。作为2010年以后人口红利迅速消失的表现，生产要素供给和重新配置的空间都显著缩小。

　　其一，劳动力短缺导致工资持续提高，迄今已超过劳动生产率提高的幅度，致使制造业的比较优势迅速减弱。

　　其二，随着新成长劳动力数量减少，劳动力素质改善速度也明显放慢了。

　　其三，劳动力短缺及其引致的资本替代劳动过程，导致资本投资报酬递减进而投资回报率下降。

　　其四，农业劳动力转移速度放慢，资源重新配置空间缩小，生产率的提高难度也必然加大。

　　由于上述原因，长期支撑中国经济高速增长的生产要素驱动型发展模式难以为继。

　　最后，人口红利消失意味着经济发展阶段发生根本性变化，也决定了潜在增长率趋于长期下降。从长期经济增长而非宏观经济周期的角度看，人口转变决定经济发展阶段的变化，而人口统计是最靠得住的经济增长变量。由人口转变从而经济发展阶段变化而由此决定的潜在增长率变化，是一个不以人的主观意志为转移的规律。虽然周期性因素也会从需求侧影响实际经济增长速度，需要宏观经济政策调控。但是，需要严格把握的原则是：回归潜在增长率而非回归以往的增长速度，是中国现阶段宏观经济调控的依据。一个有用的观察角度便是看实际增长速度与潜在增长率之间的差距即增长缺口。如果增长缺口是正值，就表示实际增长率超过了潜在增长率，宏观调控政策的方向应该是紧缩；如果增长缺口是负值，就意味着实际增长率没有达到潜在增长率，宏观调控政策应该具有刺激倾向。

　　我们把实际增长率与潜在增长率相减，可以计算出改革开放以来历年的增长缺口。由此得出的结论是，自2012年经济增长减速以来，并不存在经济增长负缺口，意味着实际增长率总体上符合潜在增长能力。因此，即便在面对新的周期性冲击的情况下需要一定的需求刺激，宏观经济政策的调控目标也必须相应改变，避免刺激过度从而使实际增长率超过潜在增长率。在由美国发起并不断加剧的与我国贸易摩擦的情况下，受需求侧及预期的干扰，2019年中国经济增长速度进一步下行。如果2019年实现6.2%的增速，与预测的“十三五”期间平均潜在增长率是一致的；由于“十三五”前期已经达到较高增速，即便2019年和2020年略低于6.2%，也是符合年度潜在增长率预期的。

　　需要指出的是，现行经济运行中仍然存在的各种体制和机制弊端，妨碍着生产要素充分供给和有效配置，因而中国经济仍然具有提高潜在增长率的潜力空间。这意味着，凡是可以改善生产要素供给和配置，进而可以取得稳定经济增长效果的体制改革措施，均能够提高中国经济的潜在增长率，因而可以且应该进入宏观经济政策的工具箱。但是，需要了解的是，使用政策储备中的这类特殊工具，目的不在于增加对经济增长的刺激因素，也不应该从需求侧施策，而应该从供给侧着力，以提高潜在增长率为目标。

　　二、民生优先和社会政策托底

　　在经济运行的外部环境异常复杂从而不确定性增多、经济增长面临下行压力的情况下，扎牢社会安全网，实施社会政策托底，保障普通劳动者和低收入家庭的生计和生活，既是面对外部冲击时确保民生稳定的政策必需之举，也是在供给侧结构性改革中必须履行的政府职能，应该与宏观经济政策配套实施。此外，通过政策调整和体制改革实现收入分配格局的进一步改善，不仅是解决变化了的社会主要矛盾的必要之举，而且可以稳定和平衡经济增长的需求因素，抵消净出口需求的冲击和投资需求的疲软，同时避免强刺激政策可能带来的副作用。因此，这类政策的实施也可以直接具有宏观经济调控的效应。

　　例如，在遭遇经济周期性冲击的情况下，失业保险和最低生活保障等社会保障项目的充分覆盖、保障金的足额发放，以及劳动力市场制度功能的正常发挥，有助于保障普通劳动者群体和低收入家庭的收入和生计，因而也就有利于稳定居民消费从而稳定总体有效需求。经济学家通常把经济增长需求拉动因素分解为三大部分并称为“三驾马车”，分别为净出口（即外需）、投资需求和消费需求。

