当前，中国经济保持着稳中有进、稳中有变、变中有忧的局面。2012年中国经济结束了长期保持接近两位数的增长速度，但是，迄今仍然在其潜在增长率水平上运行，实现了中高速增长。2012~2018年间，国内生产总值（GDP）年均增长率仍然高达7%，在中国所处的新的发展阶段上，属于可圈可点的成绩。同时也要看到，中国经济潜在增长率从高位下行，需要有适应和调整的过程，供给侧结构性改革过程中也会产生成长中的烦恼，国际上出现的全球化逆潮以及中国面对的贸易摩擦，也会从需求侧产生一定的干扰，甚至更多的需求侧冲击也可能发生。

　　2018年12月19~21日召开的中央经济工作会议要求，全面正确把握宏观政策、结构性政策、社会政策取向，确保经济运行在合理区间。把经济增长速度保持在合理区间，需要恰当运用相关的政策工具。运用何种宏观经济政策工具，需要根据拟达到的目标，考虑到各种政策结果之间的关系进行权衡取舍，在工具箱中选择。对于中央政府决策者来说，运用这个政策工具箱的意图，应该主要不是指储存备用的投资项目或者预留的财政收入蓄水池，而应该主要指调控宏观经济的政策工具。而且，这个政策工具箱不应该是一成不变的，既可以进行数量的充实，即把以前不在工具箱的政策措施与时俱进地补充进去，也可以对政策工具进行结构性调整，把政策工具的存量进行重新归类，放在不同的格子里以便酌情选取，才符合精准施策的原则。

　　在以往实施的宏观经济政策过程中，曾经有过几次追加宏观经济政策工具的做法。例如，把拧紧土地供给龙头与拧紧信贷龙头结合起来，旨在遏止经济过热和泡沫生长的状况。又如，赋予产业政策以宏观调控职能，以实现以“出手要狠”的果敢稳定增长速度不致过度下滑。虽然时过境迁，以往扩大政策工具的做法也都付出了代价，但也都表明政策工具箱中的储备和应用，本不必限于货币政策和财政政策这两种传统宏观经济政策手段。

　　首先，目标明确的改革措施应该进入政策工具箱。把经济体制改革纳入宏观经济政策工具箱，是由中国经济面临的特殊问题决定的。在其他国家特别是在成熟的市场经济国家的一般情况下，宏观经济政策目标是使经济增长稳定在潜在增长率上，即达到所有生产要素充分得到利用且不会出现通货膨胀的增长率。在经济发展阶段未发生变化的情况下，潜在增长率通常是一个不变的水平，也就是说，大多数发达国家的潜在增长率是长期稳定的，因而往往也被称作趋势增长率。因此，在这些国家的经济增长遭遇需求侧冲击的情况下，无论是需求过剩导致经济过热还是需求不足导致经济减速，通常可行的政策工具都只是货币政策和财政政策这种传统宏观经济政策手段。政策目标是通过抑制或者刺激需求，使增长速度分别从“高于”或者“低于”潜在增长率的状态回归长期的潜在增长水平，以保障生产要素的充分利用或者通货稳定。

　　而中国经济当前面临的情形，既不同于自身以往的情形，也不同于大多数其他国家的情况。随着2010年以后人口红利迅速消失，生产要素供给和重新配置的空间都显著缩小，导致经济发展阶段发生根本性变化，也决定了潜在增长率趋于长期下降。因此，宏观经济政策的调控目标必须相应改变，要避免刺激过度从而使实际增长速度超过潜在增长率。此外，现行的经济运行中仍然存在的各种体制和机制弊端，妨碍着生产要素充分供给和有效配置，因而仍有提高潜在增长率的余地，意味着凡是可以改善生产要素供给和配置的改革，例如通过户籍制度改革增加非农产业劳动力供给以及在产业之间重新配置劳动力，均可以且应该进入宏观经济政策的工具箱。但是，需要了解的是，政策工具运用中这个特殊部分，目的不在于刺激需求侧因素，而是从供给侧提高潜在增长率。

