专家观点
中国综合性应急法律制度体系
来源：皮书数据库作者：段华明发布时间：2018-05-23
现代社会是法治社会，突发事件应急要以法律作为保障。对于经常发生的、对人们生命财产造成严重破坏的突发事件，要制定专门的法律、法规和法规性文件来规范和协调政府、社会团体及个人的减灾防灾举措。因此，对于突发事件应急管理，国家要有一个比较完善的法律制度体系，来保证整个活动依法进行，依法治灾。
减灾法律制度体系应当包括综合性减灾基本法、部门减灾法、减灾行政法规和规章、地方性减灾法规四个层次。
减灾法规系统
现行的防治灾害相关法律法规，基本上都是由各部委牵头制订的单灾种法律法规。各地方政府再根据这些法律、法规，颁布适用于本行政区域的地方立法。这些法律、法规相对分散、不够统一，缺乏沟通和协作，缺少综合减灾思路。受地方保护主义的影响，一些地方立法以邻为壑，大大削弱了灾害管理的协作与合力。防灾减灾不能头疼医头，脚疼医脚。针对各种灾害种类，系统涵盖灾害预防、预警、救灾、灾后重建等灾害管理全过程的全国性综合性法律已十分必要。减灾基本法体现对于别的灾害相关法律所具有的一般法的性质，解决应对各种灾害的系统性制度设计问题。包括灾前预防：主要是备灾相关组织、防灾规划、防灾减灾工程和防灾投入、防灾减灾义务在各级政府、公民、法人和其他组织等主体之间的分配等；灾中处置：抢险救灾预案的启动、临时安置与过渡安置，各地和各种救灾力量参与抢险救灾的配合义务与权利、补偿机制，志愿者救灾、NGO参与救灾以及抢险救灾国际合作、灾区开放等；灾后恢复重建：主要是灾后恢复重建的政府、政策与法律保障，对口援建机制的启动，保证不发生新的重建型灾害等；包括与减灾有关的财政金融措施等重要方面给予法律界定等。这是制度性难题，任何单灾种法律都不好解决。
值得注意的是，2007年11月国务院实施的《中华人民共和国突发事件应对法》作为中国减灾的一部基本法，无论是2008年雨雪冰冻还是汶川地震，优势和效果都没有得到充分体现，政府部门对这部法律的运用显得生疏，各级领导干部积极主动学用法不够，法的本身也过于强调原则性，缺乏实用性，缺乏演练，好看不好用，效果不够显著，难以落到实处。备而不练的结果只能是备而无用。事实表明，在复杂灾害面前真正起到协调作用的，还是行政会议和中央领导的身先士卒，还是依靠高度统一的党政领导体制和行政管理机制，基本按照原来的模式行事。领导冲在最前面当然必要，但仅仅靠领导人的感召力强化和促进减灾救灾，从一个侧面暴露出应急管理体制的缺陷。因此，必须深入宣传贯彻《突发事件应对法》，认真结合本地实际，着重解决实施的可操作性问题。鼓励地方和部门出台《突发事件应对法》的实施性条例，根据专项应急预案和部门职责，制定更具操作性的实施办法和工作规程，明确各级应急管理的步骤、过程和方式，在可能的立法空间之内尽量弥补该法存在的不足，弥补“重实体、轻程序”的缺陷。如在现有财产征用补偿的基础上，补充对财产限制的补偿规定，以及对非财产性利益征用的补偿规定；对社会多元治理结构的法制框架、志愿者参与应急工作的组织化和专业培训问题，作出规定。2010年7月1日广东省政府实施的《广东省突发事件应对条例》第三十九条有了“现场指挥官制度”：“根据突发事件的级别和应急处置工作的需要，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当设立现场指挥部，指定一至两名现场指挥官，统一组织、指挥现场应急救援工作。现场指挥官负责执行授权人民政府的指令，有权决定现场处置方案，调度现场应急救援队伍。各级人民政府、各有关单位、公众应当服从、支持和配合现场指挥官的指挥。”此外该条例还有完善应急征用措施、组建应急志愿者队伍、加强政府应急管理工作考核等创新措施，明确了广州市的应急联动的“标识”制度（办法）和风险管理工作，以及广州市的阶段性、重点时期的公共安全形势的分析制度等等。当然，要按照法定权限及程序出台规范性文件，政府部门加强审查，做到机制之间不矛盾、不抵触、“不打架”。
2016年1月正式施行的《广东省突发事件现场指挥官工作规范（试行）》明确，现场指挥官在抵达突发事件现场前，要做好组织成立现场指挥部、及时形成初步处置方案（意见）、迅速调用救援力量和应急物资、远程指导现场处置等前期工作；到达现场后，要立即查看现场、听取汇报、组织会商、传达落实上级批示（指示）精神、制定应急处置方案、部署处置任务、决定依法应急征用、实地督察应急处置方案落实情况、向上级回报现场处置情况、配合做好重特大突发事件处置督察等工作；突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，要做好提出终止应急响应建议、督促做好征用财产返还或应急补偿、组织总结评估等工作。