　　一般来说，虽然出口需求和投资需求都可以通过政策调整在一定程度上得以扩张，但是政策代价也比较大。居民消费需求是长期可持续的经济增长拉动力，并且在遭遇宏观经济冲击时保障民生的优先序明显上升，因此，通过改革和实施社会政策提高居民消费需求数量和比重，产生的需求扩大效应往往是良性健康的。

　　自2008年世界金融危机爆发以来，中国经济增长的需求拉动因素构成发生了很大的变化。例如，在2008~2018年按支出法统计的国内生产总值（GDP）构成中，货物和服务净出口所占比重显著降低，从7.6%降到0.8%，预期短期内不具有很大的提高潜力；资本形成所占比重比较稳定，从43.2%小幅提高到44.8%，从增长的平衡性和可持续性要求来看，这个部分至少不应该再给予进一步提高的空间；最终消费需求占比从49.2%提高到54.3%，其中政府消费从13.2%提高到14.9%，城镇居民消费从27.0%提高到30.9%，农村居民消费从9.0%下降到8.4%。

　　根据国际经验，中国最终消费拉动GDP的贡献比重仍有很大的提升余地。除了社会政策兜底可以以政府消费的形式较快转化为适度的需求扩张，具有立竿见影的宏观经济刺激效果外，社会政策完善、收入分配制度改革以及基本公共服务均等化导致的居民消费扩大，更是拉动经济增长“三驾马车”中最持久可靠的需求因素，应该作为重要的调控目标，给予最高的政策优先序。当前在中国提高居民消费需求水平，有三个特别的人口群体值得给予特别的关注，也具有最大的扩大潜力。

　　首先，应该特别关注挖掘农民工群体的消费潜力。2018年全国有2.884亿农民工，其中1.727亿为离开了本乡镇的外出农民工，1.157亿为在本乡镇从事非农产业的农民工。从离开了务农活动成为工资收入者的角度来说，他们的收入有了大幅度的提高；从离开农村到城镇居住生活的角度来说，他们的生活方式也应该更加城市化进而社会化。这意味着农民工及其家庭的消费模式、消费需求和消费能力应该有显著的提升。

　　然而，由于户籍制度的存在，户籍身份妨碍他们获得均等的基本公共服务以及城市落户的预期，产生了两个不利于提高他们消费水平的因素。

　　其一，他们的潜在消费倾向和实际消费水平都受到抑制。对城镇的农民工住户调查分析表明，一旦通过户籍制度改革获得城市户籍身份，即便其他条件不变，农民工的消费支出提高幅度可高达27%。此外，户籍身份及基本公共服务差别，也使农民工的收入及至农户消费在经济增长出现周期性波动时更显脆弱。例如，2017年农户可支配收入中工资性收入占41%，一旦农民工的就业遭到冲击，将会显著影响农民收入从而影响其消费水平的提高。

　　其二，随着人口年龄结构的变化，农村新成长劳动力数量减少，外出务工人员增速减慢甚至呈现倒流的趋势，可能出现中断农户工资性收入增长的势头。例如，全国流动人口调查数据显示，2014~2017年流动人口总量减少了约800万。

　　其次，需要努力开发老龄人口的消费潜力。2017年中国60岁及以上人口有2.4亿，占全部人口的17.3%。中国“未富先老”特征的一个表现就是老年人的收入水平和消费水平都偏低，人口的平均收入水平随年龄增长呈现倒U形曲线。以平均劳动收入为例，一般来说劳动收入从接近20岁才开始产生，随后迅速提高并于25~45岁达到最高水平并稳定在这一水平上，之后收入水平逐渐下降，到60岁以后便基本消失。相应地，消费水平也在30~40岁形成峰值，随后便缓慢降低。此外，年轻一代消费的后顾之忧也反映在老年人消费行为上，因为父辈们往往会为下一代甚至隔代家庭成员购房和教育等支出而进行储蓄。所以，释放老年人的消费能量，关键在于稳定他们的劳动收入，增加他们的财产性收入，提高全社会的社会保障水平以及基本公共服务均等化水平。

　　最后，农村贫困人口实现脱贫可释放巨大的消费潜力。经济理论和实际经验都表明，越是处于较低收入水平的人口群体，越是具有较高的消费水平的倾向。因此，实施减贫战略并不断取得脱贫效果，具有扩大居民消费需求的显著效果。虽然2017年底按现行扶贫标准统计的农村贫困人口仅3046万人，并且按照党的十九大的部署，2020年贫困人口将全部脱贫，但是仍然有理由认为，无论当前还是未来，实施减贫战略都可以具有扩大消费需求的宏观经济意义，较小的贫困人口规模就可以产生放大性的政策效应。