　　其次，政策工具箱应包括与民生相关的社会政策。在经济运行的外部环境复杂严峻从而不确定性增多、经济增长面临下行压力的情况下，实施社会政策托底，既是面对外部冲击时确保民生稳定的必需之举，也是在供给侧结构性改革中必须履行的安全网职能，应该与宏观经济政策配套实施。此外，通过政策调整和体制改革实现收入分配格局的改善，不仅是解决变化了的社会主要矛盾的必要之举，还可以稳定和平衡经济增长的需求因素，抵销净出口需求的冲击和投资需求的疲软。这项政策的实施也可以直接产生宏观经济调控的效应。例如，在遭遇经济周期性冲击的情况下，失业保险、最低生活保障等社会保险项目的充分覆盖以及保障足额发放，有助于保障普通劳动者群体和低收入家庭的收入和生计，因而也就有利于稳定居民消费从而稳定总体有效需求。

　　自世界金融危机爆发以来，中国经济增长的需求拉动因素构成发生了很大的变化。例如，2008~2017年支出在国内生产总值构成中，货物和服务净出口比重显著降低，从7.6%降到1.7%，预期短期内不会有很大的提高潜力；资本形成比重比较稳定，从43.2%提高到44.6%，从增长的平衡性和可持续性要求来看，这个部分未来至少不应该有进一步的提高；最终消费需求占比从49.2%提高到53.6%，其中政府消费占比从13.2%提高到14.6%，城镇居民消费占比从27.0%提高到30.6%，农村居民消费占比从9.0%下降到8.6%。

　　根据国际经验，中国最终消费拉动GDP的贡献比重仍有很大的提升空间。除了社会政策兜底可以以政府消费的形式较快转化为适度的需求扩张、具有立竿见影的宏观经济刺激效果外，社会政策完善、收入分配制度改革以及基本公共服务均等化导致的居民消费扩大，更是拉动经济增长“三驾马车”中最持久可靠的需求因素，应该作为重要的调控目标，给予最高的政策优先序。说到当前在中国提高居民消费需求，有三个特别的人口群体值得给予关注，且具有最大的扩大潜力。

　　一是应该特别关注挖掘农民工群体的消费潜力。2017年全国有2.87亿农民工，其中1.72亿为离开了本乡镇的外出农民工，另一部分即1.15亿为在本乡镇从事非农产业的农民工。从离开务农活动成为工资收入者的角度，他们的收入有了大幅度的提高；从离开农村到城镇居住生活的角度，他们的生活方式也应该更加城市化进而社会化。这都意味着农民工及其家庭的消费模式、消费需求和消费能力应该有显著的提升。

　　然而，由于户籍制度的存在，户籍身份妨碍他们获得均等的基本公共服务以及城市落户的预期，产生了两个不利于提高他们消费水平的因素。其一，他们的潜在消费倾向和实际消费水平都受到抑制。对城镇的农民工入户调查分析表明，一旦通过户籍制度改革获得城市户籍身份，即便其他条件不变，农民工的消费支出提高幅度也可高达27%。此外，户籍身份乃至基本公共服务差别，也使农民工的收入及至农户消费在经济增长出现周期性波动时更显脆弱。例如，2017年农户可支配收入中工资性收入占40.6%，一旦农民工的就业遭到冲击，将会显著影响农民收入及消费水平的提高。其二，随着人口年龄结构的变化，农村新成长劳动力数量减少，外出务工人员增速减慢甚至呈现倒流的趋势，可能中断农户工资性收入的增长势头。例如，全国流动人口调查数据显示，2014~2017年，流动人口总量已经减少了约800万。

　　二是需要努力开发老龄人口的消费潜力。2017年中国60岁及以上人口有2.4亿，占全部人口的17.3%。中国“未富先老”特征的一个表现就是老年人的收入水平和消费水平都偏低，人口的平均收入水平随年龄增长呈现出一个倒“U”形曲线。以平均劳动收入为例，一般来说劳动收入从接近20岁才开始产生，随后迅速提高并于25~45岁期间达到最高水平并稳定在这一水平上，以后收入的水平逐渐下降，到60岁以后便基本消失。相应地，消费水平也在30~40岁期间形成峰值，随后便缓慢降低。此外，年轻一代消费的后顾之忧也反映在老年人消费行为上，因为父辈们往往会为下一代甚至隔代家庭成员购房和教育等支出而进行储蓄。所以，释放老年人的消费能量，关键在于稳定他们的劳动收入，增加他们的财产性收入，提高全社会的社会保障水平以及基本公共服务均等化水平。

