专家观点
“破警戒线的危机”:基层防汛应急的 社区韧性提升 ———以南京市江心洲街道洲岛家园社区为例
四、洲岛家园社区防汛应急社区韧性经验总结
(一)结构要素韧性分析
应对2020年长江水位破警戒线的危机,在洲岛家园社区党委领导下,调动多元主体尤其是居民的防灾减灾共同体意识,基于江心洲的防汛基础设施,依据社区的应急制度和信息技术迅速部署、快速响应,平稳度过汛期,体现社区面对汛期时展现出的空间、制度、主体、文化和技术方面互动链接的结构韧性。
1.空间韧性
洲岛家园社区的空间韧性主要体现在基础设施的建设上。江心洲这一生态科技岛先后维修加固了全岛22.5公里的防洪堤,增强并体现出社区应对汛期灾害的抗逆力;建设海绵城市理念的融入,汛期与非汛期时的整个水循环过程生动体现了社区应对洪水的一种适应力以及常态化管理。此外,社区建设物资储备室,定期维护社区排水管道等相关基础设施等,“外牢内坚”全方面提高了社区防汛基础设施的抗逆力、承灾力,在社区内搭建起一个空间韧性体系。
2.制度韧性
通过对洲岛家园社区的实地考察,可以看到社区制定了一系列综合减灾工作制度。社区工作人员通过规范的制度划定应急责任,通过预案演练熟悉各种危机的应对流程。社区每年在6月和11月进行两次防汛演练,不仅锻炼了社区人员应对汛期危机的抗逆力,而且在演练过程中发现问题,不断改进制度,使社区能快速适应突发事件,及时从常态化治理转到应急治理。
3.主体韧性
洲岛家园社区发挥党委领导应急指挥小组的机制作用,将社区防汛工作人员、志愿者、共建单位、社区居民以及社会救援力量联合起来,构建了韧性的综合减灾多元主体参与体系。2020年长江水位破警戒线时,党委发挥领导能力,社区工作人员24小时巡堤待命,党员干部积极响应发挥先锋模范作用,迅速动员社会力量,组织志愿者队伍积极参与,为社区防灾减灾提供了大量的人力、物力支持,增强了社区抗逆力和适应力。
4.文化韧性
洲岛家园社区通过多种防灾减灾宣传活动和培训演练,增强居民的防灾意识、自救互救意识和能力,并且居民通过日常参与社区生活中的社区志愿者活动、应急演练等,不仅对社区有了较强的参与感和认同感,而且在危机应对时的防灾减灾责任感也得以激发。在2020年长江水位破警戒线的汛期来临时,洲岛家园社区居民能够迅速以各种形式参与到社区防汛工作中,形成防灾的共同体意识,充分发挥“护岛爱家”的“共同体精神”这一文化韧性。
5.技术韧性
洲岛家园社区结合大数据科技设备,配备了电子显示器实时为社区居民提供及时、准确、易懂的防灾减灾信息。此外,市气象局在社区设立智慧气象预警屏,可以实现实时气象灾害提前预警;应急管理局的181信息化平台,可在线对防灾减灾等各类事务进行流程处理。技术运用可以实现智慧化预警、智慧化联动,极大地增强了社区应对危机的适应力。
(二)应急过程韧性分析
预防:2013年建邺区通过中新生态科技岛规划了江心洲的外围堤坝,堤坝高度最高处达12.6米;2016年大洪水后对堤坝重新加固并逐渐形成牢固的闭环。岛内建设海绵道路、海绵河道等设施,可以实现蓄排水功能。2020年7月20日汛期,建邺区江心洲堤坝完全可以抵御10.39米的洪水,岛内无内涝,不用撤离。而同时间7月19日南京市八卦洲撤离了306名失能、半失能老人及特困供养人员,足以证明建邺区在风险预防方面进行了大量的投入,保障了人民的生命安全。
准备:在2020年汛期来临之前,江心洲街道和洲岛家园社区根据已有的防汛应急指挥小组,积极做好防汛的前期准备工作。在6月份组织物业进行防汛应急演练,做好防汛应急预案优化。社区坚持街道防汛指挥部的统一部署,利用河长制、网格化、党群结对等机制,让每一个人都纳入管理体系之中。区街两级应急物资准备,建邺区共给江心洲投入防汛队伍18支,各类防汛车辆33台套、专业泵车10辆、发电机组13台、抽水泵67台。此外,江心洲街道也为防汛工作配足了物资。