　　我们认识到，解决了以现行扶贫标准定义的绝对贫困问题之后，中国将长期面临新的减贫任务。

　　其一，2017年最低20%收入组农户的人均可支配收入为3302元，仅略高于当年扶贫标准（3242元）。而这部分人口将来也存在面临新的贫困状况的可能性。

　　其二，未来中国将以更高的扶贫标准继续实施减贫战略。世界银行从2017年10月开始，按2011年不变价为低收入国家、中等偏下收入国家、中等偏上收入国家和高收入国家，确立了不同的购买力平价收入标准，作为绝对贫困线，分别为每天1.9美元、3.2美元、5.5美元和21.7美元。中国已经处于中等偏上收入国家中较高收入的位置，2020年之后必然会以更高的扶贫标准实施减贫战略。

　　三、以改革为出发点的减税降费

　　减税降费是一个重要且有效的政策工具。针对中国当前面临的问题，应该将其作为供给侧结构性改革措施予以推动，而不是当作宏观经济刺激政策来实施。如果一个经济体处于这样的状态，即总体税负与公共财政支出的要求大体适应，政府公共品供给与社会需求总体均衡，则旨在鼓励企业投资和居民消费的减税措施，更接近于一种在需求遭到冲击情况下的刺激政策。很显然，有些经济学家建议临时性减税，或者有人建议在实施减税措施时不必拘泥于财政赤字率的束缚，其政策含义就是把减税作为宏观经济的刺激手段使用。

　　然而，在不尽相同的情形下，譬如在中国经济体制现状和经济形势下，实施减税降费则更主要是一项改革任务。首先，由于体制机制的原因，中国企业特别是中小微型企业的运行、研发和创新活动，乃至整体经济活动都面临着较重的税费负担。其次，个人所得税的设计尚未充分体现累进性质，中等收入者税负偏重，过高收入还没有得到有效调节。最后，为了实现减税降费后政府财政收支的自我平衡，需要对政府职能进行重新定位，进一步简政放权和推进“放管服”改革。可见，减税降费作为供给侧结构性改革的任务来实施，可以实现改革的预期目的。此外，中国经济目前并不存在增长缺口，因而不需要把减税降费作为刺激手段。

　　这也就是说，虽然都是进行减税，将其置于政策工具箱的哪个位置，让实施减税政策服务于不尽相同的目的，可能产生大相径庭的政策效果。因此，减税政策的正确定位有利于明晰政策目标，提高实施效果。在市场经济条件下，创业、创新和守成，都必然接受创造性破坏的考验，企业参与市场竞争也必然经历优胜劣汰的洗礼。然而，一些中小企业和微型企业在获取资源方面，并未能与大企业面临同等的竞争条件。因此，通过减税降费帮助中小企业和微型企业，促进创业活动，一旦达到稳定企业和稳定增长的目的，也就稳定了就业，稳定了民生。我们可以通过比较，从几个方面认识这个问题，验证这里做出的结论。

　　首先，那种必须靠扩大政府赤字才能实施的减税，其实就是为了刺激宏观经济而采取的扩张性财政政策。例如，从美国特朗普政府出于选票的短期考虑，以刺激经济增长为目的而实施的减税政策在2018年的表现结果看，无论是否能够找到与经济增长速度和失业率之间的直接因果关系，但是，其造成政府税收收入的显著减少，根本不能实现财政自我平衡，致使联邦赤字扩大了17%，则是不容置疑的事实。

　　其次，把减税降费作为供给侧结构性改革的任务来实施，一方面旨在转变政府职能，减少政府对微观经济行为和投资活动的直接介入；另一方面旨在减轻企业过重的税费负担，可以改善营商环境，激励创业和创新，提高潜在增长率。世界银行和普华永道的国际案例比较研究表明，2017年，就中等规模的制造业企业而言，中国的总税费率（各类税收和规定缴费在税前利润中的比重）为64.9%，比全球190个经济体的平均水平（40.4%）高出24.5个百分点。可见，减税作为供给侧结构性改革措施，具有减轻企业负担从而提高潜在增长率的潜力，因而可以在不搞大水漫灌式刺激的情况下改善宏观经济景气状况。