另外，《突发事件应对法》是一部行政法，只规定了一般突发事件的应对，涉及紧急状态的问题由全国人大常委会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。从多数发达国家的经验来看，作为“非常时期的小宪法”的《紧急状态法》的立法必要性重大。《紧急状态法》可以明确规定在紧急状态下社会管理者依据何种原则和程序宣布进入和解除紧急状态，并采取哪些措施的系列宪法性规范。在《紧急状态法》框架之下应该有更多具体的可操作性强的应急法规和文件的出台。
近年来，应急管理中显现无限政府和领导无限权力的弊端，从法理上彰显制定和实施紧急状态法的必要性和紧迫性。
应急管理谨防领导干部责任缺失，主要针对领导干部的麻痹大意，掉以轻心，以至酿成大祸；而另一面也值得引起警觉，就是领导干部设法免责的问题，表现为宁左勿右，过度防范，不计成本，导致过犹不及效应，同样也造车严重损失。比如，在预警阶段，各个层级都纷纷开会布置，细究起来，会议内容雷同，重在形式——只要开过会了，领导有指示就应该推出去了；在应急响应阶段，领导尽量要求提高应急级别——若应急响应Ⅲ级升到Ⅱ级，成员单位都得到应急中心联合值守。某地台风预警，预案是当日19点高速公路双方向实施封闭措施，主要领导提出提早到17点——当时尚未到下班时间，封闭道路后车辆全都拥堵在路上，更糟糕的是，应急救灾的车辆也进不来了……
诸如此类“领导重视”，很大程度上是试图免责的借口。经常听到人们抱怨启动预警响应过度频繁，觉得“虚惊一场”，质疑预测预报是否出现了偏差？实际影响是否达到启动相应应急响应的程度？“高规格”的防御是否恰当？长此以往，难免引发“狼来了”效应，而且造成相当大的浪费和损失（花费都是财政）。所以，必须制定和实施紧急状态法，建立起正确的责任观和科学的责任落实机制，精准有效地防灾减灾与应急管理。
紧急状态法是指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要政府机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，决定并宣布实行的一种临时性权限法规，此时需要政府机关采取超过平常法治范围的特别措施才能遏制威胁，减少损害，恢复秩序。
实行紧急状态是迫不得已采取的断然措施，需要从严规定进入紧急状态的条件。只有对人民生命财产安全、国家安全、公共安全或者生态环境安全构成重大威胁，采取一般处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重危害时，才可以依据法定权限决定进入紧急状态，赋予政府采取特别处置措施的权力。
紧急状态宣布权是重要的程序权力，是紧急状态决定生效的必要程序条件。它不仅适用于进入紧急状态，还适用于紧急状态的中止、延长和终止。为防止紧急状态决定权的滥用，既立法授予政府充分的权力，又对其权力的行使加以严格限制，规定了必要的程序限制。不允许任何人和任何机构以克服危机为由脱离法律的规范、约束而为所欲为。
实行紧急状态、克服紧急状态危机是要付出高昂代价的，这种代价不仅是物质的，还有人们的心理和精神的，不仅是财产的，还包括法律制度的。因此，其条件和期限都要受到严格的限制，绝对不允许将紧急状态提早化和永久化，一旦实施紧急状态的条件不再存在，必须依照法定程序及时宣布解除。只有从制度上确保能有效预防、及时处置各种突发事件，才能少用、甚至不用实施紧急状态这种负作用很大的特殊手段。
紧急状态法遵循三个原则：第一，有效控制危机和最小代价原则。任何关于紧急状态和应急管理的制度设计，都应当将有效地控制和消除危机作为基本出发点。必须以控制和消除面临的现实威胁为依据，授予行政机关充分的权力，做到效率优先。同时，又必须规定行政权力行使的规则和程序，以便将克服危机的代价降到最低限度。具体按照确定突发事件的社会危害程度的预案，授予行政机关相适应的应急职权。缺乏权力行使规则的授权，会给授权本身带来巨大风险。不能对行政机关控制危机的活动放任自流，也不允许为了克服危机可以不择手段。否则，后果、危害会更加严重。第二，把预防和控制放在突出位置原则。有效预防、及时处置各种突发事件，减少实行紧急状态的情况，是治国理政的重要目标，也是防灾减灾的重要目的。重在提早做好预防工作，及时消除危险因素。当无法避免的突发事件发生后，政府应当首先依法采取应急措施予以处置，及时控制事态发展，防止演变为需要实行紧急状态予以处置的特别严重事件。第三，对公民权利依法予以限制和保护相统一的原则。
——摘自《应急管理体制机制研究》
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