响应:2020年7月18日南京市防汛应急四级提升,南京市、区、街道和社区上下联动,快速响应。江心洲街道人工和科技巡查双管齐下,并且动员近300多名社工、党员、居民在26个防汛值守岗亭24小时值守。洲岛家园社区在综合减灾领导小组的指引下,精准防洪,统筹规划,充分利用成熟的应急制度机制应对危机。
恢复:基于长江防洪泄洪的总体布局及南京段降水减少,南京长江段“警戒线”危机逐渐破除。进入恢复阶段,江心洲街道及洲岛家园社区按照相关制度对灾后恢复重建工作提出具体措施,全面落实灾后恢复重建的主体责任,有序恢复居民的生活秩序;区分轻重缓急,统筹规划安排灾后恢复重建的建设项目;针对防汛抢险物料消耗情况,及时补充到位,并确保外界物资有序撤离。最后,对防汛工作的各个方面进行总结、评估,使防汛应急中的部分做法常态应用,不断提升社区的防灾减灾能力,充分体现出社区的过程韧性。
(三)衔接机制韧性分析
南京市汛情预警按Ⅳ—Ⅲ—Ⅱ—Ⅰ级逐级提高,洲岛家园社区在小岛危急之际,运用常态化的党建、网格化、社会动员、信息技术机制,迅速转换到应急状态,调动社区各方力量参与到防汛应急工作中。在常态化的党建引领机制下,党组织网络架构连接起网格、社会组织、楼栋、业委会、物业,通过党员带动群众发挥党组织的凝聚力。面对2020年的防汛“大考”,洲岛家园社区在党委领导的应急指挥小组下,根据市、区应急预警闪电部署,迅速启动社区应急预案,明确职责分工。在应急状态下,党员主动担当冲到防汛巡堤第一线发挥示范带头作用。网格化管理是社区治理的基本机制,也成为常态化治理动态转换到应急治理的重要机制。在常态化治理下,网格员是洲岛家园社区服务与管理的重要纽带,同时也是各种安全风险隐患的排查员。南京市汛情预警升级,网格员不仅在网格群及时发送气象灾害预警信息,提醒社区居民注意各类雨水险情;而且参与到小岛巡堤和社区内涝隐患点排查工作中。此外,在应急撤离预案中,网格员也是脆弱人群撤离的重要联系人。在常态化治理中,社会动员是社区开展各种活动的基础。洲岛家园社区在开展各种文艺活动、防灾减灾宣传、应急演练中都要动员社区居民参与,通过动员参与提升居民对社区的融入感和责任感。在南京市汛情预警升级后,江心洲街道通过党委领导的社区应急指挥小组,通过社会动员机制调动了街道机关干部、社区人员、党员、社工、群众志愿者组成防汛抢险小组,24小时巡堤。因此,常态化下的弱社会动员可以形成居民与社区的熟络关系,而应急状态下的强社会动员更易形成多主体参与的应急“命运共同体”。
信息技术是江心洲街道生态科技岛常态化治理的特色,运用智慧气象预警屏,可以实现实时气象灾害提前预警,应急管理局的181信息化平台可以实现预测预警智能化、应急预案数字化,可以及时、高效地进入应急状态。南京市汛情预警升级生态科技岛的智慧防涝系统,实现对堤岸水位、岛内积涝的实时监控,为应急指挥决策提供了数据支持。
除此之外,河长制也是常态化治堤防洪的重要机制,也是汛期巡堤任务段值守的重要机制。在党委领导下,综合减灾领导小组及时根据相关应急预案制度从常态化治理进入应急治理状态,体现了领导机制、预案机制及“1310”工作法从常态化到应急治理的应用。总之,洲岛家园社区在党委领导、网格化机制、社会动员机制、信息技术机制下,其结构要素能在危急时刻快速响应,从常态化治理迅速切换到应急治理体现出社区的机制韧性。洲岛家园社区防汛应急的社区韧性经验可为处于汛期脆弱点、脆弱带的社区提供可借鉴、可学习的参考。社区韧性提升,韧性社区建设已经成为应对综合性风险和危机的有效路径。