　　再次，作为改革措施的减税，在政府收入和支出上具有自我平衡的特点，即通过所谓“拉弗曲线”效应，在降低税率从而减轻企业和个人税负负担的同时，因改善经济增长表现而扩大税收总规模。据说由美国经济学家拉弗（Arthur Laffer）画在餐巾纸上的所谓“拉弗曲线”（即“减税曲线”），尝试以一条抛物线表示税率与税收水平之间的关系，说明税收总量并非随着税率提高而增加，而是在税率超过某一临界水平后，税收总额不增反降。虽然这个说法曾经被当作美国新自由主义政策主张的一个理论依据，却从未被证明产生了预期效果，但是，这个道理说明，合理设计的减税降费措施，可以从供给侧产生提高潜在增长率的效果，并实现减税政策的自我平衡。相反，通过扩大赤字实现的减税，则意味着这一举措只是一种刺激需求的手段。

　　最后，作为改革措施的减税降费措施，应该具有提高市场竞争公平性和收入分配累进性的政策效果，即有利于中小微企业减负和低收入群体增收。不同于特朗普政府对于低收入和中等收入群体、中小企业和创业者的无动于衷，从而致使减税的收益最终集中到大资本所有者和最富有的少数人群的情形，中国实施各种经济社会政策的出发点是以人民为中心，对稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期的要求是一个整体，因此，实施减税政策应着眼于创造更加公平的竞争环境，建立优胜劣汰或创造性破坏的机制。

　　四、积极就业政策3.0

　　在20世纪90年代中期以前，中国劳动力转移配置的市场化程度很低，宏观经济政策调控目标中没有明确的就业要求。自经历了20世纪后期就业冲击和劳动力市场改革，中国政府于21世纪初就确立了积极就业政策，2002年党的十六大报告提出实行促进就业的长期战略和政策，将促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡列为宏观调控主要目标。此为“积极就业政策1.0”。为应对世界金融危机提出了更加积极的就业政策，党的十八大提出实施就业优先战略和更加积极的就业政策，政策内容更加充实。此为“积极就业政策2.0”。

　　为了从理念上更能强调保障民生的重要性以及解决好就业问题在其中的突出位置，在中央文件以及各种重要政策表述中，一直都是把确立和实现就业目标作为一项民生保障的要求，归入社会政策的范畴。如果说在政策表达中这样处理有利于提高就业政策优先地位的话，在政策实施层面未能把就业政策纳入宏观经济政策体系中，则会导致稳定就业的政策在政策工具箱中的位置不恰当，也就造成稳定就业的措施难以同货币政策和财政政策等宏观经济政策有效衔接，就业目标的优先序也容易在政策实施中被忽略。

　　以2018年7月31日中共中央政治局提出“做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作”要求，并把稳就业作为“六稳”之首为标志，开启了“积极就业政策3.0”的时代。通过对积极就业政策在政策工具箱中位置的调整，即把实现充分就业的目标以及劳动力市场各类信号纳入宏观经济政策抉择中予以考量、决策和执行，积极就业政策才可能真正落实，宏观经济政策终极目标和底线才更加清晰且可操作，民生才能得到更好的保障。

　　最重要的劳动力市场指标是失业率。长期以来官方统计发布城镇登记失业率数据，该数字长期稳定在4%左右，变动幅度极其微小，也意味着对劳动力市场变化不敏感。由此我们可以将其视为不受周期性因素影响的自然失业率即结构性失业率和摩擦性失业率之和。至于国际劳工组织建议的城镇调查失业率，在20世纪90年代末和21世纪初经历了大幅攀升之后逐渐得到改善，自2008年之后稳定在5%上下的水平。

　　在积极就业政策1.0版和2.0版的执行中，之所以对劳动力市场冲击做出及时反应的政策手段始终未能在宏观经济政策工具箱中得到充分体现，一个关键的制约因素就是失业率等劳动力市场信息不健全以及难以理解。应该如何理解城镇登记失业率与城镇调查失业率，并通过这两个指标及其关系认识当前中国的劳动力市场状况呢？