　　三是农村贫困人口实现扶贫脱贫可释放巨大的消费潜力。经济理论和实际经验都表明，越是处于较低收入水平的人口群体，越是具有较高的消费倾向。因此，实施减贫战略并不断取得脱贫效果，具有扩大居民消费需求的显著效果。虽然到2017年底，按现行扶贫标准统计的农村贫困人口仅剩下3046万人，并且按照党的十九大的部署，2020年所有贫困人口将全部脱贫，但是仍然有理由认为，无论当前还是未来，实施减贫战略都可以具有提高消费需求的宏观经济意义，较小的贫困人口规模可以具有放大性的政策效应。

　　从两个角度我们可以认识到，解决了以现行扶贫标准定义的绝对贫困问题之后，中国将长期面临新的减贫任务。其一，2017年最低20%收入组农户的人均可支配收入为3302元，仅略高于当年扶贫标准（3242元）。而这部分人口将来也存在落入新的贫困状况的可能性。其二，未来中国将以更高的扶贫标准继续实施减贫战略。世界银行从2017年10月开始，为低收入国家、中等偏下收入国家、中等偏上收入国家和高收入国家，按2011年不变价确立了不同的购买力平价收入标准，作为绝对贫困线，分别为每天1.9美元、3.2美元、5.5美元和21.7美元。中国已经处于中等偏上收入国家中较高收入的位置，2020年之后必然会以更高的扶贫标准实施减贫战略。

　　最后，减税降费应作为供给侧结构性改革措施。减税降费是一个重要且有效的政策工具。但是，针对中国当前面临的问题，应该将其作为供给侧结构性改革措施予以推动，而不是当作宏观经济刺激政策来实施。如果一个经济体处于这样的状态，即总体税负与公共财政支出的要求大体适应，政府公共品供给与社会需求总体均衡，则旨在鼓励企业投资和居民消费的减税措施，更接近于是一种在需求遭到冲击情况下的刺激政策。很显然，有些经济学家建议的临时性减税，或者有人建议在实施减税措施时不必拘泥于财政赤字率的束缚，隐含的理念就是把减税作为宏观经济的刺激手段使用。而如果由于体制原因本来就存在税负过重问题，减税就应该作为结构性改革任务来实施。这样，通常并不需要增加政府负债水平来取得收支平衡，而需要对政府职能进行重新定位。

　　虽然都是进行减税，将其置于政策工具箱的不同位置，实施的目的因而是不一样的，实施的效果也不尽相同，因此，减税政策正确定位有利于明晰实施目标，提高实施效果。其一，必须靠扩大政府赤字实施的减税，其实就是为了刺激宏观经济而采取的扩张性财政政策。例如，美国特朗普政府减税政策在2018年的表现就是政府税收收入显著减少，致使联邦赤字扩大了17%。其二，作为供给侧结构性改革的减税，一方面旨在转变政府职能，减少政府对微观经济活动和投资的直接介入，另一方面旨在减轻偏重的企业负担。世界银行和普华永道的国际案例比较研究表明，2017年，就中等规模制造业企业而言，中国的总税费率（各类税收和规定缴费占税前利润的比重）为64.9%，比全球190个经济体的平均水平（40.4%）高60.6%。可见，减税作为供给侧结构性改革措施，具有减轻企业负担从而提高潜在增长率的潜力和效果。作为改革措施的减税，在政府收入和支出上具有自我平衡的特点，即通过所谓“拉弗曲线”效应，在降低税负的同时因改善增长表现而扩大税收总规模。其三，作为改革措施的减税，具有累进式的再分配政策效果。不同于美国特朗普政府对于低收入和中等收入群体、中小企业和创业者无动于衷，而减税收益集中到最富的人群的情形，中国经济社会政策的出发点是以人民为中心的，稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期的要求是一个整体，因此，实施减税政策应着眼于创造更加公平的竞争环境，建立优胜劣汰或创造性破坏的机制。

　　虽然自2012年以来中国经济增长一直处于下行趋势，但是，迄今为止GDP增长率与潜在增长能力是相适应的，因而没有形成增长缺口。对劳动力市场状况的观察，也显示中国经济处在充分就业的增长区间。这意味着，目前不宜对宏观经济采取大水漫灌式的强刺激措施。与此同时，中国经济也面临着国际国内复杂局面造成的不确定性，以及从高速增长向高质量发展转变的严峻挑战，一方面，全球化逆潮以及中美贸易摩擦，都可能使中国经济面临一定的外部需求侧冲击，另一方面，供给侧结构性改革也会产生一定的经济下行压力。与此同时，从供给侧看，生产要素供给和配置仍有巨大的改善潜力，可以提高中国经济的潜在增长率。因此，充实和调整宏观经济政策工具箱，在当前是一项需要置于重要优先地位的任务，唯此才能未雨绸缪，做好充分的政策储备和应对准备。充实和调整政策工具箱，本身也是一项艰巨的改革任务，应该立足于达到以下目标，予以积极推进。