　　通过考察和回答这样的问题，我们随后可以看到，

　　第一，中国劳动力市场已经具备了典型的指引性指标，以及据此做出反应的劳动力市场行为，都为宏观经济政策决策创造了条件。

　　第二，迄今为止中国经济处于充分就业状态，应避免出台刺激性的宏观经济政策。

　　在具有劳动力剩余特征的二元经济发展时期，中国城镇劳动力市场遭遇的最大的也是最后一次冲击，始于20世纪90年代中期，其影响延续此后大约十年。在21世纪第一个十年中，随着劳动力供求关系发生了根本性逆转，二元经济发展特征逐渐式微，中国经济进入了全新的发展阶段。在2008年前后，一系列经济发展指标和劳动力市场指标如失业率，不仅发生了数量上的变化，也发生了性质上的变化。

　　直接观察和计量估计都表明，至少在2008年之前，4%左右的城镇登记失业率总体上处在自然失业率水平上，因而，较高的调查失业率与相当于登记失业率水平的自然失业率之间的差，则是对宏观经济更为敏感的周期性失业率。并且，由于农民工不能享受城市的失业保险，一方面无力承受在城镇处于失业状态，另一方面却可以依托承包地（农业）这个剩余劳动力蓄水池，他们一旦离开工作岗位通常会返乡务农，他们的劳动力市场状况既不影响自然失业率，也不影响周期性失业率。而当时城镇户籍人口的就业常常受到政策保护，积极就业政策也取得了较好效果，所以，除了就业冲击最严重的2000年前后，周期性失业率并不敏感。

　　然而，如今情况发生了变化。由于农业中劳动力长期短缺，近年来农业机械替代劳动力的进程非常快，农业已经不再承担剩余劳动力蓄水池的功能；而且，新一代农民工大多没有务农经验，也没有务农预期和意愿，同时，现在农村家庭的收入状况也使他们能够承受短期不就业，因此，即便遭遇城镇就业困难，他们中很多人也不会返乡。同时，他们能够并且乐于依靠接受较低的工资水平而渡过求职期。这样，农民工的劳动力市场状况已经开始影响自然失业率以及周期性失业率。此外，更多的城镇户籍人口处于灵活就业状态，遭遇自然失业和周期性失业的概率都增大了。

　　由于2008年以来调查失业率即保持在5%左右，按照自然失业率的定义（即不直接受宏观经济周期性影响而相对稳定的失业率），如今我们可以把5%的失业率水平看作自然失业率。以此为基准，目前的经济增长可以满足充分就业的要求，因而仍然处于合理区间，无须急于出台强刺激性宏观经济政策措施。如果一旦经济增长速度低于潜在增长率，则会发生周期性失业现象，即调查失业率显著高于5%。那时，便是使出刺激性宏观经济政策工具的时机了。

　　五、结语和政策建议

　　虽然自2012年以来中国经济增长一直处于下行趋势，但是，迄今为止GDP增长率与潜在增长能力是相适应的。对劳动力市场状况的观察，也显示中国经济处在充分就业的增长区间。这意味着，目前不宜对宏观经济采取大水漫灌式的强刺激措施。与此同时，中国经济也面临着国际国内复杂局面造成的不确定性，以及从高速增长向高质量发展转变的严峻挑战，一方面面临着可能发生的外部需求侧冲击，另一方面供给侧潜在增长率仍有巨大的提高潜力。因此，充实和调整宏观经济政策工具箱，在当前是一项需要置于重要优先序的任务，唯此才能未雨绸缪，做好充分的政策储备和应对准备。充实和调整政策工具箱，本身也是一项艰巨的改革任务，应该立足于达到以下目标，予以积极推进。

　　首先，围绕能够改善生产要素供给和配置从而提高潜在增长率的方面，继续深化经济体制改革，特别是推进供给侧结构性改革。至于诸多在供给侧和需求侧都具有促进和稳定经济增长效果的改革领域，因其能够创造真金白银和立竿见影的改革红利，应该在改革时间表上予以优先安排，以紧迫的节奏加快推进。例如，以农民工市民化为核心的户籍制度改革，既有助于稳定劳动力供给和提高资源配置效率，又能够扩大消费需求和平衡需求结构。又如，围绕减税降费进行改革，既减轻企业负担，又有助于改善经营环境、提振投资者和经营者信心。从这个出发点看，提高纳税的便利性也应该是减税降费改革的重要内容，符合简政放权和“放管服”改革方向，可以取得改善营商环境的效果。

　　其次，坚持民生导向，推进收入分配制度改革，织紧社会保障网，实现社会政策托底，既是为推进供给侧结构性改革保驾护航，也是应对经济下行压力和可能出现的劳动力市场未雨绸缪之举。党的十八大以来，中国在民生领域取得了新的更大的进展。但是，这个领域仍然存在诸多短板需要加快补齐，最紧迫的莫过于加大政策实施力度，缩小城乡之间、地区之间、户籍身份之间和就业性质之间的基本公共服务差异。而且，在资源有限的条件下，以基本公共服务均等化为突破口提高社会政策托底水平，可以取得纲举目张的效果。

　　最后，实施升级版的积极就业政策，加强劳动力市场指标的统计、采集和分析，为把握宏观经济政策底线及取向提供更加可靠的依据。把积极就业政策纳入宏观经济政策工具箱，把失业率稳定在自然失业水平上，守住实现充分就业这个经济增长速度底线要求。政策工具箱中社会政策托底措施充实有效，也是守住民生底线的关键。同时，实施积极就业政策3.0，还有更加积极进取的任务。把实际失业率稳定在自然失业水平上，固然满足了充分就业的目标，但是，自然失业率也不是一成不变的。通过改善技能培训和提高职介服务效率、扩大公共就业服务覆盖面，可以显著提高劳动力市场的匹配水平，降低自然失业率本身。

　　作者简介

　　蔡昉，中国社会科学院副院长、党组成员，学部委员，研究员，博士生导师。先后毕业于中国人民大学、中国社会科学院研究生院，经济学博士。第十三届全国人民代表大会常务委员会委员、农业与农村委员会副主任委员，“十四五”国家发展规划专家委员会委员。

　　长期从事中国经济问题研究，主要研究领域包括劳动经济学、人口经济学、中国经济改革与经济增长、收入分配和贫困，以及“三农”问题的理论和政策等。著有《读懂中国经济》《从人口红利到改革红利》《四十不惑：中国改革开放发展经验分享》等，发表学术论文和理论文章数百篇。获国家出版图书奖、孙冶方经济科学奖、中华人口奖、中国发展百人奖、中国农村发展研究奖等。

　　图书推介

　　《2020年中国经济形势分析与预测》

　　主编  谢伏瞻

　　受贸易保护主义和单边主义影响，2019年，全球贸易和工业生产增速显著放缓，发达经济体经济增速同步下行。2020年，外部不稳定因素、不确定因素增多，国内周期性问题与结构性、体制性矛盾叠加。做好2020年经济工作意义重大，任务艰巨。2020年“经济蓝皮书”对纷繁复杂的经济形势进行全方位深度分析，并对未来走势进行预测，内容涵盖宏观形势与政策展望，财政形势与税收分析，货币政策与金融市场，产业运行与高质量发展，投资、消费与对外贸易，就业形势与收入分配等。

　　【目录】

　　正确认识当前经济形势　推动经济高质量发展

　　工欲善其事——合理调整宏观经济政策工具箱

　　Ⅰ 总报告

　　B.1　2020年中国经济形势分析与预测

　　Ⅱ 宏观形势与政策展望篇

　　B.2　外部持续冲击、经济减速与稳定政策的选择

　　B.3　2020年中国经济走势和政策建议

　　B.4　2020年经济形势展望及重点政策建议

　　B.5　2019年经济形势分析及2020年展望

　　Ⅲ 财政形势与税收分析篇

　　B.6　财政运行分析、展望及财政政策建议

　　B.7　中国税收形势分析及展望

　　B.8　2019年中国税收形势分析及2020年展望

　　Ⅳ 货币政策与金融市场篇

　　B.9　逆周期调节取向下的货币金融运行

　　B.10　货币政策面临的新挑战与应对策略

　　B.11　2019年中国股票市场回顾与2020年展望

　　Ⅴ 产业运行与高质量发展篇

　　B.12　2020年中国农业经济形势展望及政策建议

　　B.13　2019年工业运行情况分析及2020年预测

　　B.14　当前中国工业经济运行分析、展望与政策建议

　　B.15　中国服务业发展现状、趋势与展望

　　Ⅵ 投资、消费与对外贸易篇

　　B.16　当前投资形势分析与展望

　　B.17　2019年消费形势分析及2020年展望

　　B.18　2019年中国对外贸易形势与2020年展望

　　Ⅶ 就业形势与收入分配篇

　　B.19　劳动力市场形势分析与2020年展望

　　B.20　收入分配形势分析及建议