　　首先，围绕能够改善生产要素供给和配置从而提高潜在增长率的方面，继续深化经济体制改革，特别是推进供给侧结构性改革。至于诸多在供给侧和需求侧都具有促进和稳定经济增长效果的改革领域，因其能够创造真金白银和立竿见影的改革红利，应该在改革时间表上得到优先安排，以紧迫的节奏加快推进。例如，以农民工市民化为核心的户籍制度改革，既有助于稳定劳动力供给和提高资源配置效率，又能够扩大消费需求和平衡需求结构。又如，围绕减税降费进行改革，既减轻企业负担，又有助于改善经营环境、提振投资者和经营者信心。从这个出发点看，提高纳税的便利性也应该是减税降费改革的重要内容，符合推动简政放权和“放管服”改革方向，可以取得改善营商环境的效果。

　　在改革有利于提高经济增长潜力的认识上，经济学家是有共识的。他们分别就户籍制度、金融体制、土地制度、国有企业、人口政策、教育和培训体制等领域改革所具有的潜在效果进行了定性和定量分析，揭示出改革红利的显著性。例如，我们对改革效果的计量模拟表明，如果通过推进相关领域的改革，为目前的潜在增长率追加新的增长动力，譬如把总和生育率从目前的1.4提高到1.6，使非农产业的劳动参与率每年增加1个百分点，全要素生产率的增长率提高0.5个百分点，并以一定速度扩大教育和职工培训的话，中国经济在近期和未来获得的额外GDP潜在增长率，可以达到1~2个百分点。

　　其次，坚持民生导向，推进收入分配制度改革，织紧社会保障网，实现社会政策托底，既是为推进供给侧结构性改革保驾护航，也是应对经济下行压力和可能出现的劳动力市场的未雨绸缪之举。党的十八大以来，中国在民生领域取得了新的更大的进展，人民群众的获得感、幸福感、安全感显著增强，为防范化解重大风险、社会政策托底奠定了扎实的基础。同时也要看到，这个领域仍然存在诸多“短板”需要加快补齐，最紧迫的莫过于加大政策实施力度和改革力度，缩小城乡之间、地区之间、户籍身份之间和就业性质之间的基本公共服务差异。在资源有限的条件下，以基本公共服务均等化为突破口提高社会政策托底水平，可以取得纲举目张的效果。

　　在中国当前提高消费需求，有两个特别的人口群体最值得关注，具有最大的潜力。一是农民工群体。2017年全国有2.87亿农民工，其中1.72亿为离开了本乡镇的外出农民工，另一部分即1.15亿为在本乡镇从事非农产业的农民工。无论他们是离开了农村还是离开了农业，都意味着成为工资收入者，消费需求和消费能力显著提高。然而，户籍身份妨碍他们获得均等的基本公共服务以及城市落户的预期，抑制了他们的实际消费。研究表明，一旦通过户籍制度改革获得城市户籍身份，即便其他条件不变，农民工的消费支出也可以提高27%。另一个群体是老龄人口。释放老年人的消费能量，突破口在于稳定他们的劳动收入，增加他们的财产性收入，以及提高社会保障水平。

　　最后，实施升级版的积极就业政策，进一步完善劳动力市场指标的统计、采集和分析，为宏观经济政策底线及取向提供更加可靠的依据。目前中国各项劳动力市场信息统计已经比较完善，需要将其与宏观经济分析进行一致性考察，正确理解和把握这些信息的政策含义。在一定程度上，把积极就业政策纳入宏观经济政策工具箱，核心在于对劳动力市场指标及其变化的正确解读。一方面，把失业率稳定在自然失业水平上，就能守住充分就业这条经济增长速度底线。另一方面，政策工具箱中社会政策托底措施充实有效，也是守住民生底线的关键。同时，实施积极就业政策3.0，还有比托底更加积极进取的改善民生任务。把实际失业率稳定在自然失业水平上，固然满足了充分就业的目标，但是，自然失业率也不是一成不变的。通过改善技能培训和职介服务效率、扩大公共就业服务覆盖面，可以显著提高劳动力市场的匹配水平，从而可以降低自然失业率。